应急资源管理基础

应急资源管理基础_现代应急管理理论与技术

6.1.1 何为应急资源

《辞海》对资源的解释是: “资财的来源，一般指天然的财源。”联合国环境规划署对资源的定义是: “所谓资源，特别是自然资源是指在一定时期、地点条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件。”上述两种定义只限于对自然资源的解释。马克思在《资本论》中说: “劳动和土地，是财富两个原始的形成要素。”恩格斯的定义是: “其实，劳动和自然界在一起它才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，劳动把材料转变为财富。”马克思、恩格斯的定义，既指出了自然资源的客观存在，又把人(包括劳动力和技术)的因素视为财富的另一不可或缺的来源。可见，资源的来源及组成，不仅是自然资源，而且还包括人类劳动的社会、经济、技术等因素。据此，所谓资源指的是一切可被人类开发和利用的物质、能量和信息的总称，它广泛地存在于自然界和人类社会中，是一种自然存在物或能够给人类带来财富的财富。或者说，资源就是指自然界和人类社会中一种可以用以创造物质财富和精神财富的具有一定量的积累的客观存在形态，如土地资源、矿产资源、森林资源、海洋资源、石油资源、人力资源、信息资源等。

应急资源是有效应对非常规突发事件的重要物质基础和人力保障，无论是事前的预防与准备，事中的处置与救援，还是事后的恢复与重建，都需要大量的应急资源来保障和实现。品种齐全、数量充足的应急资源储备是其基础和关键，对于提高应急资源保障综合能力具有十分重要的意义。广义的应急资源包括防灾、救灾、恢复等环节所需要的各种应急保障。《国家突发公共事件总体应急预案》将应急保障分为人力资源、财力保障、物资保障、交通运输、医疗卫生及通信保障等。狭义的应急资源仅指灾害管理所需要的各种应急物资。

对于应急资源和应急物资这两种说法，中央与地方政府的各种文件大都也没有做严格的区分。应急物资是应急资源中的一种。现有的关于应急物资是“在灾害应急过程中所使用的生活物资及各项救灾装备等”的内容表述，不能涵盖实际应急活动中的全过程、全方位的物质支持条件。民政部在《民政部关于进一步加强救灾应急物资储备工作的通知》(民函〔2008〕118号)、广东省人民政府办公厅在《关于进一步加强应急物资储备工作的意见》(粤府办49号)中使用的是应急物资的概念。

“应急资源”不仅涵盖“应急物资”的内容，还可涵盖应急活动中的所有物质支持条件的内容。《中华人民共和国突发事件应对法》中对应急资源描述如下: 应急资源应当包括各种保护居民免受灾害与风险危害的防护工程、风险监测与预警信息生成、应急救灾装备与技术的提供、为灾害状态下灾民基本生活需要的满足、灾后重建等提供必要的物质条件支撑。这种定义可有效拓展人们对应急活动所需物质条件的理解与促进应急体系建设的合理社会分工，将更多的社会资源纳入国家灾害应急体系建设工作范围。这既符合当前我国灾害应急实践中的现实物质支持条件，更符合未来的国家灾害应急体系建设需要。

应急资源的产生和一般资源产生的条件和状态不同，也就和一般资源有差异性，有自己本身的特点。应急物资具有突发性、不确定性、时效性、强制性、不可替代性和滞后性等特点。

(1)应急物资需求的突发性。公共突发事件的一个显著特点是突发性，在很短的时间内造成巨大的破坏性或影响，由于平时不可能储备全部需要的物资，物资需求在很短的时间由平时正常需求跳跃为不正常需要，物资需求急剧膨胀，出现了物资的相对短缺，随着突发事件的成功应对，物资的需求又回落到平时的正常需求状态。

(2)应急物资需求的不确定性。当突发事件发生后，经常无法用常规性规则进行判断，信息存在着严重的不充分、不及时、不全面或不准确，人们无法在事前准确地估计全部可能的物资需求，因此，得出的物资需求也具有高度的不确定性。

(3)应急物资需求的时效性强。由于突发事件本身的特性，要求物资需求必须能在较短的时间内得到满足，物资需求在需求的质量方面要求具有很强的时效性，突发事件可能造成的损失同物资能不能及时满足存在着一定的相关性，这也要求物资动员能够做到快速、及时、准确。

(4)应急物资需求的强制性。突发事件管理属于一种公共管理行为，是一种特殊类型的社会经济活动，紧急状态下为了应对突发事件制定的物资需求具有一定的法律性和强制性，区别于商业物资需求，应急物资需求更具有社会性的特点。

(5)应急物资的不可替代性。应急物资的用途非常特殊，是在特殊环境下启用的特殊物资。如疫情发生后使用的疫苗，战场救护用的血液都不能用其他物资代替。

(6)应急物资的滞后性。应急物资的启用是在灾情发生后，根据灾害的强度、波及范围而使用，时间上滞后于灾情的发生。

6.1.2 应急资源管理现状

在应对灾害时如何利用好资源，及时有效地应对灾害，对各国应急管理部门提出了很高的要求。分析和总结应急处置的经验、薄弱环节，完善灾害应急管理体系和机制，提高灾害应对能力，减少损失，是当前迫切需要解决的重大问题。

6.1.2.1 国外管理现状

应急物流就是一个非常重要的内容。在国外，一般都将应急资源管理等有关内容融于应急管理中加以研究和建设。美、日、欧等世界主要国家经过多年探索和发展，大都形成了运行良好的应急资源管理机制，建立了比较完善的应急资源网络，并且逐渐向标准化方向发展，使得应急资源管理工作更加科学、规范和高效。

1． 美国常设救灾物流专门机构

在国外救灾方面，美国FEMA设有物流管理的专门单位，平时主要负责救灾物资的管理储备、预测各级各类救灾物资需求、规划救灾物资配送路线，以及救灾物流中心设置等工作。当灾害发生时，物流管理单位便会迅速转入联邦紧急反应状态，根据灾害需求接受和发放各类救灾物资。美国法律规定应急行动的指挥权属于当地政府，仅在地方政府提出援助请求时，上级政府才调用相应资源予以增援，并不接替当地政府对这些资源的处置和指挥权限; 当地方政府的应急能力和资源不足时，州一级政府向地方政府提供支持; 州一级政府的应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持。一旦发生重特大灾害，绝大部分联邦救援经费来自联邦应急管理署负责管理的“总统灾害救助基金”。

美国设有对外灾害援助办公室(Office of USForeign Disaster Assistance，OFDA)，负责处理各种紧急事务。目前，OFDA在世界范围内设有7个应急仓库，这些仓库紧靠机场、海港，存储基本的救灾物资，诸如毯子、塑料薄膜、水箱、帐篷、手套、钢盔、防尘面具、尸体袋等等，一旦某个地区发生重大自然灾害，OFDA就会从距离最近的仓库调拨救援物资送至灾区。

2． 日本对救灾物资分阶段管理

众所周知，由于日本特殊的地理位置以及地质条件，经常遭受地震、台风等自然灾害的侵袭。在设计防灾、救灾计划，以及开展防灾、救灾演习上，日本政府形成了以“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”为特征的应急管理模式。日本的防救灾体系分为三级管理，包括中央国土厅救灾局、地方都道府以及市、乡、镇。各级政府防灾管理部门职责任务明确，人员机构健全，工作内容完善，工作程序明确。每级组织都会定期举行防灾汇报，并制订防救灾计划，包括防灾基础计划、防灾业务计划、地域防灾计划等。日本非常重视提高公众的防灾意识，在每年的国民“防灾日”都要举行由日本首相和各有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾演练，一方面提高国民的防灾意识，另一方面检验中央及地方政府有关机构的通信联络和救灾、救护、消防等各部门间的运转协调能力，并对各类人员进行实战训练。可以说，日本国已经建立起了包括应急物流在内的一整套完整的救灾体系。

在救灾的物流管理上，日本的主要做法有: 制定灾害运输替代方案。事前规划陆、海、空运输路径(因海运和空运受震灾影响小，所以多利用这些资源); 编制救灾物流作业流程手册，明确救灾物资的运输、机械设备以及其他分工合作等事项; 预先规划避难所。平时可作他用，一旦发生灾害，立即转成灾民避难所。并作为救援物资发放点; 对救灾物资进行分阶段管理，将救灾物资的配送工作分为三个阶段。第一阶段由政府行政单位负责，包括救援物资的收集、存放和运输; 配送中心24小时作业; 要求军队协助进行交通管制，维护紧急物品的运输。第二阶段由物流公司负责(根据政府要求采取较主动的方式进行配送)，选择车站等4个配送中心，重点关注提升配送效率; 委托物流公司进行专业配送、存储管理; 配送中心的配送频率控制在每天不超过50辆次; 选择2个地点作为储存性仓库。第三阶段仍由物流公司负责(但根据灾区需求采取较为被动的方式，即依据订单进行配送)。配送中心减少到2个; 委托物流公司进行专业配送、存储管理; 配送中心的配送频率控制在每天2辆次。事实上。日本的救灾物资管理，已经充分利用了现代商业的物流发展成果。此外，根据救灾物资性质分送不同的仓库，对社会捐赠灾区的必需物资，经过交叉转运站(Cross－docking)分类后直送灾民点，对社会捐赠的非必需物资或超过灾区需要的物资，则送到储存仓库，留待日后使用。特别值得称道的是，日本非常重视应急物资储备，基本形成了从国家到家庭各个层面的储备体系。

3． 德国实行分权化和多元化管理

德国拥有一套较为完备的灾害预防及控制体系，德国的灾害预防和救治工作实行分权化和多元化管理，在应急物流管理中由多个担负不同任务的机构共同参与和协作。最高协调部门是公民保护与灾害救治办公室，隶属于联邦内政部。在发生疫情以及水灾、火灾等自然灾害时，消防队、警察、联邦国防军、民间组织以及志愿组织等各司其职、齐心协力。最大限度地减少损失。对于救灾物流，德国是建立民防专业队伍较早的国家，全国约有6万人专门从事民防工作外，还有约150万消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员。这支庞大的民防队伍均接受过一定专业技术训练，并按地区组成抢救队、消防队、维修队、卫生队、空中救护队。德国技术援助网络等专业机构可以为救灾物资的运送和供应等方面提供专业知识和先进技术装备的帮助，并在救灾物流中发挥了重要作用。

另外，德国还有一家非赢利性的国际人道主义组织，即德国健康促进会，长期支持健康计划并对紧急需求作出立即反应，在救灾物流管理中也发挥了极其重要的作用。据了解，该组织每年通过水路、公路、航空向世界80多个国家和地区配送300多万公斤的供给品，并利用计算机捐赠管理系统，保持产品的高效率移动。一旦需求被确定。供给品通常在30～60天内就会迅速运送到指定地点，避免了医药物品的库存。同时，一旦有灾难通知，德国健康促进会就会立即启用网络通信资源，收集灾难的性质、范围等信息，并迅速组织救灾物品配送到指定救助地点。

4． 国外应急物流发展的特点

尽管各国应急物流模式因国情不同而各具特色，但都存在一些共同的特点。

(1)建立协调有效的应急物流管理体系。各国都依据法律建立立体化、网络化的应急物流管理体系，从上到下的常设专职机构及相关专业人员组成的抢险救援队伍，严格而高效的政府信息发布系统及明确的政府职能和部门合作，超前的灾害研究和事故预防机制，普遍的灾害意识培养和全社会的应急培训，充足的应急准备和可靠的信息网络保障。

(2)建立完善的自然灾害应急物流预案。由政府统一负责指挥自然灾害预防、救治的所有工作，包括制定防灾计划、定期开展防灾救灾演习、开展应急物流演练等，预案还根据不同类型的自然灾害事先规划陆、海、空运输替代路线，如在地震灾害中，会伴随发生道路阻断、泥石流、滑坡等灾害，常规道路交通将难以发挥机动灵活、“门到门”的优势，这时需要选择空运或海运等适宜的替代运输方案，实现救灾物资的及时运送。此外，还将民间组织以及志愿组织等非政府部门纳入到防灾救灾体系中，配合政府工作，齐心协力顺利完成应急物流的全过程。

(3)建立科学合理的应急物资储备。各国根据可能发生的不同灾情，对各类救灾物资的需求进行科学预测，依此建立规模适中、布局合理的应急救援物资库，这些应急救援物资库平时储放应急物资，一旦发生自然灾害，则由专业的物流公司迅速从应急救援物资库提取救灾物资，送往灾区; 灾害发生后，社会采购或捐赠的救灾物资需要汇集至应急救援物资库，在应急救援物资库分类拣选后统一配送至灾区。

(4)运用现代物流和供应链理论指导应急物流管理。将现代物流知识及供应链管理理论充分运用到自然灾害应急物流管理中。自然灾害发生前，通过预测救灾物资需求量和实施救灾物资库存的动态检测，避免了过高的库存水平和较高的储存成本; 自然灾害发生后，根据灾害实际，适时地选用物资供应的供应推动方式或需求拉动方式。

6.1.2.2 国内管理现状

我国已颁布《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《防洪法》等法律法规，还编制了《国家粮食应急预案》、《国家医药储备应急预案》、《国家物资储备应急预案》、《煤电油运综合协调应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家突发公共事件总体应急预案》等。但尚无一个综合性、规范化的专门针对应急资源管理的规定。目前，我国民政救灾物资和防汛物资的储备制度相对较为完善。

1． 民政救灾物资储备制度的现状

(1)中央级救灾物资储备制度。1998年张北地震后，民政部、财政部出台了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，在全国建立了救灾物资储备制度。自2003年1月1日起实行的《中央级救灾储备物资管理办法》是中央级救灾储备物资最重要的法律依据，建立起了中央级救灾储备物资管理制度。中央级救灾储备物资是指中央财政安排资金，由民政部购置、储备和管理，专项用于紧急抢救转移安置灾民和安排灾民生活的各类物资，由民政部负责管理。中央级救灾储备物资由民政部根据救灾工作需要协商财政部后，委托有关地方省级人民政府民政部门定点储备。担负中央级救灾储备物资储备任务的省级人民政府民政部门为代储单位。目前，中央级救灾储备物资代储单位有天津、辽宁、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南、广西、四川、陕西等10省(区、市)民政厅(局)。中央级救灾物资定点储备在天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安10个城市。每年年初民政部汇总各代储单位情况后，按照上年实际储备物资金额的3%核定上年度的管理经费。

(2)部分省市的救灾物资储备制度。2005—2007年间，陕西省、山西省、宁夏回族自治区、云南省、重庆市、山东省济宁市等部分省市的民政厅和财政厅先后联合制定了在该省市范围内适用的救灾储备物资管理办法，对救灾物资、采购与存储、调拨管理、使用与回收等问题作出了规定。

2． 防汛物资储备制度的现状

(1)中央级防汛物资储备管理制度。1996年4月，国家防汛抗旱总指挥部办公室为实施《中央级防汛物资储备及其经费管理办法》，发布了《中央级防汛物资储备管理细则》。该《管理细则》对中央级防汛物资的购置与验收、储存和管理、调运、储备年限和报废更新等问题进行了规定。财政部、水利部于2004年发布了《中央级防汛物资管理办法》。该《管理办法》是中央级防汛物资储备管理最主要的法律依据。主要规定了防汛物资储备定额、品种和方式，防汛物资储备管理，防汛物资调用以及防汛物资购置费和储备管理费等问题。

中央级防汛物资是指由中央财政安排资金，国家防汛抗旱总指挥部办公室(以下简称国家防总办公室)负责购置、储备和管理，用于支持严重遭受洪涝灾害地区防汛抢险和救助受洪水威胁群众应急需要的各类物资。中央级防汛物资的购置费由中央财政根据国家防汛抗旱总指挥部批准的防汛物资储备定额、各项物资价格及物资运往代储定点仓库运价所需费用确定，从特大防汛经费中安排支出。中央级防汛物资采取委托储备的方式储备。由国家防总办公室指定有关省(自治区、直辖市)防汛抗旱指挥部办公室和流域机构防汛办公室(以下简称代储单位)的防汛物资仓库(以下简称定点仓库)进行储备。国家防汛抗旱总指挥部办公室在全国共指定了15个中央级防汛物资储备定点仓库。

(2)部分省市防汛物资储备管理制度。自1998—2008年10年间，海南省、黑龙江垦区、河南省、山东省、湖南省、四川省、福建省、河北省、江苏省、福建省泉州市、西藏自治区等部分省市先后参照《中央级防汛物资管理办法》制定了适用于本地方的防汛物资储备管理办法。对防汛物资储备定额、种类和方式，防汛物资储备管理，防汛物资的调用，防汛物资购置费和储备管理费等问题进行了规定。

但在以下几个问题上，各地的做法体现出一些差异: 一是救灾物资储备的经费来源。云南省规定，省级救灾储备物资的种类、数量和经费由省民政厅会商省财政厅报省政府批准确定。而陕西、宁夏等省则没有具体规定。二是救灾物资的管理主体。部分地方是由民政部门作为管理主体，省民政厅负责省级救灾物资的业务指导和分配调拨。也有个别地方，如四川省、山西省，成立了隶属于民政厅的救灾物资储备管理机构，负责省级救灾专用物资的加工购置、储备装运、经费管理、监督检查等日常工作。三是救灾物资储备的方式。有的省份只规定了实物的储备，没有提到生产能力的储备，有的省份采用实物储备和生产能力储备相结合，如山西省、陕西省。

为贯彻落实《国家突发事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》，进一步加强应急物资储备工作的要求，建立和完善救灾应急物资储备体系，切实增强灾害救助快速反应能力，有效保障受灾群众基本生活，2008年5月7日，民政部下发通知，要求各地充分认识救灾应急物资储备工作的重要意义。按照24小时救灾物资到位的目标，特别要充分考虑应对大灾的需要，在现有储备的基础上，增加救灾物资储备品种和数量; 在适量存储的基础上，可与有关企业签订应急供货协议，应急期间实行先征用后结算的办法，保障救灾应急物资供应渠道畅通，确保灾害应急期间，受灾群众能够得到及时、全面救助。各地要积极推进救灾应急物资储备库建设，要按照《国家综合减灾“十一五”规划》和地方减灾规划要求，遵循规模适度、布局合理、功能齐全、反应迅速、运转高效、保障有力的原则，科学编制救灾应急物资储备库建设规划; 要根据灾害特点和救灾工作需要，合理确定各级救灾应急物资储备库规模，逐步形成中央和地方救灾应急物资储备网络体系，扩大救灾应急储备物资的有效服务辐射范围。

我国的应急资源储备经过近几年的发展，已初具规模，在应急救援活动中发挥了重要作用。由于历史原因及各部门的侧重面和着眼点不同以及应急体制条块分割的因素，我国对应急资源采取了分灾种、分部门、分地区的管理模式。这种分散的资源管理模式，虽然能使纳入部门管理的应急资源得到重视，但在应急救援过程中暴露出了很多问题。

第一，应急资源整合度低，储备结构不合理。应急管理是一个涉及多因素、多部门的复杂系统工程，而这种分割式的资源管理模式仅针对某一种特定灾害或事故，由各灾种的主管部门根据灾种发生的频率及分布确立应急保障目标后再配备相应的应急资源。这使得应急资源的综合储备只是各个灾种储备的应急资源在量上的简单累加，而且使各个行业内有限的资金得不到充分的有效利用。这一方面低成本资源重复配置，增加了资金投入和管理成本，造成了资源的浪费。另一方面成本高的应急基础设施及关键救灾资源得不到配置，使得储备资源品种结构不够合理。

第二，彼此沟通不畅，资源难以共享。每次灾害的发生并不是相互独立的，往往会引起次生灾害或衍生灾害，甚至出现灾害链或灾害群。在这种情况下，所需要动用的资源往往超过单个部门的能力范围，需要发挥所有应急资源整体优势和协同的作用。而各自为政的管理模式造成各灾种管理部门之间及部门和地方政府之间缺乏纵向和横向的信息沟通机制，造成相互间应急资源流动凝滞难以共享，无法形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急资源联动体系。

第三，资源分布不平衡。资源利用率低。我国应急资源的区域分布是很不均匀的，存在着明显的资源富集区和资源贫乏区，并且资源在区域之间一般不具有流动性。中央级救灾资源仓库多建在中东部，当我国西部发生重大灾害时，救援资源需要长途运输，对灾民的资源救助时间拉长了，利用率不高，“一方面得不到充分利用，而另一方面有剩余”的情况时有发生。

第四，资源投入不足。目前，我国城市应急资源市场化程度不高，主要靠政府投资。财政对于公共安全提供的支持和投入呈现总量不足、总体投入下降的趋势。2003年的SARS就暴露了政府在公共卫生投入方面的严重不足。

6.1.3 应急资源获取

应对突发事件往往需要大量的资源，特别是在现代化的城市，一旦发生地震、洪水等自然灾害，整个城市的供水、供电、供气等生命线工程都会瘫痪。对人员的伤害、财产的损失都会造成很大的灾难。因此，我们这里所阐述的应急资源虽然也是一般的资源，但是性质有所不一样。这种资源具有很强的时效性，一旦资源不能在限定的时间内到达，事故将会进一步恶化，对人造成致命的伤害。

应急资源的获取是指获得应急资源的过程，是应急管理的基础和首要环节，发生时间包括了突发事件发生以前的准备工作和突发事件发生以后的救援过程。正因为如此，各个地区，特别是城市都会有应急资源的储备，为突发事件提前做好准备。这些应急资源大部分是政府提供的，比如我国在有的省份都建立了比较大型的应急资源仓库或者避难所等，同时还有一部分是民间捐赠的。当然政府的提供其实也是很有限的，特别是对于我国这样地域广阔，人口众多的国家，仅仅依靠政府提供的应急物资是不够。因此更多的时候需要每个国民尽其所能的捐赠。

获取工作的质量直接关系到应急管理的成效。及时快速、质优价廉、品目齐全、足量适用是对应急物资筹措的基本要求。应急资源的获取一般有以下几种方式:

(1)动用平时储备。应急资源储备是应急资源获取的首选方式，是满足应急需要，缩短物资供应时间的最佳途径。应急物资的储备一般由应急物流中心来完成，以确保灾情发生时能够迅速将应急物资运送到位。

(2)直接强制征用。根据动员法规，在紧急情况下可以对一些应急物资进行征用，以满足应急需求。事后，根据所征用物资的品种、规格等因素与供应商进行结算和补偿。

(3)组织突击研制和生产。由于一些突发事件远远超出了已有的认知，有时需要的应急物资尚未出现。在这种情况下，对一些急需物资有必要进行突击研制和生产。如SARS发生初期，人们对感染的成因及传播的途径都不清楚，没有预防和救助患者的特效药，这时就需要建立专门的机构来研制和开发。当然，平时应建立一些应急科研与生产的相关机制，以确保在紧急状态下能够尽快转化为实际保障与支援。

(4)组织捐赠。在突发事件发生后，动员社会各界积极开展捐赠，也是获得应急物资的重要来源之一。例如汶川地震后，社会各界开展的捐赠活动，为灾区的救援和恢复重建工作起到巨大作用。

(5)争取国际援助。在发生较大规模的灾难和疫情时，积极争取国际援助也是资源筹措的重要途径。2004年12月26日发生的印度洋大海啸对整个世界造成了巨大冲击。虽然大海啸夺走了十几万人的生命，但它也把各个国家、各个民族拉到了一起。各国纷纷捐款捐物并派驻救援人员，帮助受灾国进行灾后重建。

(6)应急物资采购。应急物资采购是指在如抗灾抢险、战时动员等紧急状态下，为完成紧急任务而进行的采购活动。要坚持质优价廉原则，引入市场竞争机制，采取多种形式，尽可能直接向制造商进行采购，减少流通环节、降低采购流通成本、加快筹措速度。它是应急物资筹措最有效最直接的方式，也是最重要的物资筹措方式。例如“5·12”汶川特大地震发生以来，军队物资采购部门迅速行动，全力以赴，一场紧急动员规模最大、涉及范围最广、品种数量最多的军队物资应急采购行动迅速展开。总部紧急组织采购被装、给养、油料装备、卫生器材、野营装备等5大类，价值4亿多元的装备器材物资; 成都军区完成了60余批次应急采购任务，为部队筹集2100多吨、价值千万元的食品、生活、劳保、办公和救生救护等物资，为保障抗震救灾奠定了坚实可靠、持续稳定的物资基础。

采购管理包括采购规划、招投标准备、合同管理及采购验收。在突发事件采购管理中，要针对突发事件类型的不同，制定不同的采购策略，但是都要满足需求、减少浪费、合理采购。应急物资采购的方式除了可采用的书面征询，集中竞价等常规采购方式外，还可采取口头征询，分别议价等方式，并实行全过程监督，以适应和满足应急采购快速、高效的要求。由于突发事件的特殊性，应急采购管理还具有三方面的矛盾:

(1)采购任务紧与采购要求高的矛盾。应急采购活动常常关系到一些国家安全或人民生命财产安全的紧急事件，它要求采购时间务必要紧迫，采购程序也要紧凑且简单。但采购时间短和采购程序紧并不代表着对采购对象要求降低，恰恰相反，由于应急采购自身目的的重要性，它对采购对象的质量等指标要求也是很高的。如在2003年抗击“非典”的采购活动中，大到呼吸机，小到卫生口罩，国家卫生及质检部门都制定了较为严格的标准，因此对采购活动本身也提出了较高要求。

(2)采购部门单一与供应部门多元的矛盾。应急采购活动由于其特有的目的性和紧迫性，采购主体一般是单枪匹马地在采购市场中活动，而无法像平时进行有计划大批量采购时可采用“强强联合”或“价格联盟”等办法提高采购效益。同时，应急采购的供应商往往不是单一的某个生产销售单位，一是由于应急采购的对象不一定是某种特殊商品所造成，二是由于我国卖方市场的形成使多供应商模式成为现实，因此除极个别事关国家安全的商品以外，绝大部分市场商品都会由多个供应商同时提供，这样又为应急采购的最后选择提出了一个难题。

(3)采购方法多变与采购行为规范化的矛盾。应急采购活动由于其时间的紧迫性，采购部门会根据采购时限的要求有选择地利用相应的采购方式。但近年来随着我国采购法规建设的加强，《政府采购法》、《招标投标法》等法规的出台，一方面加强了采购活动的规范性，提高了采购活动的透明度; 另一方面也可能僵化采购模式，迟滞采购活动的开展。

这就使采购活动中的信息不对称的影响放大，采购过程中的不确定性很容易导致采购决策的变动。并且由于有限理性以及知识水平的限制，应急采购人员很难一下子就做出一个节资率较高的采购方案。由于突发事件本身的不确定性与动态性，使得突发事件物资需求(包括需求物资的种类、数量、时间、地点)的随机性增加。这就决定了应急管理的资源采购是一个动态的多阶段过程。采购机构就需要根据不同的任务等级、市场资源状况以及采购项目实际要求，随机处置，灵活确定决策方案。

6.1.4 应急资源分类

应急资源能力的建设是一个长期的、循序渐进的过程，需要明晰的分类分工、科学的规划布局、全社会的持续努力才能实现。关于应急资源的明确分类可为国家灾害应急体系建设提供新的建设思路，实现灾害与突发事件的预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建的全面应急能力的提高。

6.1.4.1 按用途分类

按照应急资源的用途可分为13类，即防护用品类、生命救助类、生命支持类、救援运载类、临时食宿类、污染清理类、动力燃料类、工程设备类、器材工具类、照明设备类、通信广播类、交通运输类、工程材料类。

(1)防护用品。防护用品类主要包括卫生防疫设备，如防护服(衣、帽、鞋、手套、眼镜)、温度计(仪)等; 化学放射污染设备，如防毒面具等; 消防设备，如防火服、头盔、手套、面具、消防靴等; 海难设备，如潜水服(衣)、水下呼吸器等; 爆炸设备，如防爆服等; 防护通用设备，如安全帽(头盔)、安全鞋、水靴、呼吸面具等。

(2)生命救助。生命救助类主要包括处理外伤设备，如止血绷带、骨折固定托架(板)等;高空坠落设备，如保护气垫、防护网、充气滑梯、云梯等; 水灾设备，如救捞船、救生圈、救生衣、救生艇、救生缆索等; 掩埋设备，如红外探测器、生命探测器等; 生命救助通用设备，如担架(车)、保暖毯、氧气机(瓶、袋)，生命探测仪等。

(3)生命支持。生命支持类主要包括窒息设备，如便携式呼吸器等; 呼吸中毒设备，如高压氧仓等; 食物中毒设备，如洗胃设备等; 生命支持通用设备，如输液设备、输氧设备、急救药品、防疫药品等。

(4)救援运载。救援运载类主要包括防疫设备，如隔离救护车、隔离担架等; 水灾设备，如医疗救生船(艇); 空投设备，如降落伞、缓冲底盘等; 救护运载通用设备，如救护车、救生直升机(水上、雪地、短距)等。

(5)临时食宿。临时食宿类主要饮食设备，如炊事车(轮式、轨式)、炊具、餐具等; 饮水设备，如供水车、水箱、瓶装水、过滤净化器(机)、海水淡化机等; 食品，如压缩食品、罐头、真空包装食品等; 住宿设备，如帐篷(普通、保温)、宿营车、移动房屋(组装、集装箱式、轨式、轮式)、棉衣、棉被等; 卫生设备，如简易厕所(移动、固定)、简易淋浴设备等。

(6)污染清理。污染清理类主要包括防疫设备，如消毒车(船、飞机)、喷雾器、垃圾焚烧炉等; 垃圾清理设备，如垃圾箱(车、船)、垃圾袋等; 污染清理通用设备，如杀菌灯、消毒杀菌药水、凝油剂、吸油毯、隔油浮漂等。

(7)动力燃料。动力燃料类主要包括发电设备，如发电车(轮式、轨式)、燃油发电机组等;配电设备，如防爆防水电缆、配电箱(开关)、电线杆等; 气源设备，如移动式空气压缩机、乙炔发生器、工业氧气瓶等; 燃料用品，如煤油、柴油、汽油、液化气等; 动力燃料通用品，如干电池、蓄电池(配充电设备)等。

(8)工程设备。工程设备类主要包括岩土设备，如推土机、挖掘机、压路机、破碎机、打桩机、工程钻机、平整机、翻土机等; 水工设备，如抽水机、潜水泵、深水泵、吹雪机、铲雪机等;通风设备，如通风机、强力风扇、鼓风机等; 起重设备，如吊车、叉车等; 机械设备，如电焊枪、切割机等; 牵引设备，如牵引车、拖船、拖车、拖拉机等; 消防设备，如消防车(普通、高空)、消防船、灭火飞机等。

(9)器材工具。器材工具类主要包括起重设备，如葫芦、索具、浮桶、绞盘、撬棍、滚杠、千斤顶等; 破碎紧固工具，如手锤、钢钎、电钻、电锯、断线钳、张紧器、液压剪等; 消防设备，如灭火器、灭火弹、风力灭火机等; 声光报警设备，如报警器(电动、手动)、照明弹、信号弹、烟幕弹、报警灯、发光(反光)标记等; 观察设备，如防水望远镜、潜水镜等; 通用器材设备，如普通五金工具、绳索等。

(10)照明设备。照明设备主要包括工作照明设备，如手电筒、矿灯、风灯、潜水灯等; 场地照明设备，如探照灯、应急灯、防水灯等。

(11)通信广播。通信广播类主要包括无线通信设备，如海事卫星电话、电台(移动、便携、车载)、移动电话、手机等; 广播设备，如有线广播器材、广播车、扩音器(喇叭)、电视转发台(车)等。

(12)交通运输。交通运输设备类主要包括桥梁设备，如舟桥、吊桥、钢梁桥、吊索桥等;陆地设备，如越野车、沙漠车、摩托雪橇等; 水上设备，如气垫船、沼泽水橇、汽车轻渡、登陆艇等; 空中设备，如空投飞机或直升机、临时跑道等。

(13)工程材料。工程材料类主要包括防水防雨抢修材料，如帆布、苫布、防水卷材、快凝快硬水泥等; 临时建筑构筑物材料，如型钢、薄钢板、厚钢板、钢丝绳(钢绞线)、桩(钢管桩、钢板桩、混凝土桩、木桩)、上下水管道、混凝土建筑构件、纸面石膏板、纤维水泥板、硅酸钙板、水泥、砂石料等; 防洪材料，如麻袋(编织袋)、防渗布料涂料、土工布、钢丝网、钢丝、钉子、铁锨、排水管件、抽水机组等。

6.1.4.2 按应急全过程分类

依照《中华人民共和国突发事件应对法》对应急管理的过程划分，应急过程分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个基本环节，那么相应地，应急资源支撑要素应当是全面支持全过程的应急阶段。

根据应急管理的不同阶段有着不同的应急行动要求的特性，不同阶段的应急支撑资源要素也表现为不同的种类与使用要求。按照国家灾害应急体系建设的要求，可将应急资源分为应急物资储备、灾害风险立体监测系统、防灾减灾应急工程、特种应急装备与技术这四个类别。应急物资储备指基本的生活用品和一般性的救灾装备，可在各部门各行业应急物资储备的基础上进行集成，突破条块界限，建立多部门共享、功能完备的物资储备组织形式，建立“国家少量关键储备、企业生产规模存放、民间临时应急征用”的常态与非常态互联、平战转换的应急物资“大储备”能力模式; 灾害风险立体监测系统是各种灾害预报系统的整合体，可以对各种自然灾害隐患及社会重大风险隐患进行全方位监测与预警，即建立针对各种灾害与社会风险的全面覆盖、综合监测、信息集成、系统融合的监测与预警功能，实现“立体监测、系统连接、信息共享、平战共用”的立体化、网络化监测预警能力; 应急工程是防御各种自然环境、社会环境的风险，以及在环境危害中提供庇护场所的工程设施，即针对各种自然灾害与社会风险源的危害进行预先处置与预防，提高工程性防灾设施的综合化利用，科学布局应急避难场所建设; 特种应急装备指救灾队伍所需要的专业技术装备与现代救援技术，如救援机器人、专用探测仪等，即根据我国未来灾害应急的需求特点，形成我国特种应急装备与技术的自主研发、生产制造、储备更新的独立产业体系和发展能力。

在四种应急资源的分门别类、互相支撑的建设过程中，通过国家规划与公共政策，有效地、持续地整合四类应急资源，使我国应急物资储备的基地选址、物资结构及数量更加合理，可多部门共享，满足不同等级灾害处置的需求; 形成现代化、立体化的灾害监测与预警能力，实现各种灾害信息的综合处理; 依托高科技的特种应急装备与技术，形成有效的现场救援能力; 实现防灾减灾应急工程的合理布置点及有效覆盖，形成保护全民的灾害庇护能力。

按应急全过程分类，可以指导我国应急资源的分门别类的专业化建设与互为支撑的综合性资源集成，以此形成全覆盖、全过程、高效率的国家灾害应急资源的体系及其持续发展能力。

6.1.4.3 按存在形式分类

按照应急资源的存在形式可分为人力资源、物资资源、技术资源、时间资源、信息资源和财力资源。

1． 人力资源

人力资源是应急资源的核心。应急行动的指挥者、组织者、引导者、志愿者、应急资源的输送和分配以及应急工作整个过程中的参与者、救援者都是人力资源。人是生产者也是消费者，应急资源的开发、获取与合理配置有赖于人的劳动与知识、技能和文化等多种要素。人类的组织、计划和决策能力是人类成功地协调人与自然的关系、创造或获取应急资源、合理配置应急资源、保障应急行动的关键因素。

人力资源具有资源的通性，又有明显的特性: 生物性和社会性、能动性和智能性、空间性和时效性、生产和消费的双重性等等。如汶川大地震的应急人力资源包括震后参加抗震减灾的成都市市民，支援汶川灾区抗震减灾的中国人民解放军指战人员、工程技术人员、医务人员、运输伤员与抗震救灾物资的交通系统的工程技术人员以及抗震救灾的组织、决策、指挥人员等。

汶川大地震的人力资源对汶川灾区震后救援中起了决定性作用。在地震之后的较短时间内: 救出埋压在地震废墟中的几十万灾民; 利用空运、陆运等交通工具把10万多名重伤员快速运往全国其他城市治疗; 紧急解决了灾区市民的衣、食、住、医等基本生活需求; 在瘟病已经出现蔓延苗头的情况下，创造了大灾之后无大疫的奇迹。汶川大地震的人力资源充分发挥了震后尽快控制住灾情的作用，逐步完善了避难生活条件与环境，同时还为逐步过渡到震后恢复与重建奠定了抗震救灾资源基础。

2． 物资资源

应急物资资源指的是各救灾的基础设施、技术装备、应急救援物资等以物质实体形态存在的资源，是各种管理方案落实到实处的物质基础，同时也是信息资源的物质载体和灾害应急管理的物质保障，是重要的救灾应急资源。严重灾害前，物资资源是指规划建设的避难疏散场所、防灾公园以及应对灾害储备的医药与医疗设备、饮用水、食品、衣物、发电机、帐篷和各种生活与生理用品等等，各类抗灾减灾系统(城市的强震仪监测网络系统、抗灾减灾信息系统与决策系统、海啸等灾害的预报系统等等)，抗灾救援设备(救援飞机、抢险设备、通信设施与设备、抢救设备、生命搜寻仪器仪表、机动车辆)等等。震后的避难资源主要有: 避难疏散场所;医疗与抢救设备、药品; 基本生活用品; 帐篷; 备用电源、发电机; 情报设备与交通工具等等。

3． 技术资源

在科学技术蓬勃发展的今天，应急救援有很高的技术含量。随着网络信息技术、计算机技术、现代通信技术等高新技术的飞速发展，可以利用诸多技术资源为应急救援创造更好的条件。救灾科技资源的开发、储备与应用已经得到研究机构和有关部门的重视，涌现出诸多科技资源，像空间遥感(RS)、地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)，为更有效地抗御地震灾害创造了更好的条件。地理信息系统可以应用于短期灾害风险性与预警预报分析，准确的预报能够把避难疏散的时间从灾后提到灾前，提高避难的安全性、可靠性，保障避难生活必需品，从而减少灾害造成的损失。另外，还可应用于灾后救灾协调指挥，运用地理信息系统的检查功能检查救援人员规模、物资需求、灾民撤离路线、临时安置点的确定等，避免救援力量不足，灾情扩大。空间遥感可以采集地理信息数据、提供现场灾情情报、协助重建规划。全球定位系统在灾害应急管理中可以用来引导救援飞机、救援车辆及救援队伍沿着选定的路线安全、准确地到达目的地。“5·12”汶川大地震抗震救灾工作中有很高的科技含量，是对我国救灾科技运用于救灾实践的一次全面检验。地震发生后，上海迅速构筑起快速响应的应急物流网络，由上医、光明、良友、纺控、百联等生产销售企业与交运、东航、上航、铁路、扬子江快运等运输企业，建立快速反应系统平台，实现无缝衔接，及时配送应急物质，完成一批救灾物资从存储地出库装箱、到机场或铁路的装机装车发送的全过程平均仅需10小时。这次抗灾工作中使用的科学技术，包括海事卫星电话、生命探测仪、卫星遥感与卫星导航、遥感技术和航空遥感、救援工具、直升飞机、爆破技术、心理危机干预等，同时未来希望加快发展雷达卫星技术来支持建立更有效的信息系统平台，该项技术通过云层和雷雨都可以清晰拍到地面图像。

通过政策、资金等方面的支持，发展突发事件应急领域的科学研究，不断将新的技术融入突发事件应急管理体系之中，提升整体应急能力。同时加大突发事件监测、预警、预测、预防和应急处置技术研发的投入，引导和扶持科研机构、企业对应急技术的开发，不断推出新的应用系统和应急产品，改进整个体系的技术装备，建立健全突发事件应急平台。通过自建、联合、委托等方式，建设一支强有力的技术保障队伍，完成突发事件应急设备、设施的技术管理和维护。

4． 时间资源

时间资源是一种无形资源、非再生资源，它既有有用性，也有效益性和经济性。应急救援的任何一项工作都需要消耗劳动时间，并相应地产生时间效益。时间资源在应急救援过程中应用范围相当广泛，特别在灾害发生时或中短期灾害预报后，时间就是生命，时间就是金钱，时间就是效益，缩短避难疏散的时间就是减灾。时间资源的时效性极为重要，特别在中短期地震灾害预报后或严重地震灾害发生时，时间就是生命，时间就是金钱，时间就是效益，缩短救援的时间就是减灾。日本关东大地震7万人死于震后的次生火灾，其中一个主要原因是市民盲目避难，避难路途较远、时间较长。在震后处处充满安全风险的环境下，避难时间越长，危险性越大。时间资源是影响应急救援的重要资源。突发事故发生后，若能提高应急救援时间资源的时效性、经济性，最大可能地缩短应急时间，把灾害导致的损失减少到最小，对减少受灾程度和受灾时间有重要意义。

强化应急救援时间资源的时效性与经济性，必须依赖于救援过程中的人力资源、物资资源、技术资源和信息线资源等其他应急资源的支撑。

5． 信息资源

灾害中的应急信息资源是灾害应急救援中相关信息及其传播的途径、媒介、载体的总称，在突发事件应急管理中发挥着主导作用，像地震灾害情报、电视、网络、报纸、广播等都是信息资源。因此，信息资源的及时、客观、准确直接关系到突发事件应急管理的效率，是影响突发事件应急管理的重要因素。信息资源可分为事态信息、环境信息、资源信息和应急知识。事态信息包括危险源监测数据、突发事件状况、应急响应情况等与事件和应急活动有关的信息; 环境信息包括社会公众动态、地理环境变动、外界异常动向等背景情况信息; 资源信息包括人员、资金、物资、设施、技术等保障资源的状态信息; 应急知识包括应急案例、应急措施、自救互救等知识。

及时、准确的灾害预报信息可以提高政府和全社会防灾减灾工作和活动的效率，安定人心，减少灾害给人民生命和财产造成的巨大损失。信息资源具有双向性，一方面，政府要借助收集到的信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源的配置和流动满足灾区需求。另一方面，政府要依靠真实客观的信息资源直接影响群众、调动群众。2005年的九江地震，当政府及时公布余震信息“近期内不会发生比11月26日上午5.7级地震更大的地震”的科学判断时，极大地消除了灾民的恐慌心理，稳定了灾区民众的情绪。突发事件情境下信息资源的及时、客观、准确直接关系到突发事件应急管理的效率，因此，信息资源是影响突发事件管理成效的关键性因素，要准确地防范处理突发事件，最为重要的就是要对各种信息进行系统扫描，收集信息分析影响，控制突发事件发展。

在汶川地震灾害救灾工作中，一些专业性的网站第一时间发布了“地震灾害救灾防病知识”，既普及了地震灾害中科学的预防知识，增强了人们在地震灾害面前自救能力，又实现了灾害预防知识的资源共享; 中央电视台现场直播地震专家现场解说防震救灾的知识使人们从中学到了有效防震救灾常识，一定程度增强了人们科学防震救灾的能力; 通过权威视频媒体反复播放受灾画面，极大地激发了公众的责任意识，满足了公众对地震信息的知晓欲望。在信息资源的引导下，广大民众认识到抗震救灾不仅是政府的事情，更是全社会的共同责任。但是汶川地震救援工作中在救灾物资的供需之间也出现了信息沟通的盲点，由于信息传递不畅，导致救灾物资配送比例不高等现象，影响了救援的效率。

6． 财力资源

财力资源包括用于公共危机应急管理的政府专项应急资金、捐赠资金和商业保险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。充足的财力能够保证城市拥有雄厚的救灾装备、足够的救灾物资、完善的通信系统、充实的科研力量等等。政府应当拿出一定的财政拨款设立应急救援专项资金，用于改善建筑物老旧、通信系统不完备、救灾装备落后等局面，以保障各种灾害应急救援工作的有效进行。所以说财力资源是物质资源发挥效能的有益补充，同时也是人力资源和信息资源的重要保障。可以通过政府财政渠道、金融信贷渠道和社会捐赠渠道筹措赈灾资金。财政资源是调动外部和间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度的重要因素，财政的高效率为防灾减灾提供了保障。

6.1.5 应急资源管理的原则、内容与关键问题

应对突发事件只有在应急资源需求分析的基础上，综合分析应急资源需求的结构和数量，在平战结合和全社会资源统筹协调原则下，对有限的应急资源合理选址与配置，才能及时有效地调动全社会资源，真正提高资源保障能力，从而使损失减到最少。

6．1．5．1 应急资源管理的目标与原则

应急资源管理的目标是能够根据灾害发生的类型、级别以及动态变化情况，分阶段及时提供所需种类和数量的应急资源。应急资源管理中的资源应该突出强调涵盖全社会资源，包括国有资源、企业资源和个人资源及其他援助资源等，其建设原则包括: 科学性原则、系统性原则、可行性原则。

(1)科学性原则。应急资源管理中的科学性原则，其根本目标是实现应对灾害的有效性。它包括资源的层次结构合理、资源分布合理和运行维护合理、灾害应对时能够根据灾情的动态变化及时有效地提供资源保障。

(2)系统性原则。应急资源管理中的资源是考虑所需资源的总体。所要应对的灾害的应急资源管理的系统性是指对可能发生的不同级别的灾害时能够动员各层次社会组织的资源，能够实现联动协调、快速反应，有效地应对突发事件。

(3)可行性原则。应急资源管理的可行性，是指其设计和建设要符合国家现行的法律、法规，并兼顾平时社会生产生活和战时应急需要。应强调指出，平战结合是应急资源管理可行、有效的最基本策略。

6．1．5．2 应急资源管理的内容与关键问题

应急资源的管理主要包括需求分析、布局、维护、调用等子系统。

(1)应急资源需求分析。应急资源管理必须根据所要应对的灾害的类型、级别及可能演变、耦合情况，设计相应的应急预案，明确应急资源的动态需求。

(2)资源配置与布局。在应急资源需求分析的基础上，综合分析应急资源需求的结构和数量，在平战结合和全社会资源统筹协调原则下，对有限的应急资源合理选址与配置。

(3)资源维护。应急资源管理运行维护期必须对消耗型物资进行合理及时的补充与更新，对耐用型物资定期保养和维护。

(4)资源调用。根据分类分级的原则，对常备资源和社会资源分类进行多阶段调用。

6.1.6 应急资源管理特征

应急资源一般用于防止灾害的蔓延和灾后重建工作，也包括灾区民众基本生活物资的及时补充。突发事件发生以后，资源是处理突发事件的物质基础，只有及时有效的将救援物资运送到需求地点，才能保证突发事件管理的实施效果。因此突发事件应急管理中应对方案实施的核心问题在于资源的合理利用。科学合理的资源管理能对突发事件的处置起到事半功倍的效果。与一般的资源管理相比，应急管理中的资源管理具有其特殊性，表现在如下四个方面:

(1)突发性。由于突发事件的突发性，对于资源的需求也具有突发性，这是突发事件资源需求有别于一般资源需求的一个显著特征。由于应急资源的时效性要求非常高，必须在最短时间内，以最快捷的流程和最安全的方式进行资源的供给保证。

(2)不确定性。应急资源管理的不确定性主要是由于突发事件的不确定性，人们无法预知突发事件的持续时间、影响范围、强度大小等各种不可预期的因素，使应急资源管理具有不确定性。

(3)弱经济性。应急管理的最大特点即是一个“急”字，可以说时间就是生命。如果运用平时的资源调度理念，按部就班地进行就无法满足对应急资源的紧急需求，在一些重大的险情或事故中，不能运用一般的经济效益原则加以考虑，因此应急资源管理目标具有明显的弱经济性。

(4)非常规性。应急管理本着特事特办的原则，平时处理的繁琐环节将被简化，整个应急管理过程更加紧凑，应急机构更加精干，应急资源管理呈现出很浓的非常规色彩。

6.1.7 应急资源管理机制

应急资源管理机制具体界定为保障应急资源体系有效运行的规定和原则，应急资源管理机制建设的重要内容包括统一指挥机制、信息共享机制、联动协调机制以及征用补偿机制。

6．1．7．1 统一指挥机制

全社会资源统筹调度的原则应当贯穿于整个应急资源体系的建设过程。

在突发灾害应急管理中，进行全社会资源统筹调度需要有关组织强有力的统一指挥，包括建立相应的组织机构，确定何种组织是最高指挥中心，明确规定其调动全社会资源的责、权、利，只有这样，才能够保证突发灾害事件中应急资源布局、配置、调度高效、有序的进行。因此，统一指挥是投入保障机制建设的重要内容。

6．1．7．2 信息共享机制

在突发灾害事件应对中，信息的不完整性使应急资源的需求确定、布局、配置和调度面临重重困难，导致指挥不力，联动协调机制难以真正发挥作用。

因此，应建立科学、有效的信息共享机制，使应急资源的供需双方以及中间各方能够及时、准确地获取相关信息，从而能够实现统一指挥，迅速启动联动协调机制，高效地开展资源的布局、配置和调度工作，使资源能够在最短的时间内送达最需要的地点，使灾害引发的损失最小、灾后重建工作能够迅速、有效地开展。

6．1．7．3 联动协调机制

突发灾害的应急处置是跨组织、跨部门的活动。各相关组织、部门之间需要建立相应的联动协调机制，以保证在最短的时间内抗灾、救灾、减灾以及灾后重建等各项活动高效、有序地开展。

6．1．7．4 征用补偿机制

建立科学、有效的征用补偿机制是开展全社会资源统筹调度工作的有益补充。在突发灾害事件发生后，政府拥有的资源常常不足以应对抗灾的全过程，还必须动用企业乃至个人的资源。