常态下我国政府应有的职能

我国社会正处在前所未有的大变革时期，市场进程不断加快，政治体制改革稳步推进，文化教育繁荣发展，多元价值观共存互补，社会结构分化重组。与大变革的进程相伴随的是，我国经济的持续快速发展和社会的日益繁荣进步。大变革的时代是最需要秩序、最需要政府的时代，而且需要一个强有力的政府。在这种情况下，我国政府的管理应当做什么、不应当做什么，就成为很多研究的逻辑起点。

我们现在讨论的“政府”是狭义上的政府，即单指国家的行政机关。当下我们强调的政府应该同时是有限政府、责任政府、法制政府和效能政府。“有限政府”是指在市场经济中，市场是资源配置的主体，政府作用的边界是市场不能发挥作用以及单靠市场的力量不能有效解决的领域。“责任政府”是说政府的责任与权力是对等的，履权必负责，滥权必问责。政府要尽职尽责，勤政廉政，切实对国家、对社会、对人民、对市场负责。“法制政府”意即市场经济是法制经济，为维护市场公平、公正、公开的秩序，政府要重视法律的规范作用，并监督法律的实施。同时，作为公共权力部门，政府要恪守法律，依法行政，公正执法，打造法制政府。“效能政府”指政府要适应市场经济的要求，通过提高自身的工作效率，为经济社会的发展提供低成本、高效率的服务[1]。

中共十六大通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会主义市场经济中我国政府的职能进行了科学概括和精确定位，提出政府要“集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。结合实际国情具体来讲，常态下政府的职能主要包括以下四个方面。

(一)经济调节职能

经济调节职能是指政府主要运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段，通过制定和实施国家计划以及产业政策、财政政策、货币政策、投资政策等宏观经济政策，对经济进行调整、节制和管理。该职能主要包括以下三项的内容。

1.维持经济总量平衡

市场经济条件下，政府的经济调节职能主要是解决宏观经济方面的问题。市场经济自身不会长期平衡发展，“看不见的手”不可能自动地调节供求在总量和结构上的均衡。如果出现社会总供给和总需求的失衡，不是导致通货膨胀，冲击社会稳定，就是因需求不足引致“生产过剩”，从而引发停产、半停产局面的出现，扩大失业率，导致社会动荡。实践证明，政府在解决社会总供求的失衡、稳定宏观经济方面能发挥无法替代的作用。因此，在开放的市场经济条件下保持宏观经济总量平衡是政府管理经济的重要职能。

2.进行经济结构调整

当今世界经济的竞争不仅是总量的竞争，更重要的是产业结构的竞争。我国社会主义市场经济条件下的宏观调控目标，除了对经济总量平衡和经济增长进行调节外，还包括对经济结构进行全局性、战略性调整。同时，政府还可以通过制定和实施各种中长期计划、财税政策、金融政策、贸易政策等来履行经济结构调整职能，体现国家的发展战略，以保证国民经济各产业、各部门、各地区协调发展和稳定增长。

3.调节收入分配

市场经济在实现效率的同时，必然导致收入差别的产生和扩大。因为市场效率是以能力差别为前提的，是以包括个人技能、知识、资本和其他各种经济资源在内的资源多寡为条件的，能力和资源占有的差异决定收入差别的大小。收入差距过大不仅会影响生产规模的进一步扩大，消费市场的增长，如果超过贫富差距的国际警戒线，就会演变成严重的社会问题，影响到社会的稳定和政府的合法性基础。可见，市场本身不能解决公平问题，政府应积极发挥调节收入分配的职能，既可以直接运用工资政策来调节，也可通过税收、社会保障和其他政府救助的办法来调节社会成员之间的收入差别，以达到实现相对公平的目的。

(二)市场监管职能

建成完善的社会主义市场经济体制，是发展生产力的强大动力和全面建设小康社会的体制保证，它离不开政府对市场的有效监管。具体地说，政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能。市场监管既指政府为保证市场主体的发展符合经济社会发展的需要，依法对企业和各市场主体及其行为的合理性、合法性、有效性进行的监管，也指政府为保持适当的市场供求关系、维护良好的市场秩序而对市场关系和市场秩序进行的监管。它为正常的生产经营活动提供稳定有序的外部条件，防范、惩处各种违法经营行为，为实现经济社会发展目标提供保障。归纳起来市场监管职能主要包括以下四项内容。

1.维护市场秩序

政府作为公共利益的代表者，要制定和执行市场经济运行的“游戏规则”，因此，在建立和健全市场制度的基础上，通过立法和司法以及各种行之有效的政策，保证市场有序运行，是社会主义市场经济条件下政府的基本经济职能之一。大力整顿和规范经济秩序，创造良好的发展环境，首先要健全市场法规，严格执法，规范市场主体的行为和市场秩序，其次要完善市场监督和管理机制，积极运用现代科技手段加强监管。

2.限制垄断

垄断是市场经济的产物，竞争导致垄断。垄断存在的实质是收入从垄断产品的消费者手中不合理地转移到垄断企业手中，其直接后果是资源的不合理配置。为提高整个社会经济资源配置的效率，政府必须以法律的和行政的手段对垄断行为予以限制，建立和完善统一、竞争和有序的市场体系，打破部门、行业垄断和地区封锁，纠正行业不正之风。

3.解决“外部性”问题

所谓外部性，是指一个市场主体的行为对其他主体福利的影响。如果对旁观者的影响是不利的，就称为负外部性，如果这种影响是有利的，就称为正外部性。外部性总是带来市场的无效率，市场失灵就属于外部性的范畴。在市场经济条件下，无论是追求利润最大化的生产行为，还是追求效用最大化的消费行为，都有可能带来外部性问题，而市场本身是无力解决外部性问题的。尽管外部性问题有时可以用道德规范、社会约束和私人市场等方法来解决，但由于交易成本的存在常常导致协议失效，政府的规制仍然是解决外部性的主要方式。政府应鼓励和保护正的外部性，防止和制止负的外部性。政府针对外部性的公共政策包括两类:一是以命令与控制政策直接管制;另一类是以市场为基础的激励政策，如补贴。这两类政策中后者往往更加有效率，因此政府在行使该职能时要选择恰当的方法。另外，即便采用私人市场的方法来解决外部性问题，也需要政府制定法律、法规，从而界定和保护各类产权。中共十六届三中全会提出建立现代产权制度，就为解决外部性问题创造了制度条件。

4.培育和保护市场

由于我国仍处于市场经济的初始阶段，市场体系不完整、市场发育不健全、市场行为不规范，这就要求政府承担培育和保护市场的职责。

(三)社会管理职能

社会管理职能即政府对社会公共事务的管理。政府通过制定社会政策，依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定。在我国的政府职能中，由于过去片面强调发展经济，政府及其部门将自己的大部分精力都放在以经济建设为中心的经济工作中，从而使其社会管理职能落在了从属地位。全面建设小康社会目标的实现要求经济与社会协调发展，这就决定了社会管理职能应成为政府职能中十分重要的组成部分。政府要通过对社会的管理，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利，维护社会安全秩序，包括依法惩处各种犯罪活动，妥善处理突发性、群体性事件，解决好各种利益矛盾和纠纷，在安全生产方面实行严格的监督管理，做好防灾减灾工作，等等。

(四)公共服务职能

公共服务职能主要包括对内和对外两方面职能。政府的对内公共服务职能包括以下方面:一是组织完备的社会保障体系;二是搞好基础设施建设，特别是对那些外部性极强的公共卫生、学校、铁路、公路、邮电、能源等公共设施，要发挥政府市场支持者的作用，由政府统一规划和筹资修建;三是保持社会安定，形成一个安全和谐的社会环境。政府的对外职能主要是加强国防建设，维护领土、主权的独立与完整;积极从事外交活动，努力构建一个有利于国内经济建设的和平环境。现阶段政府应把公共服务的重点放在以下三项内容。

1.提供公共品

无论从道义的角度还是从经济的角度上讲，政府都应当是公共产品和社会服务的提供主体。政府提供公共产品和服务的目的是补偿这方面市场机制的失灵。同时政府可以通过强制性的税收及发行公债等，使公共产品与服务的供给成本得到补偿。因此政府提供公共产品和服务责无旁贷。

2.社会保障

建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证，也是政府的一项重要职责。

3.信息服务

随着信息化在全球迅猛发展，信息已经成为现代社会发展的一项重要资源，政府应当努力创造包括政策信息、企业信息、就业信息在内的广阔、畅通的信息渠道，以降低整个社会发展的交易成本，提高我国企业在国际市场上的竞争力。当前正在兴起的电子政务正是利用信息技术提高政府公共服务的质量和水平，带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施。