中国应急管理的建设成就

近年来，中国各类突发事件频繁发生，不仅给人民群众带来了生命财产损失，也严重影响了社会稳定。2003年10月14日，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调:要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。此后，中国开始了全面加强应急管理工作的积极探索。因此，“非典”危机成为中国全面加强应急管理体系建设的重要起点，2003年由此也成为中国全面加强应急管理的起步之年。经过几年的努力，中国在应急管理制度建设和理论研究方面都取得了重大进展。我国的应急管理工作以“一案三制”建设为核心内容，分别指应急预案，体制、机制和法制。

(一)中国应急预案体系的建设

预案即预先制定的行动方案，是指根据国家法律、法规和各项规章制度，综合本部门和本单位的历史经验、实践积累以及当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件类型而事先制定的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案[2]。编制应急预案的主要作用和功效是“防患于未然”，以确定性应对不确定性，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件，转应急管理为常态管理[3]。应急预案一般具有四个因素:情景，一切预案编制和实施的有关突发性事件的情况与背景;主体，应急预案的决策者、组织者和执行者，即制定和实施预案的组织和个人;措施，各种应急措施、管理方法、控制手段和技术;目标，应急预案所要达到的目的和效果[4]。按照不同的责任主体，中国的应急预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。应急预案是应急管理的重要基础，也是中国应急管理体系建设的首要工作。

2004年是中国应急预案编制之年，编制、修订应急预案，建立健全各种预警和应急机制，成为2004年政府工作的一项重要任务。2004年4月6日和5月22日，国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》[5]。2005年2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托，向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作，并表示，“全国应急预案框架体系已初步形成”。2005年4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。2005年5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的四大类、25件专项应急预案、80件部门预案也陆续对社会发布。截至2005年底，全国应急预案编制工作已基本完成，包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，共计106件，基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面，其中大多数是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。此外，地方总体应急预编制工作也陆续完成，许多市、区(县)也制定了应急预案，全国应急预案框架体系初步建立。截至2007年11月，全国已制定各级各类应急预案130多万件，所有的省一级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门应急预案，全国“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。据统计，按照国家的统一规划和要求，到2008年年底，所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位都要基本完成应急预案编制工作[6]。

(二)我国应急管理体制建设

应急管理体制是为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，而建立起来的以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与的有机体系。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次[7]。健全应急管理体制必须有强有力的应急管理组织体系作保障，应急管理体制的建立健全有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。

中国政府应急管理行政体制的历史演变大体经历了三个阶段。第一阶段，专门部门应对单一灾种的政府应急管理体制，相对于这一阶段发生的灾害而言，各个专门部门可支配的资源有限，调动其他部门的能力也有限，应急成本比较高。第二阶段，议事协调机构和联席会议制度共同构建的应急体制。2003年发生“非典”之后，依托于各个行政部门设立的跨部门、跨单位的专项政府应急管理议事协调机构和联席会议的数量快速增加。第三阶段，强化政府办事机构综合协调的应急机制。

2005年12月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。此后，中国地方各级政府陆续成立突发公共事件管理机构。2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和相关应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作，必要时，派出国务院工作组指导有关工作。应急预案发布实施后，设在相关部门的应急指挥机构相继成立。截至2006年年底，全国所有省份都成立了应急管理领导机构，政府应急管理机构基本模式已形成。2006年6月15日出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设”。据统计，在目前全国30个省(区、市)级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级机构13个，正处级机构10个。在城市应急管理体制建设方面，根据不同的需求状况和城市规模，南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。统计表明，截止到2007年年底，所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构;所有的省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。自2003年以来，党中央、国务院和中央军委发布了很多有关监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、调查评估、恢复重建等具体应急管理机制建设的文件。例如:在监测与预警方面，国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的构建。在信息发布方面，2004年2月11日，国务院召开第39次常务会议，原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》。在军地协同方面，2005年6月7日，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》;同年6月20日，国务院办公厅发出《国务院中央军委关于〈军队参加抢险救灾条例〉实行中有关问题的通知》;2006年9月20日，国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出《关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知》。在风险评估方面，2007年9月18日，国务院办公厅发出《关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》。在信息报告方面，2007年12月30日，国务院办公厅印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法(试行)的通知》。

(三)我国应急管理机制建设

应急管理机制是行政管理体系在遇到突发事件后有效启动和运转的工作环节。应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系，建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制，既可以促进应急管理体制的有效运转，也可以弥补体制存在的不足[8]。从内涵看，应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程;从功能看，应急管理机制贯穿于应急管理的全过程，侧重于各部门和单位如何科学地组织和协调各方面的资源和能力，更好地防范与应对突发性公共事件。

2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。应急管理机制建设的目的，是实现从突发事件的预防、处置到善后的全过程规范化的流程管理。

经过几年的实践，我国初步建成了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。这些机制尽管仍然需要进一步深入研究完善，但我们毕竟已经走出了第一步。

(四)我国应急管理法制建设

应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，是一个国家实施应急管理行为的依据，也是一个国家法律体系的重要组成部分。应急管理法制的主要任务，是明确紧急状态下的特殊行政管理规范，对紧急状态下的行政越权和滥用权力行为进行监督并对行政人的权利救济做出具体规定，从而使应急管理逐步走向规范化、制度化和法制化的轨道。

2003年5月9日，国务院总理温家宝正式签署国务院令，2003年5月12日正式颁布《突发公共卫生事件应急条例》。这部法规从开始起草到国务院常务会议审议一共只用了20天时间，是新中国成立以来出台速度最快的一部法规[9]。这一条例的出台，标志着中国卫生应急处理工作进入法制化轨道，卫生应急处理机制进一步完善。2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别受国务院法制办委托，着手起草《紧急状态法》立法草案。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将现行《宪法》中规定的“戒严”修改为“进入紧急状态”，确立了中国的紧急状态制度，为《紧急状态法》立法提供了《宪法》上的依据。2006年5月31日，第138次国务院常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法(草案)》[10]。2006年6月24日，十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》[11]。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》，这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。这部自2007年11月1日起正式施行的应急管理法律，被称为非常时期的“小宪法”、“龙头法”，它的施行标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计，党的十六大以来的5年间，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规60多部，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律;北京等一些地方也根据各自的特点，出台了相关的地方应急管理法规和规章[12]。总的来看，中国目前已基本建立了以《宪法》为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。

在理论研究方面，国内各界学者也展开了很多工作。中国科学院政策与管理所的“应急管理研究组”做了很多基础性的研究工作，他们创办了电子专业期刊《应急管理汇刊》，在突发事件的机理体系以及更适合现实应急管理需求的“可挽救性、可恢复性、可减缓性”度量评价方法等多个问题上有很新的创见。清华大学、北京师范大学等单位也有多个应急管理科研团队，在公共安全、危机管理等方面有所建树。另外，一些学者也在不同专业领域应急管理方面有了很多的研究，如建筑防灾中的人群管理和应急管理，出现紧急事态时的高层建筑人员疏散模型研究等。