危机管理主体政府的危机管理原则

将危机概念引入行政管理领域，是相对于稳定的社会秩序而提出来的。行政管理活动中的危机，是指由不稳定因素引发的，严重危害广大人民的利益，造成社会公众心理极度恐慌，干扰社会正常运行秩序，须由政府出面加以控制和解决的一类突发恶性事件。

世界著名的政策科学家叶海尔·德罗尔在《逆境中的政策制定》一书中曾指出:“危机应对(危机决策)对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。危机中做出的决策非常重要而且大多不可逆转”[1]。叶海尔·德罗尔认为，政府危机管理是政府针对自然界或者社会可能发生的危机和正在发生的危机，进行事先预测防范、事后妥善解决的一种战略管理手段。政府危机管理的目的是“最大限度地降低人类悲剧的发生”。

在国内，紧急状态法课题组领衔专家、清华大学公共管理学院于安教授在中国首部《紧急状态法专家建议稿》中将公共危害的发展过程分为预警期、发生期、缓解期。但于安教授又指出:“危机事件与紧急状态都会威胁社会秩序，但危机事件并非都是紧急状态，只有涉及国家、社会、人民重大安全利益，危及各项基本法律制度的严重事件，才构成紧急状态。”因此，于安教授认为，实行紧急状态的情况是很少的。

作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，政府应该建立一套制度化、科学化的危机管理体系，用以应对日益频繁的政治、经济、文化、社会等危机，提升对危机的预见能力和危机发生后的救护能力，减轻危机造成的灾难和损失，恢复社会稳定，保证社会有序运行。

(一)国外危机管理的发展脉络

早期西方学术界对危机的研究主要集中在对自然灾害的研究上，这种研究也处于一种不自觉的状态。因为自然灾害从古至今困扰着人类社会，人类的历史是一部和自然灾害作斗争的历史。可是，从抗灾实践的基础上发展形成灾害学理论却是上个世纪的事，而从灾害管理到公共危机管理的发展更是在此之后。作为西方政治学研究的传统课题，危机理论主要分析的是政治危机，包括政治制度变迁、政权与政府的变更、政治冲突和战争等。危机研究的目的是探索政治危机的根源，寻找处理和应对政治危机、维护政治稳定或促进政治变革的方法，研究方式主要是学院式研究和经验性研究，研究方法则是定性或思辨性的。严格地说，这一时期科学的危机管理理论体系还未形成，危机作为一种理念散见于一些政治学著作中，如哈里·埃克斯坦的《民主制中的分裂与聚合》、安东尼·奥伯沙尔的《社会冲突和社会运动》、亨廷顿的《变革社会中的政治秩序》、伊斯顿的《政治生活的系统分析》和阿尔蒙德的《比较政治学:体系、过程和政策》。这些著作的论述为我们研究政府危机管理提供了政治学视角。

危机管理作为一门科学则是在第二次世界大战后的美国开始萌芽，其发端可以说始于1962年古巴导弹危机，主要是针对自然灾害的危机进行研究。直到20世纪80年代后，一些学者开始关注频繁发生的危机事件，比如，三里岛(Three Mile Island)核能发电厂核泄漏事件、强生公司(Johnson＆Johnson)的泰勒诺(Tylenol)胶囊中毒事件、埃克森公司(Exxon Corporation)石油泄漏事件。20世纪60至80年代，西方危机管理的研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展，危机管理成为一门学科，形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支。前者的代表人物如巴顿(Barton)、福斯特(Foster)、格林(Green)、米卓夫(Mitroff)等，他们主要是研究一些个别的案例;后者的代表人物是罗森塔尔(Rosenthal)、罗伯特·吉尔(Robert Girr)、科塞(Cose)等。同时，这一时期危机研究的角度扩展到行政管理和公共关系领域，受到各国政府的重视，专门的研究机构纷纷成立，如美国的行政管理协会的危机管理分会、瑞典的危机管理研究和培训机构等，专门对危机进行研究总结。大量的研究著作出版，危机管理成为大学的学科和专业，也成为一种社会职业。

西方公共危机管理研究出现高潮是有其历史背景的。其一，20世纪60至80年代世界风云变幻、动荡不安，社会主义与资本主义两大阵营对抗、美国与苏联在全球进行争霸，亚洲、非洲一些国家在民族独立后政治不稳、战争不断，全球南北差距拉大、冲突凸显，美国国内种族冲突、反战斗争、能源危机波澜迭起。显然，危机现象成为全球的普遍课题。其二，一些国家进入现代化行列，经济、社会系统日益庞大和复杂，公共管理领域迅速扩张，任何薄弱环节都可能带来巨大的灾难，形成整个公共管理领域的问题;另一些国家正处于向现代化的发展过渡之中，矛盾冲突更多、更易于暴发。其三，在人类社会现代化的进程中，对自然资源破坏严重，自然以灾难对人类进行回报，自然灾害带来的损失巨大。正是在这种背景下，危机研究成为政治学、经济学、社会学、管理学直面的重要课题。与此同时，公共危机管理理论的相关理论基础和分析工具也逐渐成熟，政治学的行为主义走到巅峰，经济学从凯恩斯主义到新自由主义和新制度主义的理性复归，行政学经历了从古典行政到公共行政再到公共管理的范式转变，社会学有了对市民社会和非政府组织的研究，心理学的发展则提供了从个体心理分析到社会心理分析的方法，信息经济学、博弈论则为危机冲突研究提供了新的分析框架和工具，而对灾害的研究形成了灾害学理论。总之，公共危机管理理论发展高潮的出现既是时代的需要，也有相关学科理论发展提供的可能。

(二)国外较成熟的危机管理理论

从当前看来，国外较成熟的危机管理理论主要包括危机形成理论、危机管理过程与阶段理论、政府职能与行政效能理论等。

1.危机形成理论

(1)全球化理论。这种理论认为，生产要素在全球运动，世界各国经济相互依赖，相互联合。促进经济发展的同时，也将引发更激烈的资源与市场竞争、挑战国家主权、两极分化，必然导致矛盾与危机而形成社会性突发事件。

(2)社会冲突理论。这种理论认为，个人、集团、国家利益冲突与协调推动社会进程，稳定与变动是社会存在的两种基本形态。冲突引发动荡、变迁，导致矛盾与危机。

(3)灾害成因理论。自然界的客观运动与人类社会的相互作用，形成诸多的自然灾害。自然运动包括地震、火山、海啸、飓风等;人类的破坏包括环境、生态平衡的破坏，工业生产的污染等。该理论认为，人的生理极限是重大灾害事故形成的重要原因之一。人的智力、体力、情绪均从出生之日起，将经历高潮期、临界期、低潮期，人为引发灾害的原因多是当事人处于体力、智力、情绪的低潮期或临界期。

(4)高科技的副作用。科技作为第一生产力，既促进人类社会发展，同时又会带来灾害。这种灾害体现在两方面，一是盲目发展科技，二是个别人使用高科技手段破坏。

2.危机管理过程与阶段理论

在危机管理过程与阶段的理论研究中，针对危机事件发展和管理过程的各个环节出现了许许多多的阶段划分理论。但是最终被普遍认可并流行的观点则是斯蒂文·芬克和罗伯特·希斯所提出的危机事件发展和管理过程的四阶段划分理论。他们的理论不但清楚地划分出危机发展及管理阶段，而且对整个危机管理理论的发展起到主导性的作用[2]。尽管他们的理论最初都是针对企业危机(私人部门危机)所提出，但是由于危机事件和危机管理在企业或私人部门与公共部门或公共领域特征上具有高度的一致性，所以这些观点也同时成为公共危机或公共突发事件应急管理的理论框架。

1)芬克模型

在众多政府危机管理阶段的划分方法中，管理学家斯蒂文·芬克(Steven Fink)于1986年通过划分危机生命周期的方式，提出了企业危机生命周期理论，即芬克模型(Fink Mod-el)。这一模型也逐步适用了公共危机的周期和管理的阶段分析，成为最为权威、影响最为广泛的危机管理理论模型之一。他在《危机管理:必然的计划》一书中写道，每个人都“应当像看待和应对死亡与纳税等必然性那样来看待和应对危机的必然性，并非出于虚弱或恐惧，而是出于你知道怎样去应对这种危机的力量……打好命运给你的那副牌”[3]。

芬克模型将危机管理分为四个阶段。第一个阶段是危机征兆期(preparatory crisis stage)，这个阶段是危机处理最容易的时期，但是却最不易为人所知。第二个阶段是危机突发期(acute crisis stage)，这是四个阶段中时间最短、但是感觉最长的阶段，而且它对人们的心理造成最严重的冲击。此阶段的特征是事件的急速发展和严峻态势的出现。第三个阶段是危机延续期(chronic crisis stage)，这是四个阶段中时间较长的一个阶段，但是如果危机管理得力，将会大大缩短这一时间，此阶段主要是纠正危机突发期所造成的损害。第四个阶段是危机痊愈期(crisis resolution stage)。此时，政府或组织从危机影响中完全解脱出来，但是仍要保持高度警惕，因为危机仍会“死灰复燃”，去而复来。

2)罗伯特·希斯的4R模型

危机管理的4R模型由罗伯特·希斯(Robert Heath)在其《危机管理》一书中率先提出。危机管理4R模型理论认为，危机管理由降低(reduction)、准备(readiness)、反应(response)、恢复(recovery)四个阶段组成。对于企业管理者来说，需要主动将危机管理工作任务按4R模型划分为四类，以减小危机情境(突发事件及其潜在因素)的攻击力和影响力，使企业做好处置危机情况的准备，尽力应对已发生的危机以及从中恢复[4]。

第一，降低危机或突发事件的威胁是危机管理的核心内容。从环境、结构、系统和人员等多个方面实施风险评估，充分认识并设法降低风险，科学安排资源，可以大大缩减危机的发生及冲击力。降低风险将贯穿整个危机管理过程。第二，准备主要体现为有效地监测预警。监测和预警系统在危机管理中是一个整体。它们监视一个特定的环境，从而对每个细节的不良变化都会有所反应，并发出预警信号。在准备阶段中，运用降低管理阶段的风险评估法可以确定监测预警系统是否仍然有效，对不完善的地方及时进行完善，对无效的环节及时进行修正。第三，反应指在危机或突发事件已经产生时，管理者应该做出什么样的反应以策略性地处置危机。危机反应管理所涵盖的范围极为广泛，以消防、紧急医疗、治安为代表的应急处置力量的工作展开以及管理部门信息沟通、媒体宣传、相关决策的制定、灾难或危机程度的评价、与利益相关者进行沟通等，都属于危机反应管理的范畴。降低管理可以帮助管理者识别危机的根源，找到有利于应对危机的方法。第四，恢复有以下两层意思:一是指在危机发生并得到控制后，着手进行的后续工作，包括物质和精神方面的恢复与提升;二是指在危机管理结束后的反思，为今后的危机管理总结教训，提供经验，避免重复犯错误。危机或突发事件一旦被控制，那么尽快摆脱危机的阴影，恢复常态，挽回突发事件所造成的损失就成为危机管理的首要任务。在恢复阶段，一方面要面对危机事件的挑战，分析危机或突发事件产生的影响和后果，有针对性地制定恢复工作的实施方案，恢复以往的正常状态;另一方面也要抓住危机带来的机遇，总结经验教训，使管理水平得到有效的提高。降低管理可以对恢复计划在执行时可能产生的风险进行评估，从而避免新的风险，使恢复工作产生更高的效率。

3)PPRR模型与MPRR模型

在斯蒂文·芬克和罗伯特·希斯理论观点的基础上，出现了许许多多危机管理阶段划分的理论观点。PPRR理论是危机管理应用比较广泛的理论之一，即危机管理过程包括预防(prevention)、应对准备(preparation)、反应(response)和恢复(recovery)四个阶段。这一模型也被认为是危机管理的通用模式。

美国联邦安全管理委员会对危机管理的四个阶段又进行修订，形成了缓和危机(mitiga-tion)、准备应对(preparation)、危机回应(response)和危机恢复(response)的MPRR四个阶段。

首先，危机缓和意味着在某一危机事件发生之前采取多种措施以防止危机的暴发或消减危机暴发时对自然、社会以及公民个人的有害影响。简而言之，危机缓和意味着在危机发生之前遏止或遏制危机。在任意一个相对独立的危机管理链中，危机缓和处于整个危机管理时间序列的首位，是整个危机管理过程的开端，是危机准备、危机回应与危机恢复的基础。危机缓和是一种前瞻性的新型危机管理行动。它包含着危机预防的环节，危机缓和意味着公共危机管理主体在公共危机形成或暴发之前就已经采取相关行动与措施，而并非在危机产生之后才实施应对举措;危机缓和是建立在某种合理预期基础之上的前瞻性的主动行为，而不是被动的、反应性的行动。在某种程度上，危机状态的预防以及危机升级的预防比单纯的某一特定危机事件的解决显得更加重要。因为，如果能够在危机未能发生之前就及时把产生危机的根源消除，则均衡的社会秩序能够得到有效保障，政府也可以节约大量的人力、物力和财力。

其次，危机应对准备是指公共危机管理者为了应对可能发生的危机事件所做的各种准备工作，以便当危机出现的时候有效地应对危机。在这个阶段，危机已经进入前兆阶段，但如果公共危机管理者能够及时处理的话，则整个危机局势仍可转危为安。

再次，危机回应是指对于已经发生的公共危机事件，危机管理者根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者消灭正在发生的危机事件，减轻灾害危害，保护人民的生命和财产安全。危机回应阶段是公共危机管理的核心，对于无法防止的危机事件，危机管理者必须采取应急行动，才能保护人民的生命和财产安全。但是，应急处理阶段又是整个公共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段，公共危机管理者必须进行多方面的处理，才可能尽量将危机损害降到最低。

最后，危机应急处理阶段的结束，并不意味着危机管理的结束，而是进入了一个新的阶段——危机的恢复阶段。所谓危机的恢复，是指通过各种措施，恢复和重建正常的社会运作和秩序。此阶段是公共危机管理不可分割的组成部分，在整个危机管理过程中有着重要的作用。因为虽然经过前三个阶段的共同努力，危机势态完全被控制，危机事件最终被解决，但是，危机事件导致组织或社会出现一种高度不稳定的紧张、失衡的状态，这种状态可能会持续一段较长的时间，如果处理不当，危机恢复期可能成为新危机的发生期。因此，危机管理者在危机事件与危机状况结束之后必须立足于现实的危机问题，明确大规模的危机事件发生之后危机管理工作的目标取向和政策导向。

4)其他相关理论

在前面四阶段理论的基础上，又有学者提出了五阶段论和六阶段论[5]。

伊安·米特罗夫(Ian I. Mitroff)提出了危机管理五阶段的理论模型。按照米特罗夫的观点。危机管理(应急管理)由以下五个阶段构成:第一，信号侦测阶段，即通过相关情况监测不断识别可能导致危机的异常情况并发出预警信号;第二，探测预防阶段，即出动相关人员搜寻已经认知发布的可能的危机因素并尽力减少其所可能导致的公共危害;第三，危机控制阶段，即危机或突发事件发生后，出动人员有步骤地运作以控制危机或突发事件的范围或程度，努力使其产生的负面影响不再扩大;第四，恢复阶段，即动员各方力量尽快使遭受破坏的各个方面恢复正常;第五，学习阶段，即危机或突发事件过后，进行系统、全面地回顾和反思，总结经验和教训，为今后再次处置此类危机或突发事件做好准备。很显然，在伊安·米特罗夫五阶段模型中，前四个阶段与芬克模型和希斯模型实质上是相同的，基本上遵循了四阶段理论中的缓解或降低危机发生的可能性、应对准备、反应处置、恢复常态等环节构成的一般性的过程。

诺曼·奥古斯丁(Norman R.Augustine)提出了危机管理六阶段的理论模型。按照奥古斯丁的观点。危机管理(应急管理)由以下六个阶段构成:第一，危机避免，即首先列举危机发生的各种可能性，加强保密措施;第二，应对准备，即制定细致的应急计划或预案并进行多种演练，为实战建立基础;第三，危机确认，即通过各种有效手段确定是否真正发生了危机，预测或演练所面对的各种可能性是否真正转变为现实，用以排除假象，有效应对真正发生的危机;第四，危机控制，即危机或突发事件发生后，出动人员有步骤地运作以控制危机或突发事件的范围或程度，努力使其产生的负面影响不再扩大;第五，危机解决，即面对已经发生的危机或突发事件，出动人员，按照应急预案和行动计划有步骤地进行危机处置，以尽快恢复常态;第六，危机中获利，即危机过后，总结经验教训，将危机或突发事件所形成的挑战转变为提高能力的发展机遇。

伊安·米特罗夫和诺曼·奥古斯丁的危机管理阶段理论，虽然最初也是针对企业危机管理所提出，然而移植到公共危机或政府应急管理中，仍然具有一致性和有效性。

除了以上诸多的危机管理理论观点，美国著名的公共关系和危机管理学家杰佛瑞·卡波尼格罗也曾经提出了政府应急管理的综合模型。这一综合模型包括五个方面的工作。第一，防范危机的发生。政府提供一定范围的人力、物力、财力的保障，对有可能发生的危机随时监控。第二，制定危机计划。确定政府在有效管理危机方面将要采取的步骤，并为每一个步骤确定具体人员的责任。第三，对危机进行研究。搜集有关危机认知的信息，探求危机发生的根源。第四，危机应对期间和危机结束之后进行沟通。沟通的对象既包括政府组织内的成员，也包括政府组织外的成员，通过及时有效的沟通，不仅可以提醒大家提高警惕防范意识减少危机，还可以降低内外心理恐惧程度。第五，对危机处理过程进行监控、评价并做出调整。

通过以上比较分析，我们可以得出，尽管不同观点表述不同，但是政府危机(应急)管理阶段的界定主要以危机发生发展的过程为框架，按照事前、事中、事后这一事态发展的正常逻辑顺序的各个阶段划分来进行界定。危机管理阶段界定的实质就是把政府危机管理行为渗透到危机事件的生命周期中。

3.有关政府应急管理必要性的理论

1)政府职能理论

政府职能问题是众多政治学学者研究的主要问题之一。统治是传统的政府职能，但是随着现代社会的发展，公共服务与社会管理职能对现代政府提出了更高的职能要求[6]。对于这一点，朱光磊教授认为，“社会性事物的管理也是政府的一种责任，是衡量政府成败的标志之一”[7]。因此，不论是政府的政治统治职能还是社会公共服务职能，都需要通过政府管理职能来实现。而政府的管理，又可以分为常态管理和非常态管理。如图2-1所示，非常态的应急管理是政府统治和服务职能的重要内容之一，也是巩固政治统治和实现公共服务的重要手段。因此，政府不但要有能力处理好常态下的管理问题，而且也要有能力处理好非常态下的应急管理问题。

图2-1 两类政府管理

2)行政效能理论

行政效能是指政府为完成既定任务、达到既定目标而从事公共行政活动、发挥功能的程度，是政府效率、工作效果、效益的综合体现。能否处理好应急事件是体现政府行政效能的一个重要方面，也是对政府能力的检验。

行政效能的衡量标准包括四个方面: ①量的衡量，包括:E=O/I，即效率( efficiency) =产出(output)/投入(input);②质的衡量，包括宗旨与目标的正确性;③社会效益，包括国家、社会、公民的满足程度;④规范性，包括法律法规及制度的完善和有效。

以上各项不论从哪一点来说，都将联系政府对公共突发事件的应急管理，从理论层面为政府应急管理提供思考框架。

[1] 叶海卡·德罗尔:《逆境中的政策制定》，王满传等译，181页，上海，上海远东出版社，1996。

[2] 张小明:《公共部门危机管理》，76～81页，北京，中国人民大学出版社，2006。

[3] 斯蒂文·芬克:《危机管理:必然的计划》，韩应宁译，125～136页，台北，台湾经济与生活出版事业股份有限公司，1987。

[4] (美)罗伯特·希斯:《危机管理》，北京，中信出版社，2001。

[5] 张小明:《公共部门危机管理》，78～80页，北京，中国人民大学出版社，2006。

[6] 谢庆奎:《当代中国政府》，23～30页，沈阳，辽宁人民出版社，1991。

[7] 朱光磊:《现代政府理论》，103页，北京，高等教育出版社，2006。