政府应急管理法的基本原则

在现代法学实践中，法的基本原则已经成为法律的重要组成部分，是日益重要的法律渊源之一。政府应急管理法的基本原则，作为政府应急管理法内容的一部分，是指集中体现政府应急管理法的本质和基本精神，主导整个政府应急管理法体系，调整政府应急管理关系的基本准则。它具有全面的涵盖性、高度的权威性和相当强的稳定性，因此它在整个法律运作的过程中起着重要的作用。首先，它是政府应急管理相关立法的依据和准则。以政府应急管理法的基本原则作为确定其基本内容的依据和准则，从而可以保证各项政府应急管理法律规范都符合基本原则的要求，使政府应急管理法的基本精神贯彻始终。其次，它在政府应急管理法律体系中起着凝聚和统帅的功能。在政府应急管理法基本原则的统帅下，最终可以在整个法律体系中形成统一的核心和灵魂，并在此基础上形成相互协调的有机整体。最后，它在政府应急管理执法中起着指导和弥补的重要作用。当碰到具体的法律条文需要解释时，当遇到法律缺陷或法律漏洞时，执法者便可以运用政府应急管理法的基本原则来弥补不足之处。

关于政府应急管理法的基本原则，学术界目前的研究还不够深入，存在着不同的观点。主要观点有:①法治原则、应急性原则、基本权利保障原则[11];②合宪性和合法性原则、合理性原则、保障公民权利原则、责任原则、时效原则[12];③比例原则、政府平时管理与应急处理协调发展原则、法治原则、人权保障、最小代价原则、预防为主原则、平等保护原则、公民支持义务原则等[13];④法治原则、宪政原则、比例原则、履行国际公约和国际合作原则[14];⑤保障公民生命和财产安全、保障社会繁荣稳定、维护国家利益原则，国家实行预防与抗御紧急状态并重的原则，国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究、推广先进的科学研究成果、提高防范危机、减轻损失的水平原则，最小损失原则等[15];⑥秩序原则、底线人权原则、效率原则、比例原则、程序原则、责任原则、救济原则、法制统一原则[16];⑦以人为本原则、以防为主原则、分级管理原则、平战结合原则[17];⑧法治原则、效率原则、人权保障原则[18]。

上述这些概括有一定的合理性，但也存在着一些不足之处。第一，政府应急管理法的基本原则，虽然会体现出一定的政府应急管理的原则，但它作为法律原则，却不能完全等同于应急管理的原则。那么，像预防为主原则、公民支持义务原则、平战结合原则等不宜作为政府应急管理法的基本原则。第二，作为政府应急管理法的基本原则，它应该体现出政府、社会及公民在紧急状态下各自的权利与义务及相互关系。因此，像保障社会繁荣稳定、维护国家利益原则，国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究、推广先进的科学研究成果、提高防范危机、减轻损失的水平原则，履行国际公约和国际合作原则等原则，也不适宜作为政府应急管理法的基本原则。第三，作为法律的基本原则，它不同于法律的具体原则。具体原则的适用范围仅及于应急管理法制的某一个方面，仅在某一领域发生效力。而基本原则涵盖性强，它适用于应急管理法律的所有方面、各个阶段，具有绝对的效力。所以，像分级管理原则、效率原则、时效原则等可以作为政府应急管理法的具体原则，则不宜作为基本原则出现。第四，政府应急管理法的基本原则应具有高度的概括性和抽象性。那么，像合宪性和合法性原则、宪政原则、责任原则、程序原则等应该属于合法性原则的范畴;最小代价原则、最小损失原则、比例原则可以划归到合理性原则的范畴。

基于以上考虑，同时参考学者们已有观点的合理内容，笔者认为政府应急管理法的基本原则可以归纳为四个:合法性原则、合理性原则、应急性原则和最低人权保障原则。

(一)合法性原则

人类社会在非常时期行使紧急权力由来已久，但政府应急管理法治的问题则是在“人民主权”和“法治”成为社会共识和统治基础时才出现的[19]。那么应对突发事件也要实行法治则是现代政府应急管理区别于传统政府应急管理的本质特征。

一般认为，行政合法性原则是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与《宪法》和法律相抵触;行政主体必须严格遵守行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效;行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。该原则具体又可以分为三项原则:①法律创制原则，指法律对行政权的运作、产生具有绝对有效的拘束力，行政权不可逾越法律而行为;②法律优位原则，指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触，即在有法律的情况下，行政必须服从法律;③法律保留原则，指《宪法》关于人民基本权利限制等专属立法事项[20]，只能由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，或非经立法机关授权，不得就其立法，否则，其合法性将受到质疑。

针对政府应急管理法来说，其合法性原则的基本内涵包括以下几点。

(1)一切紧急权力的产生和行使必须有明确的法律依据，必须严格按照法律规定行使。譬如，紧急状态的确认与决定应由法定主体在法定实体条件下依据法定程序做出并依法宣布;所有应急处置措施和行为都应依法实施，对公民基本权利的限制或中止要符合法律要求。即使因为情况紧急，行政机关实施了未曾获得法律授权的紧急权力，也必须事后取得有权机关的追认，才能被视为是合法行使紧急权力。

(2)行政机关的应急立法应有明确的法律授权或立法机关的紧急授权，下级行政机关不得确立其无权行使的紧急权力，并且低位阶的应急法律规范内容不得与高位阶的应急法律规范内容相抵触，否则不生效力。

(3)属于法律绝对保留的立法事项，行政机关不得因情况紧急而越位规定。在我国，当调整突发事件领域的基本法《突发事件应对法》尚未施行以前[21]，行政机关在突发事件应对过程中所采取的强制隔离、强制管制等措施，不能不说有违法的嫌疑，因为我国《宪法》第三十七条明确规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《立法法》更是明确地将限制人身自由的强制措施和处罚规定为法律绝对保留的立法事项。

(4)所有实施紧急权力的行政主体对其自身违法或不当的行为应受到必要的事前或事后监督，并对造成的损害后果承担相应的法律责任(包括违宪责任、行政责任、刑事责任及民事责任)。在应对“非典”的过程中，政府的工作态度前后迥异，其重要原因就在于对部分主要官员行政责任的追究和落实。同时，全体社会公众在紧急状态下也要守法并履行法定的紧急义务，否则也将受到相应的法律制裁。譬如“非典”时期有不少这样的例子:妻子患“非典”去世，丈夫已成疑似，为叶落归根，死也要死在家乡，丈夫携子女坐火车回老家，在途中和家乡又感染了多人。在这种危机情况下，公民这种不负责任的行为所导致的危害后果十分严重，此时他所负的责任显然不仅是道德层面上的责任，还有法律层面上的责任，这是一种强制性的责任，等待他的必定是法律上的制裁。

(二)合理性原则

在现代行政法上，存在着广泛的行政自由裁量权，通过自由裁量权的行使，可以弥补立法能力的有限性，可以实现个案的正义。所以，“现代社会需要裁量，更需要在规则与裁量之间找到一个‘黄金分割点’。这就需要有一个统一的原则来统辖、指导。这个原则就是合理行政的要求”[22]。行政合理性原则，是指在行政合法的前提下，行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。换言之，行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度做出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平、正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。合理行政的要求一般体现在公平公正原则、平等对待原则、正当裁量原则和比例原则之中。其中，比例原则是体现行政合理性的最核心的原则。

比例原则最早出现在十九世纪的德国警察法中，后来才逐渐发展为行政法原则。它是一个逻辑性、操作性都很强的行政法原则。比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。广义的比例原则包括妥当性、必要性和均衡性三个子原则。

(1)妥当性原则，也称适当性原则、合目的性原则，是指行政机关所采取的行政措施必须适合于增进或实现所追求的行政目的。

(2)必要性原则，又称最小侵害原则，是指在有多种途径或手段实现行政目标的情况下，行政机关应尽可能选择使相对人权益遭受最小侵害的手段。正如德国学者所说的“警察不能拿大炮打燕子”。

(3)均衡性原则，又称法益相称性原则或狭义比例原则，是指行政行为的实施应衡量其目的达到时的获益与侵及相对人的权益二者孰轻孰重。只有前者重于后者，其行为才具有合理性，行政行为在任何时候均不应给予相对人权益以超过行政目的、目标本身价值的损害。

综上可知，比例原则意在对行政手段与行政目的之间的关系上进行衡量，进而对公共利益与个人利益之间的关系进行仔细权衡，从而保证行政行为的合理性。

对于比例原则在应急管理法制中的应用，主要表现在以下三个方面。

(1)国家在进行应急立法之初要有适用比例原则的意识。在授予行政机关紧急权力与限制公民权利之间、在应急效率与人权保障之间进行利益衡量，尽量使二者达成相对的协调。

(2)行政紧急权力或措施的实施要遵循比例原则。当行政主体行使紧急权力或措施去限制公民个人权利时，应当本着有效控制或消除突发事件造成的危害这一公共目的，任何有悖于这一目的的紧急权力和措施均不能使用;若有多种应急措施可以达到这一目的时，应采取对公民利益损害最小的措施;但如果所采取的应急措施将使公民权利受到过度的损害或损害了其法定最低标准的人权时，那么就应放弃采用这种应急措施。

(3)紧急状态的确认或决定也需要遵循比例原则。是否宣布进入紧急状态，取决于紧急危险的危害程度如何以及是否具有控制紧急危险的必要性。于是这种“危害程度”和“控制必要性”则由国家依据比例原则来合理裁量。一般而言，只能对具有极其严重社会危害性的突发事件决定进入紧急状态，而且突发事件有不同的发展阶段，例如发动期、发生期和缓解期。只应当在危害最为严重的发生期实行紧急状态，否则就可能导致国家紧急权力的滥用。

可见，比例原则通过对紧急权力的制约来达到对个人权利的关怀与保障，其最核心、最终极的价值目标就在于对人权的保障。这也正是比例原则被普遍认可的原因。我国《突发事件应对法》已经引入比例原则，主要体现在第十一条的规定上[23]。相信这一原则性的规定会给应急行政中大量的应急措施选择问题带来便利。

(三)应急性原则

“天有不测风云，人有旦夕祸福”，各类危机常常是不期而遇的。即使在科技水平比较发达的今天，人们也无法完全预测将来可能发生的突发事件。为了应对危机，各国普遍的做法是建立以行政为核心的应急机制。在紧急状态下，政府往往被赋予了特殊的行政紧急权力，从而有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。在非常态下，承认政府享有行政紧急权力是十分必要的，因为它是应付突发事件所必需的，所以应急性原则理应成为政府应急管理法的基本原则之一。

何谓应急性原则? 一般认为，行政应急性原则是指在某些特殊的紧急情况下，根据国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取的行政紧急措施和行为。这些行为或是没有具体法律规定的行为，或是与法律相抵触的行为，或是中断某些法律规定而实施的行为，或是突破一般行政程序规范的行为。由此可以看出，非常态下的权力运行与常态下的权力运行有很大差别:“行政权力是易于对公民权利造成伤害的国家权力，尽管它在常态下也容易被滥用，但多少还能受到一些限制;但在非常态下，行政权力更易被滥用，公民权利更易受损害，法治更不易落实”[24]。最初，学者们把行政紧急权力看做是“法外行政”，以为行政紧急权力可以不理睬法律，所以将行政应急性原则视为合法性原则的例外;后来随着民主法治观念的深入，学者们逐步改变了这种认识。应急性原则并非排斥任何的法律控制，不受任何限制的行政紧急权力同样是行政法治原则所不容许的，政府应急管理权力的行使必须于法有据、师出有名。著名的德国社会法学派代表人物耶林曾经提出过这样一种思想，他认为:法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段，行政紧急权力必须合乎宪法和法律，必须体现法律的目的和精神[25]。行政应急性原则虽然突破了合法性原则和合理性原则，但从广义上讲，它仍是合法性原则、合理性原则的重要补充。应急性原则并没有脱离行政法治原则，而是行政法治原则在非常态下的体现与特别适用。

(四)最低人权保障原则

紧急状态下，国家的首要任务是控制危险、消除危机、恢复常态，所以重点保护的是公共利益。那么当公民个人利益与公共利益发生冲突时，国家有权力为了更高的公共利益运用行政紧急权力去限制公民私权利的行使，公民不得以私权利的维护来对抗公共利益的实现。但是，“‘公共秩序’、‘普遍福利’(更不用说‘道德’)这类术语在其内涵上是如此含糊不清，以至于使统治者能把他们想要施加的任何限制都合理化”[26]。因此，有关国际人权法[27]以及各国宪法或法律普遍在内容上对行政紧急权力的行使加以限制，同时明确规定最低的人权标准，即使在紧急状态时期这些基本的人权也不得被限制，更不能被剥夺。二战的教训也给我们一个基本的启示:即使是在战争等非常紧急的情况下，人作为社会的主体仍然要保持基本的尊严和权利，而不能成为其他事物的客体或者是实现某种目标的工具[28]。

人权保障是现代应急管理法制的根本出发点，然而，最低人权保障的标准是什么，各国并不相同。一般说来，不得克减的权利应该是那些与人的基本价值和尊严直接联系并不与紧急措施发生必然冲突，却更容易受到紧急权力侵害的基本权利，如生命权、平等权、人道待遇、宗教信仰自由、通信自由、公力救济权等。

政府应急管理法中，最低人权保障原则主要表现在:①国家和政府要慎用应急管理法制、慎行紧急状态，这是人权保障的大前提，主要体现为详备的紧急状态确认和决定制度;②在“宪法保留”或“法律保留”条款中明确规定“不得克减人权”的基本内容;③行政紧急权力的行使必须遵循“比例原则”及“平等原则”;④完善权利救济机制，尤其是行政诉讼、国家赔偿或补偿制度的完善。另外，还要求国家要履行国际人权公约、参加国际合作。