政府应急管理法的作用

政府应急管理法的作用，即政府应急管理法的功能或效用。作为公共应急系统中的一项重要子系统，政府应急管理法在与其他分支系统协调配合、和谐互动的基础上，发挥着其独特的作用。

(一)维护社会秩序与行政紧急权力运行秩序

没有法律，社会就会进入无政府状态，因此，法律存在的首要价值就在于维护社会秩序。即使在紧急状态出现时，社会秩序也不应当成为应对突发事件的“牺牲品”。政府应急管理法便是通过赋予政府紧急管理权来控制和消除公共危机因素，避免或降低危机可能带来的严重损害，从而恢复正常的社会秩序。在紧急状态下，一般会出现的一个必然结果是政府行政权力的扩张和公民私人权利被限制或克减。无序的行政权力运作，不仅对行政秩序自身造成破坏，而且还必然对公民、对国家和社会都构成危害和破坏，因此，这种非常规状态只有纳入法治轨道，我们才能对紧急状态下的社会秩序有一个正确的预期，并保障政府正确履行好工作职责。政府应急管理法通过对行政紧急权力的分配和设置、行政主体地位的明确、紧急权力行使规则的设定，保证行政紧急权力规范、有序地行使，防止行政紧急权力的失控或异化，防止行政紧急权力背离其行使的目的。

(二)保障公益和私益的实现

在法律世界中，社会关系表现为权利义务关系，而权利义务关系总是体现着一定的利益。政府应急管理法规范的是行政紧急权力，其调整对象是政府应急管理关系，这样必然涉及行政主体与行政相对人的权利义务关系问题，涉及背后所隐含的公益与私益问题。政府应急管理法通过对应急管理关系的调整，既保障公民私益的实现，又保障社会公益的实现。一方面，法律赋予了公民相应的权利(包括行政实体和行政程序过程中的权利及救济阶段的权利)以便其实现和保护自己的利益，且确定了多种权利保障机制，同时也规定了行政机关保护公民的职责、为民服务的义务。另一方面，由于行政应急活动的公益性，法律规定行政机关为实现社会管理职能必须主动、积极地为实现公益而活动，行政主体有权禁止各种妨害公益(及私益)的行为或事件，甚至允许政府对公民某些宪法或法律规定的基本权利进行限制或克减。在两种利益实现的保障方面，不能简单地归结为公益优先于私益或私益优先于公益，而是二者并重，并行不悖。

(三)规范应急管理过程，为行政主体提供行动指南

对于行政主体来说，政府应急管理法具有行动依据的作用和操作性的工具作用。在我国，政府应急管理法不只是限制行政紧急权力，而且它还为行政主体提供了行动的依据和指南。它为行政主体确定相应的行为标准，引导其合法、正确的行为，指明行动的方向。紧急状态的生成和消灭呈现出阶段性的发展，一般而言，从紧急状态演进的生命周期角度分析，可将其分成潜伏生成期、显现与暴发期、持续演进期、消解减缓期和解除消失期五个阶段。在不同的阶段，政府应急管理法会确定出不同的制度加以规范，使政府机关可以适时采取相应的应急措施，对症下药，做到药到病除。

(四)预防和解决行政应急管理纠纷

解决纠纷是任何国家的法律都会具有的功能，政府应急管理法也必然要发挥预防和解决应急管理纠纷的作用。紧急状态下，为了迅速化解危机，往往政府所采取的应对手段可能较常态下更为激烈，所实施的各种行为的程序也可能不如平时周全，而且这些手段的实施，往往还可能会损害到公民相应的合法权益。于是行政主体不可避免地要与公民发生纠纷或冲突。对二者之间的这种纷争不能听之任之，必须及时予以解决，从而化解矛盾、排解纠纷、消除冲突。如果行政争议得不到解决，长期的积累势必导致公民对行政机关的不满甚至反抗，并可能导致以暴力推翻政府。因此，必须建立一种有效的预防和解决应急纠纷的机制。政府应急管理法不仅具有预防和避免行政应急纠纷的作用，更具有解决行政应急纠纷的作用。一方面，它使公民可以通过行政复议、行政诉讼、申诉等多种途径和手段寻求对纠纷的解决，从而排遣对行政机关违法行为的不满;另一方面，它通过对纠纷的解决，及时处理矛盾，结束行政行为不确定的效力状态，从而提高行政效能。

(五)推进和保障社会改革的稳步进行

目前，我国正进行着广泛的社会改革，不仅包括经济改革，也包括政治体制特别是行政体制的改革。改革促进了政府应急管理法的发展，反过来，政府应急管理法对社会改革又起着巨大的作用。一是指明改革方向，推进改革进行，对社会和政府的疾患发挥着手术刀的作用。在应急管理过程中，政府活动受制于法律，必须合法行政，合理行政，统筹好公益与私益两者之间的关系。二是巩固改革成果。政府应急管理法就是在总结应急管理经验的基础上，将其中有益的部分固定下来，形成一定的原则和程序，为将来可能发生的突发事件的处理提供基本的模式。有了这种模式，人们就可以有章可循，在实践中继续摸索前行。在我国改革的现实进程中，一定要处理好法律与改革的关系。一方面改革必须依法进行，另一方面，法律的规定也应给改革留下一定的空间。否则，法律的稳定性和滞后性会妨碍改革的顺利进行。两方面的紧密结合可以保障改革的有序性和有效性。

[1] 行政主体和行政相对人是行政法中的学术概念。行政主体是指依法享有国家职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织，一般包括行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织三类。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即其权益受行政主体的行政行为所影响的公民、法人和非法人组织。

[2] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，47页，北京，法律出版社，2005。

[3] 徐高，莫纪宏:《外国紧急状态法律制度》，15～17页，北京，法律出版社，1994。

[4] 莫纪宏:《中国紧急状态法的立法状况及特征》，载《法学论坛》，2003(4)。

[5] 吕景胜:《制定我国〈紧急状态法〉若干问题研究》，载《公共危机启示录——对“SARS”的多维审视》，312页，北京，中国人民大学出版社，2003。

[6] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，44～45页，北京，法律出版社，2005。

[7] 杨冠琼:《危机性事件的特征、类别与政府危机管理》，载《新视野》，2003(6)。

[8] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，34页，北京，法律出版社，2005。

[9] 应松年:《行政法与行政诉讼法学》，17页，北京，法律出版社，2005。

[10] 罗豪才:《行政法学》，30页，北京，北京大学出版社，2000。

[11] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，53～56页，北京，法律出版社，2005。

[12] 郭济:《政府应急管理实务》，70～72页，北京，中共中央党校出版社，2004。

[13] 于安:《制定紧急状态法的基本问题(上)》，载《法学杂志》，2004(4)。

[14] 郭春明:《紧急状态法律制度研究》，234～236页，北京，中国检察出版社，2004。

[15] 吕景胜:《紧急状态法立法研究》，载《中国人民大学学报》，2003(5)。

[16] 肖金明，张宇飞:《另一类法制:紧急状态法制》，载《山东大学学报》(社科版)，2004(3)。

[17] 李纪中:《政府危机管理》，300～305页，北京，中国城市出版社，2003。

[18] 赵颖:《突发事件应对法治研究》，136页，北京，中国政法大学博士学位论文，2006。

[19] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，53页，北京，法律出版社，2005。

[20] 我国《立法法》第八条和第九条规定了法律保留事项。《立法法》第八条规定:“下列事项只能制定法律: (一)国家主权的事项;(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四)犯罪和刑罚; (五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财产的征收;(七)民事基本制度;(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(九)诉讼和仲裁制度;(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”《立法法》第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”

[21] 《中华人民共和国突发事件应对法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。

[22] 应松年:《行政法与行政诉讼法学》，35页，北京，法律出版社，2005。

[23] 《突发事件应对法》第十一条规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

[24] 莫玉川:《加强应急管理法制，构建和谐社会》，载《法制日报》，2007-10-9(3)。

[25] 转引自杨海坤:《非典，让我们正视行政紧急权力》，http://www.law.tsinghua.edu.cn/SARS/sars_show.asp? ID=818，2003-6-15。

[26] ［美］弗里德里希:《超验正义——宪政的宗教之维》，103页，周勇等译，北京，生活·读书·新知三联书店， 1997。

[27] 如1953年《欧洲人权公约》、1969年《美洲人权公约》和1976年《公民权利与政治权利国际公约》均对紧急状态下人权的最低标准加以保护，反对政府和国家权力机关无限制地滥用紧急权。

[28] 肖金明，张宇飞:《另一类法制:紧急状态法制》，载《山东大学学报》(社科版)，2004(3)。