新中国成立前政府应急管理法制状况分析

(一)古代中国

古代的中国，自然灾害频发，大禹治水的传说、地震仪的发明、都江堰的修建已足以佐证。历朝历代也一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施。对灾害治理的好坏不但是国家考核官员的重要指标，也是衡量国家统治稳定程度的重要标准。以赈济、抚恤、救荒为基本内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项重要职能，形成了君主制度下、部门分工明确的灾害管理体制。

在不断完善灾害管理体制的过程中，中国古代社会的灾害管理法制也获得了长足的发展。首先，在抗灾政策和思想方面，古人提出了一系列较为实际的抗灾政策和思想。有的主张灾前积极预防，以增强临灾抗灾能力，如重农说、仓储说、水利说、林垦说等;有的主张临灾时应积极采取应急救济措施，如赈济说、调粟说、养恤说、除害说等[1]。总的来说，在灾荒救治过程中，勘灾施赈基本遵循大灾大救、小灾小治的原则进行。其次，在具体的抗灾制度方面，古代建立了汛期监测制度和“水报”等汛情通报制度。最迟在五代时期就已有明确的河防奖惩责任制，金元的“帚兵”制度和明清的“铺夫”制度更造就了专业化的堤防队伍。在灭除蝗害方面，唐朝时，“姚崇灭蝗”成为一代佳话。到了清朝有了更为严密的制度规定，地方官必须亲自督捕，毗邻州县必须协助，灭蝗费用全部公出，地方官不得借捕蝗扰民科派，捕蝗损坏庄稼照价赔偿，违者一律严厉治罪[2]。这些具体的管理手段和措施在当时的灾情治理中起到了积极的作用，但专制主义色彩浓厚，紧急权力的独裁性、集权性特色十分突出，其核心目的是通过安抚民心来巩固自己的集权统治。

此外，在国家戒严方面，古人也有了一定的记载。据《三国志·魏·王朗传》记载:“今六军戒严”。《晋书·卞壶传》也有“今内外戒严，四方有备”的记载。再如南朝陈后主曾于祯明三年正月下诏书，说“今内外并可戒严”。此后，宋、元、明、清各代均有实行戒严的记载。但这个时期的戒严主要以君主的法令形式存在，随意性和时效性非常明显。

我国古代长期实行专制主义统治，奉行皇权至上和诸法合体，因此很少有专门的、系统的、成文的、稳定的公共应急管理法制，更不存在独立的突发事件应对立法。应对各种自然、社会危机的成效往往只取决于皇帝或官员个人的素质和才能，各种应急措施随意性强，缺乏必要的规范保障，成本高、风险大，呈现出“长治长灾、长治长乱”的局面[3]。

(二)清朝末年

慈禧太后镇压维新变法运动以后，义和团运动和八国联军的入侵使清政府内外交困。在这种政治格局下，为缓和民族矛盾，敷衍、拉拢资产阶级立宪派，挽救摇摇欲坠的统治，清政府不得不打出“变法”、“新政”的招牌，派遣五大臣出国考察，并宣布“预备立宪”。最后以光绪皇帝名义于1908年8月颁布了《钦定宪法大纲》。其正文共有14项，均为“君上大权”，另有9项以附录形式规定的“臣民权利义务”。其中在“君上大权”第8项中规定，大清皇帝有“宣布戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由”。第12项中规定，大清皇帝在“议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协赞”。从内容上来看，《钦定宪法大纲》主要是把君主的专制权力合宪化，至于臣民的权利和自由，只不过是次要的附属物而已，它所确立的仍然是封建皇帝的绝对专制。1911年10月，辛亥革命暴发，慑于革命的压力和即将暴发的京畿兵变，宣统皇帝下诏“罪己”，仅用三天时间就出台了《重大信条十九条》，并宣布立即施行。其正文共有十九条，但只字未提人民的权利自由，暴露了它不变的反动本质。《重大信条十九条》第十一条规定:“不得以命令代法律，除紧急命令，应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限。”该法虽然表面上取消了皇帝的戒严权，且对皇帝的紧急命令权严加限制，实行君主立宪制，但并未能挽救清朝封建统治的灭亡。

这个时期，清政府所面临的突出问题是政治危机，所以，在应急管理法制方面，主要是通过表面上的限制皇权来迎合时局的需要，在尽力扩张专制权的基础上寻求民主和专制间的最佳平衡点。然而，这场骗局终究无法长久，清王朝最终在历史的舞台上消失了。虽然这些应急管理法制都随着清王朝的灭亡而没有真正付诸实施，但在整个中国的法制史上，它们仍然具有一定的进步意义，因为它们通过借鉴国外先进的法律制度开启了民主宪政的先声，推动了我国的法制进程。

(三)民国时期

民国时期专门的灾害立法开始受到重视，在仓储制度、救灾程序、救灾资金等方面均制定出了一些相关的法律制度。譬如，民国北京政府颁行了《义赈奖劝章程》(1914年)、《勘报灾歉条例》(1915年)、《传染病预防条例》(1916年)，《中央防疫处暂行编制》(1919年)、《卫生实验所规程》(1919年)、《赈灾公债条例》(1920年)，等等。南京国民政府在此基础上对灾害管理体制进行了一些有针对性的立法。①1928年颁布《义仓管理规则》，1930年在《义仓管理规则》的基础上，修订公布了《各地方仓储管理规则》，强化了对传统仓储的立法和管理，从而将这种传统的灾荒救济形式纳入了法制化轨道。②1930年公布了中国历史上首部《救灾准备金法》，1935年又颁行《实施救灾准备金暂行办法》，规定了《救灾准备金法》的“施行细则”，借此而建立起来的救灾准备金制度是一项前所未有的重要举措，是一项极为重要的灾荒救济制度，它标志着民国时期灾荒救济已开始脱离传统的临时性的救济措施，逐渐向建立常规化的救济制度嬗变，也是近代中国灾荒救济法制化的有力体现。③1933年，“为保管农产物品，调节民食流通、农村金融”，特制定《农仓法》。在此基础上，于1935年制定公布了《农仓业法》，1937年又公布了《农仓业法施行条例》，从而使传统的仓储制度和近代的农仓制度相互结合、相得益彰。④1934年公布了《勘报灾歉条例》，1936年又公布了《勘报灾歉规程》，利用专门的法规对查报灾害的方法和步骤以及如何根据灾情减免灾区负担等问题做出细密的规定，这是我国历史上的封建王朝所不曾做到的。⑤1929年通过《公债法原则》，1931年公布《国民政府民国二十年振灾公债条例》、1935年公布《民国二十四年水灾工振公债条例》，通过发行赈灾公债开辟了一条新的救灾资金筹集渠道。⑥在20世纪30年代还出台了一系列章程及条例，主要有1930年的《办理振务人员奖恤章程》，1931年的《办振人员惩罚条例》与《办振公务员奖励条例》，1932年的《办振团体及在事人员奖励条例》与《办振团体在事人员恤金章程》，从而建立了一套包括奖励、惩罚和抚恤等内容的救灾团体及人员奖惩制度，加强了对办赈团体和人员的管理[4]。

民国时期内外战争不断，因而在应急管理法制体系尚未充分建立和完善之前，作为统治者用以应付战争、维持统治的重要工具的戒严制度却得以产生，并得到了迅速发展。其间各种宪法性文件规定了有关戒严和紧急权，如1912年《中华民国临时约法》第三十六条规定:“临时大总统得依法律宣告戒严。”第十五条规定:“本章所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之。”1913年《中华民国宪法草案》第七十一条规定:“大总统依法律，得宣告戒严。但国会或国会委员会认为无戒严之必要时，应即为解严之宣告。”1923年《中华民国宪法》第八十六条亦规定:“大总统依法律得宣告戒严。但国会认为无戒严之必要时，应即为解严之宣告。”与此同时，还产生了专门的戒严法，譬如1912年的《戒严法》，该法主要模仿了日本的《戒严令》，规定在遇有战争或其他非常事变时可以宣布戒严。1926年的《戒严条例》，该条例共11条，规定总司令有宣布戒严之权，各地军事长官有临时宣布戒严之权，并规定此条例于宣布解严后失其效力。其余内容与《戒严法》大致相同。1934年国民政府制定的《戒严法》，该法规定，“遇有战争，对于全国或某一地域，应施行戒严时，国民政府经立法院之议决，得宣告戒严，或使宣告之”。该法在1948年和1949年进行过两次修订，自颁布直到20世纪末仍在我国台湾省实施。

从民国时期灾荒救济立法的内容来看，既有对传统的继承，也有适应社会发展需要的创新。但总体来看，这一时期的应急立法内容简单，不够完善，缺乏民主参与;立法数量较少，存在大量法律调整的空白领域;未能形成协调统一完备的应急法律体系，致使整个救灾应急工作缺乏有力指导。另外，由于连年战乱、政府更迭频繁、腐败丛生，公共应急管理法制的实施不具备稳定的社会环境和规范、有力、高效的政府领导，导致立法与实践相脱节，应急管理法制实际上被束之高阁，流于形式[5]。