中国政府应急管理立法评析

(一)取得的成就

从总体上看，中国的应急管理法制已经取得了一定的成绩，这主要表现在以下几个方面。

(1)针对一些易发性突发事件类型，全国人大及其常委会均制定了相应的法律予以调整，保证突发事件应急的“有法可依”，如《防洪法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《防震减灾法》、《消防法》、《水污染防治法》等。

(2)针对一些重要的危险程度高的突发事件类型，不仅有相关的法律加以规制，还及时制定了相应的行政法规，使其更加具体、更加具有可操作性，如《防洪法》与《防汛条例》、《传染病防治法》与《传染病防治法实施办法》、《矿山安全法》与《矿山安全法实施条例》、《水污染防治法》与《水污染防治法实施细则》等。

(3)针对一些具有发展不确定的突发事件类型，不仅规定了一般紧急状态下的应急措施，还制定了特别紧急状态下的应急措施和相关的应急预案。如《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》与《国家突发公共卫生事件应急预案》，《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》与《国家地震应急预案》，《安全生产法》、《特别重大事故调查程序暂行规定》与《国家安全生产事故灾难应急预案》等。

(4)针对缺少突发事件应急处理基本法律的考虑，我国于2007年适时颁行了《突发事件应对法》。这样，我国有了第一部行政应急管理的基本法，它不仅推进了行政应急制度的统一，提高了政府整体应对突发公共事件的法律能力，还有力地避免了应急立法冲突与矛盾的产生。

(二)存在的问题

在看到成绩的同时，也不可否认中国的整个应急管理法制体系中仍然存在着一些不足之处，有待日后加以完善。

(1)一些领域的突发事件应急管理法律规范仍不健全。在我国，事故性突发事件管理法和灾害性突发事件管理法数量比较多，体系比较健全。尽管如此，但还不够全面，还应根据需要出台一些新的灾害防治法，如《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等;且对地震以外的其他地质灾害突发事件也应有专门性的立法，如泥石流、滑坡、沙漠化、火山喷发等方面的立法，以强化灾害防治立法的薄弱环节;另外在对受灾者、殉难者、罹难者等人员进行法律救助、帮助和抚恤等领域，也有必要制定统一的法律，如《灾害救助法》、《灾后重建扶助法》、《罹难者与殉职者抚恤金法》、《救灾捐助法》等。此外，《国防动员法》、《恐怖事件应急法》、《紧急状态法》目前在我国还是立法空白，需要加以弥补。另还有学者提出，应建立对所有灾难有普遍意义的《综合减灾法》，用来解决涉及的防灾减灾问题，该法不能用《突发事件应对法》代替[11]。

(2)许多突发事件应急管理立法的可操作性不强。主要表现为一些应急立法的内容较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、实施办法相配合。譬如，我国的《突发事件应对法》仅有七十条，却涵盖了从预防到恢复重建的全部内容，这难免会造成立法线条过粗的缺陷。为了有效地应对突发事件，需要通过制定实施条例、实施办法等加以细化。在2008年的南方冰雪灾害和汶川大地震中，《突发事件应对法》已表现出其中的不足，政府部门对这部法律的运用也显得比较生疏，收效不明显。事实证明，在复杂灾害面前，真正起到协调作用的，还是行政会议和中央领导的身先士卒。领导冲在最前面当然必要，但仅仅靠领导人的感召力强化和促进减灾救灾，也从一个侧面暴露出我们灾害管理体制的缺陷。另外，多数应急立法在赋予应急机构足够大的行政紧急处置权力的时候，却忽视了对该权力的控制和对紧急权力造成的伤害后果的救济，忽视了程序性法律规范对应急机构的约束，忽视了应急机构彼此之间的协调与监督关系，忽视发挥下级机关和非官方机构的积极性、自主性和创造性。这些均使应急立法的实施大打折扣。

(3)已有的应急管理法律规范执行不到位。主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济，等等。譬如，2003年“非典”疫情刚开始，首先在广东省出现时，有关部门表现出了不应有的沉默，当疫情进一步扩散至北京、山西、内蒙古时，有关部门仍表现出不应有的沉默，甚至出现严重隐瞒和封锁事实的情况，致使公众对政府产生了信任危机。这些部门及相关公务人员无视《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》对其义务的要求，公然有法不依、执法不严、各行其是，以致酿成疫情扩大的严重后果。另外，2008年年初，在抗击暴风雪灾害时，人们也同样产生了《突发事件应对法》会不会“空转”的疑问。事后证明，执行该法不到位的情况仍然存在着。譬如，在抗击此次特大暴风雪灾害时，“一是某些地方官员认为‘天灾’不可避免，且一般不会问责到人，因而在制定应急预案时，线条过于粗放，有的甚至毫无操作性可言;二是个别基层政府热衷于‘文件抗灾’，虽有较为细化的应急预案，但基本上停留在纸上，根本没有落到实处;三是个别负责人‘平时不烧香，临时抱佛脚’，把灾情发生后的‘亲临现场坐镇指挥’视作最佳的处置方案”[12]。与上述三点相对应，在《突发事件应对法》法律责任中均能找到相关问责的条款，但雪灾过后，一切回归平静，又有谁会领责呢? 这值得人们深思。

(4)亟须清理现有的应急管理法律规范。现在我国已经制定出了一部突发事件应对基本法——《突发事件应对法》，那么任何与该法相抵触的一些低位阶的应急法律规定则需要加以修正，以保证法律之间的协调性和统一性。此外，要重视诸如应急法律的修订、废止、解释等法律规范的清理工作。以前学者们在进行立法建议时，往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出来后就万事大吉了，实践证明，制定一部新法的成本远远高于对旧法进行修订和解释的成本，而新法的颁布也只能建立在旧法已经丧失修改或解释的空间的前提下[13]。所以，我们要重视法律的清理，尽量使旧法的潜力能够被完全挖掘出来，做到“物尽其用”。

(5)应急管理法制的实施环境有待改善。从实践效果来看，应急管理法制的社会基础条件，如应急管理法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，亟待进一步改善。这也是造成已有的应急管理法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一[14]。譬如，在2008年初的暴风雪灾害中，随着雪势的扩大，政府及时点亮了红色预警信号。然而大多数人对预警信号的认识不深刻，根据发布的预警信息，他们只是判断雪更大了，而这和从直观上看到的情景没有多少差别，很少有人能够说明预警信息还意味着什么，对人们的具体帮助是什么，具体要求又是什么。清扫道路积雪时，人们可以看到政府官员在路上铲雪，环卫工人、机关干部、部队官兵在路上铲雪，却很少见到市民参与扫雪，这反映出个人社会责任感的淡漠。《突发事件应对法》确立了群众参与突发事件应对工作的义务，但似乎并没有多少人知道这是自己的义务。群众缺位公共应对事件的现象值得高度关注，需要采取一定的措施来优化应急管理法制的实施条件。

[1] 吕景胜:《灾害管理》，186～187页，北京，地震出版社，1992。

[2] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，243页，北京，法律出版社，2005。

[3] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，243页，北京，法律出版社，2005。

[4] 岳宗福:《民国时期的灾荒救济立法》，http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp? Article ID=43142，2008-6-6。

[5] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，244页，北京，法律出版社，2005。

[6] 戚建刚:《我国紧急权力体制的建构》，载《法学》，2004(8)。

[7] 人民日报评论员:《在法治轨道上应对突发事件》，http://opinion.people.com.cn/GB/40604/6464035.html，2007-11-01。

[8] 国务院应急管理办公室:《国家专项应急预案》，http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/11/content_21049.htm，2006-01-11。

[9] 陈泽伟，王玉娟:《〈突发事件应对法〉解读:最大限度保证民主自由》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/17/content_4432327.htm，2006-04-17。

[10] 陈泽伟，王玉娟:《〈突发事件应对法〉解读:最大限度保证民主自由》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/17/content_4432327.htm，2006-04-17。

[11] 王舒怀:《综合减灾呼唤“基本法”》，http://npc.people.com.cn/GB/28320/136075/136108/8183729.html，2008-09-09。

[12] 《突发事件应对法:风雪之中看法律落实亦喜亦忧》，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp? id=37752，2008-1-29。

[13] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，253页，北京，法律出版社，2005。

[14] 莫于川:《公共危机管理与应急管理法制建设》，http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/Article Detail.aspx? article Id=2379，2005-03-24。