改进中国现有政府应急管理法制中的相关具体制度

(一)完善行政公开制度

行政公开制度是现代社会中公民参与国家和社会事务管理，监督行政主体合法、正当行使行政职权的基本前提。它要求行政主体依据职权或者行政相对人的请求，将行政资讯向行政相对人或社会公开展示。这种公开是行政主体负有的法律义务，目的是最大限度地保障公民知情权的实现，减少秘密行政，提高政府工作的透明度。紧急状态一旦宣布，除了法律规定的不应公开的文件和信息之外，政府理应把紧急状态的有关信息及时、充分、真实地公布于众，同时建立信息查询法律制度，任何公民都有权通过网络、媒体、政府出版物等法定渠道和方式获取相关信息。通过建立规范的应急信息发布制度，可以树立政府的权威，改善政府的形象。为此，一是要改变传统官本位的观念，认清应急信息发布的法律关系基础——公民享有知情权、行政方负有信息公开的法律义务。二是要严格按照《政府信息公开条例》中公开的范围、方式和程序等内容具体规划各应急领域所适用的应急信息发布制度。三是在应急信息的发布过程中，应反应迅速，对突发事件有目的地选择信息源和信息传播渠道，防止错误信息误导公众，从而加重社会恐慌;设置新闻发言人向社会及时公布突发事件的动态发展信息，保证信息的连续性、及时性和准确性;充分发挥媒体的信息传播和舆论导向功能，与公众开展互动交流，引导公众清醒认识并正确对待突发事件，减轻其心理负担。

(二)完善行政征用(收)制度

行政征用(收)制度一般是行政主体为了公共利益的需要，按照法律、法规的规定，以强制方式取得相对人财产权益的一种制度。在应急管理中，时常会因为国家的需要、公共利益的需要而出现行政征用(收)的行为，对此相对人需要做出特别的牺牲。那么，既然行政征用(收)权的行使在突发事件的应对中不可避免，那么这种权力就有被滥用的可能性。对此，就必须用法律加以规范。首先，要在应急管理法制中明确征用(收)适用的法定条件，具体包括:目的上的公益性、法定性、必要性和补偿性等。其次，要完善应急征用的程序规范，并区分一般的应急征用(收)程序(如申请、审理、裁决等)，特别的应急征用(收)程序(如临时的补偿保障程序、事后征用或征收程序的补办等)。再次，要明确规定滥用行政征用(收)权后对相对人的救济办法。改变有征用(收)无救济的不合理局面，当相对人的合法权益受到损害后，可以通过复议或诉讼的办法加以解决。此外，还应明确应急征用(收)补偿的必要性，确立“无补偿即无征用”的法治观，并完善补偿的范围、程序和方式等内容，以便更好地保障相对人的权益，使应急工作更加顺利有效地开展。这些均是依法行政的应有之义。

(三)完善行政强制措施制度

行政强制措施是行政机关在实施行政管理过程中，为制止违法行为或在紧急危险情况下，根据法律、法规规定，采取规定的强制方式，对公民、法人或者其他组织的人身或者财产实施暂时性控制的措施。政府为了有效、及时处理突发事件，必须对公民在平时享有的某些权利、自由加以限制，如限制或停止集市、集会，要求停工、停业、停课，临时征用房屋、交通工具，封锁疫区以及强制疏散、强制隔离、强制检疫、强制治疗等。虽然这些措施是必要的，不过在行使时也一定要慎重。第一，在对公民的权力做出限制性决定时，要遵循行政法治所要求的比例原则和基本人权保障原则。第二，要完善行政强制的程序，如行政强制的权限与分工、强制措施的适用范围、条件、方式、时间、程序、最低人权保障，事前事中申诉程序，法律责任，救济机制等，以防行政紧急权力的滥用。第三，行政强制措施涉及的财产权问题，如强制医疗的费用负担问题、强制隔离期间的工资待遇问题等，必须在应急法律中明确。建议明确政府的公共救助职责，以国库负担为根本保障，同时与社会救济制度配套实施。第四，要完善行政救济制度。在突发事件处理过程中，对合法权益受损害的人员给予及时的安抚，在事后恢复阶段对遭受损失的人应给予赔偿或补偿，并依法追究有关人员的法律责任，以增强政府的公信力。另外，还应大力拓展保险业务范围，积极采用市场机制的办法加大救济力度。

(四)完善行政紧急程序制度

行政紧急程序是行政主体在紧急状态下实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。它对于满足危机管理的紧急需求，规范行政紧急权力的行使过程，保护相对人的合法权益具有特殊意义，是实现行政法治的重要前提。但是，目前我国应急管理法制中对此规定得不多，也不系统。可行的改进方案是:在专门的行政程序中设专章或专节规定紧急行政程序，就行政应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定;或者在此之前，先以行政法规等形式对此予以明确，并作为程序规范将之适用于所有应急法领域。

一般来讲，行政紧急程序应包括以下五个方面。①行政预防程序。各级人民政府应当依法建立迅速高效的突发事件预警机制、资源储备机制与调动机制、危机化解机制等。②行政应急公开程序。主要包括信息的收集制度、信息的报告制度和信息的公布制度。信息的收集应采纳多元化、多渠道的方式，而信息的报告程序则应坚持迅速、及时和准确的原则，信息的公布同样应确保及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。③制定紧急处理计划程序。紧急处理计划的制订强调迅速、及时，强调专家的参与，而正常状态下的听证、民众参与等程序则须相应缩减。除中央制定处理计划外，地方可根据自身的具体情况，参照中央的规定制定具体计划，并报中央批准备案。这些计划应进行公示，并允许公众对其不合法之处提出异议。④采取行政应急措施简易程序。行政紧急措施由于自身的特性更要求程序的简易性，故既可以用书面方式做出，也可以以口头方式做出，但其事后均应在记录或报告中说明。此外，为保障行政相对人的合法权益，则须向其公开说明采取行政紧急措施的事实、法律依据及相关的各项程序权利和义务。⑤紧急状况下排除妨碍程序和救济程序。在采取行政紧急措施的过程中，若出现任何妨碍行政紧急措施顺利实施的行为，行政机关有权做出决策，或采取必要、适当的程序予以排除。实施排除措施时，也须告知当事人其做出该行政行为的事实和法律依据，以及当事人享有的权利等[1]。

(五)完善行政指导制度

行政指导是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为，具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点。行政指导是一种柔软灵活的非强制性的行政方式，行政相对人是否听从行政指导由其自主选择决定，行政指导行为的效果是不确定的，故行政指导措施比较适用于常规状态下的行政管理过程中;在出现突发事件和紧急管理的情况下，政府自当采用强制性的行政指令措施(例如行政处罚、行政强制)来强力应对公共危机，而不大适用行政指导措施。但在抗击“SARS”疫情的公共危机管理工作中，我国各级政府和行政机关因时(地、事)制宜地采取了不少行政指导措施，例如卫生部公布的《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》、国家质检总局公布的《过氧乙酸消毒液安全使用指南》等等，这些不同形式的行政指导措施与大量的行政指令措施配合运用，收到了提高公共危机政府管理水平的特殊功效。我国《突发事件应对法》第三十条、第三十四条至第三十六条、第四十四条、第四十五条等条款中均确立了行政指导制度。因此，应确立行政指导在公共应急管理法制中的法律地位。在《突发事件应对法》对此已做出规定的前提下，待条件成熟时通过专门立法进一步完善相应的行政指导法律规范(例如在制定中的我国行政程序法典中设专章来规范行政指导措施)，包括行政指导的原则、方式、程序、监督、责任、救济等方面内容的规定，而且进一步完善行政指导的运行机制，以更充分地发挥行政指导措施的积极作用，克服其负面效应。