应急管理的对象

要理解应急管理的对象，先要区分“应急管理”与“危机管理”的概念。危机管理与应急管理的区别在学界的界定并不是很明确。有的学者将两者做了细致的区分，指出危机管理侧重对研究对象的关注，应急管理则侧重在方法研究。有的学者从危机的发展过程对两者进行区分，如图4-1所示。

在国外，“危机管理”的使用要比“应急管理”早，危机管理最早主要盛行于企业界，后来，危机管理开始在公共部门出现，主要局限于军事和外交领域，也即政治危机、军事危机和外交危机的处理和应对。危机管理主要聚集于潜在风险的识别，以及风险转化为危机事件以后应对的全过程。应急管理的重点是危机出现后的危害消除，是治标的过程，它更多的是在实务或操作层面上使用。“应急管理”虽然有其独特的研究对象和范围，但是从理论上讲，它实际上是危机管理理论在政府管理中的应用，应当属于“危机管理”知识领域中的一个部分。

对于现代应急管理来说，人类认识的第一个比较重要的阶段性标志就是美国联邦应急计划署(Federal Emergency Management Agency，简称FEMA)的成立。[1]在美国，“应急管理”(emergency management)的概念同时包含“风险管理”(risk management)、“危险要素管理”(hazard management)及“灾害管理”(disaster management)三个方面的含义;风险管理侧重减少危险发生的概率，危险要素管理侧重限制危险发生的条件，灾害管理侧重减轻危险造成的影响和后果。[2]

图4-1 公共危机发展的基本阶段和管理行为[3]

在实践中，我国政府部门更倾向于使用“应急管理(emergency management)”这一概念。因为，一方面“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇，另一方面，“危机”一词习惯上用来表示重大的、影响生死存亡的事件或状态。因此本书采用“应急管理”这一概念。

在我国，应急管理是指在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。应急管理的根本任务就是对突发事件做出快速有效的应对。[4]这里的“有效”，指的是应对方案的可操作性、准确性、经济性。简单地说，应急管理是在危机暴发后，以各类突发事件为对象所进行的紧急应对。因此，应急管理的对象是突发事件。

在日常生活中，突发事件就是发生在自己意料之外或计划之外的事件。“突发”为“迸发、暴发”之意，突发事件在暴发前没有明显预兆，难以预测;暴发时，呈现突然性和不确定性;暴发后，可能会带来较大物质损失和负面影响。

美国对突发事件的定义大致可以概括为:由美国总统宣布的，在任何场合、任何情境下，在美国的任何地方发生的需要联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生及财产安全或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。[5]在《英国政府关于鉴别突发事件的意见》中，突发事件(emergency)被定义为:“使健康、生命、财产或环境遭受直接危害的情况”，包含“突然发生”、“重大影响”和“危害严重”三个特点。[6]

我国计雷教授等人编著的《突发事件应急管理》一书中把突发事件界定为狭义和广义两种。狭义上，突发事件即在一定区域内突然发生的，规模较大的，对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难;广义上，突发事件是指在组织或个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，对其利益有损害性或者潜在危害性的一切事件。秦启文教授对突发事件的定义突出外在因素的作用，认为突发事件是在某种必然因素支配下出人意料发生的，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。[7]

我国政府在2005年发布的《国家突发公共事件总体预案》中，强调了涉及范围，在突发事件中嵌入了“公共”二字，将其解释为突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡，财产损失，生态环境破坏和严重危害、危及公共安全的紧急事件，主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

本书采用我国2007年颁布的《突发事件应对法》中的定义，即“突发事件”是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。它包含了“突然发生”、“重大影响”、“严重危害”、“需要采取应急措施”的特点。

此外，学术界还存在着与“突发事件”相关的两个概念，“危机事件”和“紧急事件”。不同学者对危机的定义不同，美国学者罗森塔尔和皮恩伯格(Rosenthal and Pijnenburg)指出广泛的危机概念，即“具有严重威胁、不确定性和有危机感的情景”。紧急事件强调处理时间紧急性，要求立即采取行动，若处理不及时或处理不当，则会造成严重损失。这三个概念既有联系又有区别。三者都具有紧急性和不确定性的特征。区别在于，突发事件强调事件的突发性;危机事件强调事件的影响程度;紧急事件更侧重于强调处置事件的时间性、紧迫性。但在事件处理过程中，三者之间可能相互转化。对此，学者间观点并不一致。有的学者认为在一定的外界条件下，突发事件可能进一步发展成危机，而突发事件往往成为危机的先兆，或充当引发危机暴发的原因，即危机必定是突发事件，而突发事件未必就形成危机[8]。有的学者则持有相反观点，认为当没有及时干预或干预强度不够，危机状态可能快速继续恶化，造成事实上的损害时，危机状态便变成突发事件，即突发事件必定是从危机状态演变而成，然而危机未必就一定形成突发事件[9]。

突发事件的内涵十分广泛，根据突发事件的特征进行分类是应急管理工作的基础，只有认真研究和合理确定突发事件的分类，对于明确责任、制定预案、整合资源、展开对应措施具有重要意义，是做好突发性事件应对和处置的基础性工作。