应急预案的意义与作用

(一)应急预案的意义

“凡事预则立，不预则废。”突发事件的管理与应对必须做到未雨绸缪，预先准备。应急预案是应对突发事件的一项不可或缺的制度。因为许多突发事件的到来具有很大的不确定性，人们往往无法准确预测，所以必须为此做好准备，加强战略规划、物资储备和长期预算，做好应急预案。应急预案的一项最基本功能就在于保证突发事件发生后，政府或企业能够根据事先制定的应急预案采取各项紧急措施，将损害降低到最小，而不至于在突发事件发生后无所适从，或者再临阵磨枪，仓促上阵，这样，很难保证政府行为或企业行为的科学性、合理性和高效性。从实质上来讲，应急预案的核心思想就是要以确定性应对不确定性，化应急管理为常规管理。因此，各国都比较重视应急预案的建立，在平常时期就设计好了一套计划，指导在突发事件发生后政府和全社会应该如何共同协作来对付紧急危险局势。

自2003年“非典”疫情发生之后，我国开始突出强调要重视公共突发事件的应急机制和能力建设。根据党中央和国务院的总体部署，国务院办公厅于2003年11月成立了应急预案工作小组，组织构筑了我国突发公共事件应急预案框架体系，目前，这一体系已基本形成。我国应急预案的建设和有效使用，使各类突发事件应对工作更加有备、从容、有序，在构建和谐社会、维护国家安全和社会稳定方面发挥着重要的意义。

1.首先，制定应急预案是构建和谐社会的需要

和谐社会是人与自然、人与人和谐相处的社会。当前，我国正处于改革和发展的关键时期，影响公共安全的因素日益增多，各类突发事件时有发生，破坏了人与自然、人与人和谐相处的氛围;又加上我国的应急管理工作基础比较薄弱，应急体制、机制和法制尚不健全，预防和处置突发事件的能力有待进一步提高，为此公众的生存安全、财产安全受到了严重威胁，也为构建和谐社会制造了障碍。如何克服危机，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，是摆在政府面前的一道难题。面对突发事件，我们需要加强应急管理，因为它是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。编制应急预案，可以统筹安排突发事件事前、事发、事中、事后各个阶段的工作，是应急管理工作的主线。如果应急预案科学可行，各项内容得到了很好的落实，就能够有效预防、从容应对各类突发事件，和谐社会的目标就可以早日实现。

2.其次，制定应急预案是维护国家安全和社会稳定的战略举措

进入21世纪，恐怖活动日益猖獗，手段花样翻新，破坏后果严重。据国外有关机构统计，当今世界上以极端主义、民族分裂主义、宗教主义、国家法西斯和黑社会性质为代表的恐怖组织有1000多个，仅1994年以来，就制造了包括“9·11”在内的重大恐怖事件200余起，造成了数万群众伤亡和上万亿元的经济损失[5]。长期以来，世界各国都深受恐怖活动之害，我国也不例外，尤其是20世纪90年代以后，境内外敌对势力相互勾结，在我国境内组织了一系列爆炸、暗杀、纵火、投毒、袭击等恐怖暴力事件，严重危害了我国各族人民群众的生命财产安全、社会稳定和民族团结。做好反恐救援应急预案，就可以最先做出反应、最先投入战斗、最先控制局面、最大限度地减少损失和伤亡，从而在最短的时间内，采取最有效的措施控制危害的蔓延，预防和减少恐怖活动造成的损害，保障公众的生命财产安全，保障公众正常的生产、生活秩序，维护民族团结、社会稳定、国家安全，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

(二)应急预案的作用

针对各种不同的突发事件制定有效的应急预案，不仅可以为应急活动的开展指明方向，减少突发事件造成的严重危害，还可以确保应急资源得到合理充分的利用，指导应急人员的日常培训和演习，从而保证对突发事件的有效处置。譬如，2007年3月4日至5日，吉林省发生了1951年以来降雪量和影响范围最大的暴雪灾害。省政府及受灾地区迅速启动应急预案，长春市仅用2天时间就清除了平时需要一周时间才能完成的清雪量，市区实现供气零影响、供电零跳闸、供水零爆裂、有线信号零中断、学校零停课和交通零重特大事故，灾区实现了社会秩序的总体平稳。吉林省有效应对暴雪灾害只是各地发挥应急预案重要作用的一个成功个案。具体而言，应急预案的作用有以下几点。

1.使应急活动做到有章可循

突发事件的发生，打破了原有的正常社会状态，使社会陷入混乱状态之中。如果没有事先的突发事件应急预案，应急机构在混乱状态下就会手忙脚乱，从而难以组织高效的突发事件应对行动。相反，在有应急预案的情况下，突发事件应急管理人员就可以按照应急预案中已规定好的各部门的职责分工、信息沟通方式、资源调配方案、媒体管理方案、应急行动方案等内容，充分考虑突发事件发生时的各种情况，分清突发事件中的主要问题和次要问题，从而做到有章可循，使管理者在应对突发事件时收到事半功倍的效果。

2.避免或减少突发事件所造成的损害

编制应急预案时，编制者首先得做好调研工作，将自己管辖领域内的各种可能会对社会造成潜在威胁的危险源和危险体一一列举出来，并加以分类，考虑其可能造成的后果，分别设计应对预案。这一过程就是整个危机管理的第一阶段即危机预警阶段，是“防患于未然”的阶段。从某种意义上来说，该阶段十分重要，因为它能够在危机发生之前将其扼杀，将其产生的根源消除，则以后的措施就没有必要实施，同时也以最小的成本取得了较大的成效，节约了大量的人力、物力和财力。正如美国著名企业家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所说，政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”[6]。当然，应急预案制定后，相关部门仍然需要对这些危险源和危险体定期进行检查，以便及时发现隐患。如果信息及时被监测，隐患及时被发现，就有利于及时将突发事件的萌芽因素消灭掉。即使不能将其消灭，我们也可以通过事前知晓其即将发生而采取相应的措施来减小损害。

3.减少决策时间和决策压力

由于突发事件具有紧迫性、非预期性、巨大危险性和不确定性等特点，所以一旦发生，就要求突发事件应急管理者在有限的时间、有限的资源和有限的信息下进行决策，决策是否正确直接决定了危害后果的严重与否。因此，突发事件的决策不仅时间紧迫，而且面临着巨大压力。于是，突发事件应急管理者在制定应急预案时必须对突发事件中可能出现的各种情况都有所考虑，对这些情况的深层次问题也要有所认识，并能够把握各种情况的主要矛盾。这样，在面对实际突发事件时应急管理者才能较快地把握其实质和主要矛盾，从而快速、科学地做出决策。也就是说，应急预案使突发事件管理者通过突发事件的前瞻性研究，提高了其在实际突发事件中把握信息和理解信息的能力，从而减少了突发事件中的决策时间，减轻了决策压力。

4.减轻人们的心理紧张感

如果没有制定突发事件应急预案，那么当突发事件发生时，人们便会感到突然和茫然。如果人们对突发事件的了解不深，对突发事件的熟悉程度较低，就会导致对突发事件的控制能力低下，对突发事件管理缺乏信心，从而产生心理上的紧张和焦虑。在制定了突发事件应急预案的情况下，突发事件应急管理人员对突发事件本身和突发事件中可能出现的情况都有过充分的考虑，对突发事件中的各种情况也考虑过相应的处理措施，一旦突发事件发生，遇到了应急预案中出现的情况或类似情况时，便不会感到手足无措，无以应对。因此，突发事件中人们的心理紧张感就比没有制定突发事件应急预案时要轻得多。

5.实现应急资源配置的优化。

由于突发事件的紧迫性，突发事件反应和恢复所需的资源不但要充分而且要配置合理。如果所需资源不能及时提供或者数量不足，便会导致应急活动的力度不够，贻误战机，造成不可挽回的损失。如果资源配置过剩，则会导致资源的积压，造成资金的占用，出现资源的浪费。应急预案应对全社会的应急资源实施统筹规划，最大限度地避免应急活动中的资源重复、等待、冲突等各种无效活动，实现资源的有效配置，达到应急活动的合理安排，从而提高应急活动的工作效率。

[1] “横向到边”，就是内容上没有漏洞，要包括针对各种类型突发事件的专门预案;“纵向到底”，就是要落实到基层，包括社区、农村、企事业单位等，确保都有各自的应急预案。

[2] 华建敏:《依法全面加强应急管理工作——在全国贯彻实施〈突发事件应对法〉电视电话会议上的讲话》，载《中国应急管理》，2007(10)。

[3] 浦树柔:《公共安全》，转引自秦伟:《加强应急管理提高政府应对公共突发事件的能力》，载《时代经贸》，2006 (9)。

[4] 浦树柔:《公共安全》，转引自秦伟:《加强应急管理提高政府应对公共突发事件的能力》，载《时代经贸》，2006(9)。

[5] 汪崇华: 《应急预案由来、特点及作用》，http://www. cqsafety. gov. cn/info View. jsp? info ID =5b198c662111597c012176fb17630b3f，2009-5-25。

[6] 戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，205页，周敦仁译，上海译文出版社，1996。