明晰政府的应急管理职责

政府应急预案要求组建强有力的应急组织机构，构建完整的应急组织体系。其中，正确地对上下级政府之间进行紧急权力分工是基础。上下级政府在应急管理活动中，应当分工明确，职责清楚。唯有如此，才可以既保证中央政府的权威，又发挥地方政府的积极主动性，有效推动应急预案的实施，成功预防和克服危机。在2003年SRAS疫情扩散的过程中，根据《传染病防治法》第三条的规定，国务院可以根据情况增减甲、乙、丙三级传染病病种，而省级政府却无权根据当地情况来增加新的病种，以至于当SRAS在广东出现后，当地政府就难以立即依法控制传染病，从而失去了缓解疫情的最有利时机。从经验上看，绝大部分突发事件都是起源于地方的，因此在中央和地方的分工上，世界各国立法的通行做法是采取地方负主要责任的原则。

我国的国家机构从总体上来看属于中央集权型的单一制。改革开放后，通过简政放权，地方政府有了一定的主动权，但是由于地方权力仍受中央统辖，地方政府自主处理问题的余地仍然较小。对此，当面对突发事件时，我们需要借鉴他国经验，进行改革，确立上下级政府之间一般以下级政府发挥主要作用、负主要责任的原则。在合理确定中央和地方政府职能的基础上，尽可能多地给地方政府以更大的权力。具体而言，在突发事件中，一般要求突发事件发生地的当地政府和相关部门负责全部的治理工作。中央对地方、上级对下级政府仅提供宏观政策上的指导，然而，上级政策的实施是否到位、是否有效主要依靠地方政府来具体执行。因此，上下级政府的应急职责分工应该是，中央政府集中资源搞好全民性公共物品的供给，建立独立于地方的垂直供给体系，而非在全民性公共物品的供给方面则应向地方政府放权，赋予地方更多的自主权。

另外，在突发事件的预防和应对活动中，要使上下级政府充分发挥其职能，还需要做好它们之间的信息沟通工作，保障信息沟通渠道的畅通。对此，主要是完善信息的逐级上报制度。该制度的具体规定应当包括:必须上报的信息类型、上报的时限、上报的主体，以及不报、谎报、缓报等行为的法律责任。如此方能保证上级机关在尽可能短的时间内得到信息、形成判断、做出决策。另一方面，畅通的信息机制也能保证上级机关的决策及时下达，得到完整的贯彻执行。