应急管理系统的概念

所谓系统，可以表述为相互联系的多种要素的集合。在这一集合中，要素和要素间的联系构成系统的结构，系统结构决定着系统的功能。由此，可以这样界定应急管理系统，其是指由相互联系的各要素集合而成的一个多层次、多部门、多功能，且动态变化的复杂系统。

应急管理系统由硬件系统和软件系统组成。硬件系统是指应急管理的组织机构，即应急管理的主体，包括中央和地方各层级政府中的决策机构、咨询参谋机构、应急处置机构和执行机构，此外还包括应急管理所需的各种保障要素。比如美国建立了联邦、州、县、市、社区5个层次的管理与响应机构，形成了一个比较完善的应急管理组织体系。在联邦政府层面有国土安全部及派出机构;在州政府层面，各州均设有应急管理机构;在地方政府层面，州下面的各级地方政府一般都设有应急管理中心[1]。软件系统则是上述应急管理硬件系统动态运行的规定、原则等。一个有效的应急管理系统是政府能够成功应对各类突发事件的关键。通过有效的应急管理系统，政府将对突发事件的管理纳入一个有准备、有步骤、有条理的过程中，从而有效保证政府职能的继续和生命财产的损失尽可能减小到最低限度[2]。可以说，应急管理系统的活动和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。

根据我国实际发展情况，可以把应急管理系统的发展分为两个阶段，即第一代应急管理系统和第二代应急管理系统。

第一代应急管理系统，从时间上界定，是从新中国成立到2003年。这一代应急管理系统呈现出如下特点。①从体制与机构来说，它是一个高度集中的治理体系，其中关键是政治动员，而且在部门之间有很细的分工。②从机制与规则来说，如何应对不同的事件? 危机管理与日常管理之间并不是绝对对立的，前者是后者在危机状态下的延伸。危机事件发生后通常会成立一个应急管理指挥部。③从能力和技术看，与当时时代发展的水平相适应。④从环境与文化看，有很鲜明的时代特色，主要是简朴稳定，纪律性强，而且大家都认为公共利益压倒一切。例如，20世纪60年代初期著名的报告文学《为了六十一个阶级弟兄》[3]描述的就是1960年发生在山西省的一次严重的公共卫生突发事件的发生、恶果及处置过程。该突发事件描写的中心思想和情节就是整个社会如何团结起来统一行动，搜寻、运输一种特殊的药物用以帮助并救活中毒的工人，从应急管理的系统运作角度看来，至今仍有鲜明的典型性。

进入20世纪80年代后，中国社会整体出现了巨大的变化，各种自然灾害、公共卫生事件、生产安全事故等突发事件在不断增加，之前应对突发事件的方法和体制不那么有效了。2003年的非典型性肺炎传播和处置，让我们看到了我国第一代应急管理系统的缺陷。首先，风险意识不强，而且反应也很迟钝;其次，中国政治动员的能力很强，但自下而上的社会组织能力相对来说不足;再次，不同的部门、不同地方缺乏协调，综合协调能力不够;再者，沟通交流方面，信息公开的步伐迈得不够[4]。

“非典”之后，党和国家领导高度重视应急体系建设，经过自上而下的几年持续努力，形成了以“一案三制”[5]为特点的第二代应急管理系统。2003年之后，我国在中央和地方均成立了相应的应急管理机构，如应急管理委员会、应急管理办公室、专家组等。同时，也建立了预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估等针对不同应急环节的运行机制。第二代应急管理系统既提高了各级领导和全社会对应急管理工作的认识，又构建了国家应急管理系统的整体框架，有效地降低了各种灾害给人民生命财产带来的损失，提升了应急管理体系的整体效率，实现了历史性的跨越。