(一)应急管理系统的主体要素
政府应急管理是在危机状态下政府应该做的事，是政府职能的题中之意，各国各级政府无疑成为了应急管理最重要的主体。在一个国家的社会生活中，危机是不可避免的，却是可以有效控制的。一个国家的应急管理能力体现了政府的管理水平。如果能够有效地提高政府的应急管理能力，往往能够化“危机”为“良机”，最大限度地消除危机的负面影响，提高政府的公信力，塑造良好的政府形象[6]。
但是，一些突发事件波及范围大，可能波及多个相对独立的行政区域或是整个国家，如2008年的汶川地震就波及大半个中国，很多省份出现明显震感。因此，应急管理通常不是一个政府部门或某一个地方政府就能够有效完成的，它需要集合突发事件所波及的所有地区和部门的力量。在治理理论看来，政府不是唯一的权力中心，公共服务的供给不仅限于传统的政府机构，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都有可能成为各个不同领域的权力中心。各个权力中心依靠交换资源、谈判共同目标、建立新的游戏规则来形成相互制约与依赖的权力，实现网络的自主自治。
因此，应急管理的有效进行还需要非政府组织、社区组织、志愿者、学术界、社会公众、军队、专业应急救援力量、媒体、国际组织等多个主体的共同参与。其中，非政府组织贴近基层，在各自领域中有更多的资源和专业优势，在应急管理中能够发挥重要的作用。媒体是重要的信息通道，在常态下进行应急知识的宣传教育和传播普及，在应急状态下进行信息及时、公正的发布以及社会救治的聚合、引导等。企业在政府应急管理中虽然不是最主要的应急主体，但是作为利益相关者，在必要的时候可以通过各种方式为灾区提供资金、物资、技术设备乃至人员等的帮助[7]。如美国的应急管理主体就包括:应急管理中心、政府的公共安全系统(警察、消防、911中心)、医疗系统(紧急医疗护理)、社会服务以及精神治疗机构、其他政府机构、新闻媒体、私营工商企业(物力与钱财的支援)，动力、通信和运输行业等。
应急管理各主体之间的发展是不平衡的。我国传统体制形成的“大政府、小社会”格局，在使国家权力充分扩张的同时，企业、非政府组织、新闻媒体和公民等非政府主体的参与受到了最大的限制和制约，与其应当发挥的作用极不协调，它们的发展是远远不够的。政府在应急管理实践中的核心地位不能动摇，但政府在发挥主导作用的同时，可以在危机处理最初，便邀与之相关的非政府主体参与其中，积极提供给新闻媒体全面可靠的信息，给各非政府主体参与提供一定的平台和渠道，大胆分配给其资源。在美国，各级政府都和红十字会签订了协议，一旦发生危机事件，红十字会在第一时间启动应急计划并投入到应急救援中，给予红十字会很大的自主权。
虽然根据与突发事件发生后的利益相关程度，可以将各主体的关系作一分层(见图7-1)，但是每个主体都是应急管理系统的重要组成部分，就任何层次上的应急管理来说，都是建立在各种主体积极参与基础上的集体行动系统。
图7-1 政府应急管理主体关系层次
(二)应急管理系统的客体要素
应急管理客体是应急管理的对象，主要指各种类型的突发事件。各个国家根据自身的国情，对突发事件的分类有所不同。美国就将应急管理客体分为自然灾害、社会秩序性灾害和技术发展型灾害三大类。根据《中华人民共和国突发事件应对法》的表述，“突发事件”是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。同时参考我国的地理、人文和社会特征，突发事件又可以具体细分为以下类型:①自然灾害，包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害、森林火灾;②事故灾难，包括工矿商贸企业等安全事故、火灾事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核事件与辐射事故、环境污染和生态破坏事件;③公共卫生事件，包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等;④社会安全事件，包括恐怖袭击事件、刑事案件、经济安全事件、涉外突发事件、群体性事件等。为了有效应对各种突发事件，该法依据突发事件可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，由高到低划分为特别重大、重大、较大、一般四个级别的突发事件。
(三)应急管理系统的保障要素
政府应急管理主体对客体的有效管理，必须设计一套完整的系统框架，以满足应急情境下的策略与政策需要。美国学者罗伯特·希斯(Robert Heath)认为这样的一个系统框架需要有简单易懂的结构、简短的沟通与指挥通路、扁平管理、集中决策、重视合作，具体包括处于核心地位的决策中枢和围绕于四周、相互连接的决策部分、咨询部分、运营部分和信息部分[8]。在应急管理实践中，最主要的是应急决策系统、信息保障系统、资源保障系统、应急执行系统。应急管理主体通过这些系统对应急管理客体实施有效的管理。
1.应急管理系统的应急决策保障
应急决策是在公共危机已经全面暴发或者即将暴发的情况下做出的，是一种在巨大的压力环境和有限的约束条件下完成的特殊决策过程。目标十分单一，就是控制危机的蔓延和事态的进一步恶化，尽量减小危机造成的损失，最大限度地保护民众的生命和财产安全。它是应急管理的核心环节，直接决定危机处置活动的成败。
2.应急管理系统的信息保障
政府的应急管理，无论是预防、准备，还是回应和危机后的重建，必须建立在准确、全面、适时的信息基础之上。应急管理最大的特点在于其不确定性和环境的复杂性，这样，完善的信息管理对于应急管理能力的提高至关重要。信息保障系统是应急管理能否有效进行的关键。良好的信息沟通可以防止信息的误传，可以灵敏地启动预警系统，从而在短时间内控制事态。目前已有的研究成果大多认为，2003年的“非典”疫情之所以迅速蔓延，并在短短数月间从单一的区域性卫生突发事件发展成复合型公共危机，很大程度上是由于危机初期的信息没有公开所导致的。而2008年汶川地震时，之所以能在最短的时间内进入灾区救援，主要是靠向汶川这个“孤岛”空投人员，从而传递出重灾区的信息，为解放军进入救援最前线提供了重要的信息。美国联邦应急管理局(FEMA)通过实施“E-FEMA[9]”战略，建立了应急信息系统层次结构模型，不仅使各类应急信息系统的信息资源能得到及时更新，还能促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供了技术支持。
3.应急管理系统的资源保障
任何应急救援都必须依托于充足的资源保障，为救援人员、受灾人员提供必备的人力、物力和财力。我国突发事件应急资源保障基本按日常行政职责分工方式，由相关行政管理部门负责提供资源保障。
4.应急管理系统的执行保障
应急执行的良好运营需要依托一定的组织机构。组织机构是为实现共同的目标、任务或利益，有秩序、有成效地把人力、物力和智力等按一定的形式和结构组合起来而开展活动的社会单位。同时还需要有明确各主体职责和系统中各要素相互关系的制度规定。
[1] 邓士伦:《美国应急管理体系及其启示》，载《国家行政学院学报》，2008(3)。
[2] 陈永安:《当前政府建立应对突发事件应急管理系统的思考》，载《云南行政学院学报》，2003(4)。
[3] 王石、房树民《为了六十一个阶级兄弟》，百度文库，http://wenku.baidu.com/view/00e998727fd5360cba1adb4e. html.
[4] 薛澜:《中国应急管理系统的演变》，载《中国应急管理》，2010(8)。
[5] “一案”是指制定修订应急预案; “三制”是指建立健全应急管理的体制、机制和法制。“一案三制”是中国现阶段针对突发事件实施应急管理建设的基本框架。
[6] 陈宇辉，沈倩茹:《有效提高政府公共危机管理能力的途径分析》，载《政法论坛》，2010(2)。
[7] 刘霞，向良云:《公共危机治理》，82页，上海，上海交通大学出版社，2010。
[8] 罗伯特·希斯:《危机管理》206页，王成，宋炳辉，金瑛译，北京，中信出版社，2004。
[9] FEMA把所有电子存取和传送的服务统称为E-FEMA。
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