应急管理机构设置的国外经验

(一)美国

美国应急管理系统的特征是:“行政首长领导，中央协调，地方负责，动态性强，法制化程度较高。[1]”以总统为核心，总统可以召开国家安全委员会(国家安全委员会是美国国家层面的多机构协调联合体，日常工作由总统国家安全事务助理负责)讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统做出最适当的决定。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。

在公共危机管理的组织框架中，所有机关的角色和职责都以制度化的形式得到确认。美国政府采用功能性的方法，整合联邦部门和机构以及美国红十字会的能力形成15个“应急支持功能”，对应每个功能都制定了协调机构、牵头机构和支持机构，以有效提供支持、资源和服务。协调机构负责事前策划，与牵头机构、支持机构保持联系，并定期组织召开本功能相关机构的协调会;牵头机构作为功能的执行主体，负责提供人员，并尽可能获取足够的应急资源;支持机构应牵头机构要求，提供人员、装备、技术和信息方面的支持。在美国专门负责危机应对的是国土安全部，它是在“9·11”后由联邦危机管理局并入而形成的。它统筹指挥协调22个机构，如司法部的移民规划局、交通部的交通安全局、农业部的动植物检疫局、司法部的国内防备厅以及联邦危机管理局等。它们既独立分工，又相互合作，共同构成保卫美国国土安全和实施危机管理的统一整体，具体包括四大业务分部:边境与交通安全分部、应急准备与应对分部、信息分析与基础设施保护分部以及科学技术分部。

美国在联邦层次设国土安全部，国土安全部整合了8个联邦部门的22个机关，有近18万名的编制人员。国土安全部下设联邦应急管理署(FEMA)，配合州政府应急服务办公室以及地方(县、市)政府的紧急运作中心，它是美国联邦政府应急救援的最高行政部门。联邦应急管理署(FEMA)虽已并入国土安全部，但仍可作为直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构存在，职能得到进一步加强，局长继续由总统任命。“联邦反应计划”规定，州和地方政府负有处理危机的主要责任，联邦政府只是在超出州和地方的处理能力时，提供补充性的帮助。当灾难变为跨区域时，FEMA就成为所有应急主体的协调机构，负责全面协调。FEMA下设十个区域分局，针对本区域灾害特点协调相关州具体应急事务。

图7-2 美国的应急管理机构设置

在地方政府层面，州政府一般设有州长直接领导的应急办公机构。国家以立法形式要求各州、县、市设有紧急事务管理机构，每个部门或单位都指定具体人员负责，而且持证上岗，充分保证下情上达。对紧急事务响应负有重要责任的州级紧急事务管理办公室在灾难期间是本州的协调指挥机构，一旦灾难发生，州级紧急事务行动开始工作，州长动员并部署本州的工作人员、设备及其他资源到灾区以支持地方政府。当灾难的严重性超出地方处理能力时，州可以请求总统与联邦支援。经联邦紧急事务管理署评估鉴定后，由总统宣布为国家级灾难，联邦紧急事务管理署就灾情状况做出决策，编组联邦救援队，协调部门，提供救灾资源，并随时通告大众灾情变化，同时，规划并修正未来防灾方向及策略。美国社会的自治化程度很高，几乎每个社区在危机发生时都会成立社区应急反应小组，在第一时间自救和互助互救。

FEMA的总部中设有应急指挥中心，在重大灾害发生时，根据联邦应急反应计划，有关的部委将迅速派出负责人和高级别专家到应急指挥中心工作。美国联邦、地区、州、县、市一般都把应急指挥中心理解为应急设施，平时由综合性应急管理机构负责管理和维护，不配备专职人员，不负责处理普通公众的报警、求助电话，仅作为灾害应急过程中地方政府官员协商、协调应急救援活动的场所。

除了各级政府的应急管理机构，在美国的应急管理过程中，民间组织发挥了非常重要的作用。据报道，美国一共拥有超过160万个非营利性民间组织，其中包括73万个慈善组织、12万个社会福利组织和35万个宗教组织。在组织发放食品和饮用水的过程中，红十字会和宗教团体发挥了重要作用。

(二)日本

日本应急管理系统的特征是“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施。[2]”

日本的应急管理系统分为中央、都道府县和市町村三级。各级政府在平时召开灾害应对会议，在灾害发生时，成立相应的灾害对策本部(相当于我国的总指挥部)。日本政府应急管理系统是以内阁首相为最高指挥官，内阁官房(相当于我国的国务院办公厅)为中枢，通过安全保障会议(主要负责处理事关国防政策基本方针和防卫大纲、调整军工产业、确定防卫出动与否及决定其他有关国防的重要问题)、阁僚会议(由首相在关系国民生命财产重大事件和紧急情况发生时召集)、内阁会议、中央防灾会议(其主席为首相，主要职能是制定《防灾基本计划》《地区防灾计划》并推动其实施)、紧急召集对策小组等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合的组织体系。日本的防灾会议和防灾会议协调会是应急管理协调联动的有效方式，统一指挥和统筹各项防灾事宜。

为了强化内阁府危机管理的中枢决策功能和协调功能，1998年4月，日本政府在内阁官房新增了“内阁危机管理监”，内阁官房副长官为“内阁危机管理总监”，并于2002年4月设立了“官邸危机管理中心”。该中心装备了最先进的联网式多功能通信系统，特别是当发生大规模地震、恐怖活动以及核事故等威胁国家安全的紧急事态时，这里将成为分析处理危机信息、召开紧急灾害对策本部会议以及政府做出最后决策的场所。

在危机管理体系中，日本政府根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门。在自然灾害的危机管理中，中央防灾会议作用凸显。以首相为主席的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。而且，政府还设立了紧急召集对策小组，它是防止发生大规模自然灾害时指挥人员不到岗，出现混乱局面所设的。一旦发生重大灾害，除了日本自卫队可以投入救援外，日本各都道府县警察总部都设有大范围紧急救援队，总人数约4000人，日本各市町村都设有消防总部和消防团，灾害紧急消防救援队全国共有2210支，人数约为31000人[3]。

(三)俄罗斯

俄罗斯应急管理系统的总体特征是“总统为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”[4]。俄罗斯总统比美国总统拥有更广泛的权力，它不仅是国家元首与军队统帅，还掌握着广泛的行政权和立法权。“大安全”是指俄罗斯设有专司国家安全战略的重要机构——俄罗斯联邦安全会议。它是常设机构，由联邦总统担任会议主席，由联邦总统直接任命的会议秘书向总统负责。作为俄罗斯公共危机管理的中枢机构，俄罗斯联邦安全会议同时也是俄罗斯国家安全决策的最高机构。在危机状态下，俄罗斯联邦安全会议运用“紧急决策机制”。当遇到特殊危机事件时，除常设危机管理机构外，俄罗斯联邦安全会议还会成立临时性机构负责专门处理特殊危机事件。俄罗斯联邦会议常委包括总统、总理、会议秘书、联邦安全局长、国防部长和外长，其他各部门首长则作为俄罗斯联邦安全会议委员。

俄罗斯政府执行危机管理的专门机构是“民防、紧急状态和消除自然灾害后果部”(简称为“紧急情况部”)，负责俄罗斯的民防事业和发生紧急情况时向受害者提供紧急救助。紧急情况部下辖联邦紧急状态行动指挥中心，该中心内设民防与灾害管理研究所和救援培训中心，并分设八个区域紧急状态行动指挥中心及八支专业救援队伍，救援队伍建设实现了救援力量主体的专职化、专业化和军事化。紧急情况部的统一信息网可以自动接收来自联邦、各地区和各联邦部委的信息，并与总统办公厅、联邦政府和其他高层国际机构相互协作。通常，紧急情况的信息上呈到总统，总统召开联邦安全会议制定决策，应急行动部门执行决策，投入紧急事件应对。紧急情况部的监测和预测机构，负责对可能发生的紧急情况进行预测并采取预防措施。紧急情况部的紧急情况保险公司，还可在发生紧急情况时向国民提供保险服务。

俄罗斯紧急情况部属于联邦执行权力机构。其主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，向国民宣传并教育国民如何处理紧急情况，在发生紧急情况时向受灾者提供紧急救助。其处理紧急情况包括人为因素、技术因素和自然原因导致的灾难。俄罗斯紧急情况部下设灾难监测和预防局、居民与领土保护局、防灾部队局、消除放射性及其他灾难后果局、科技管理局、国际合作局以及紧急情况保险公司等。

俄罗斯危机处理的基本流程是:总统和安全会议是危机处理的中枢指挥系统，俄罗斯国防部、联邦安全局、对外情报局、紧急情况部等强力部门既是危机处理支援保障系统的主要构成部分，也是危机管理信息管理系统的重要组成部分。强力部门在危机处理过程中既要负责进行情报搜集与上呈，又要执行中枢指挥系统做出的决策。这样的流程随着危机的具体局势差异而有所不同。