美国应急管理机构的运作

美国应急管理机构运作的主要特征是:“统一管理、属地为主、分级响应和标准运行”。“统一管理”是指各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。“属地为主”的基本原则是指，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。联邦应急管理机构很少介入地方的指挥系统，在“9·11”事件[3]和“卡特里娜”飓风[4]这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。“分级响应”强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。“标准运行”主要是指，从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。

(一)自下而上的应急机构运作程序

当应急反应管理中心收到预警信息后，值班管理人员启动应急反应程序。

反应步骤之一:一线应急反应人员赶至现场，建立一线指挥部。各有关部门负责人到应急反应中心或者现场指挥部报到。如果需要，现场指挥部开始协调市政、县、州或者联邦各级政府之间的应急。

反应步骤之二:一线应急人员应该立即开始对灾难程度和当时的损失情况进行评估，为应急反应管理中心提供决策支持——采取什么形式的救灾行动，本市政府是否可以在人力、物力上“自给自足”等。

反应步骤之三:根据反应步骤之二中的信息，如果紧急状况超出当地政府的能力，将情况上报到县应急反应管理中心，要求协助。这个要求的提出是县一级政府提供援助的必需的法律步骤。在这个步骤中，县一级的应急反应运作被“有限”地启动，同时，市的应急反应管理中心必须承担起跨级、跨管区行动的协调工作。

反应步骤之四:进行连续不断的灾情评估(报告)。如果根据情况，应急反应人员认为县、市两级的反应能力不足以有效地对付灾情，市长就需要宣布本社区处于“灾难状况”。“灾难状况”的宣布意味着地方政府已无能力自行处理灾情。此时，县政府开始全面介入。县应急反应管理中心必须启动一切可能的人力、物力资源，甚至包括本县中其他社区的援助(事先制定有社区互助条约)。

反应步骤之五:县应急反应管理中心必须对灾情做出评估，决定灾情是否可以在县一级的运作下得到控制。如果需要州“国民警卫队”的协助，县应急反应管理中心必须向州政府提出正式请求。但在这之前，县政府必须“全力以赴”。否则县一级政府无权要求州、联邦政府的援助。

反应步骤之六:县应急反应管理中心必须对全县范围内的灾情做出评估。灾情评估必须包括所有受影响的社区，并列出死伤者的人数，受损伤的建筑物的数字，道路破坏情况，对经济系统运作的影响。根据州的有关法案，这项评估必须在灾情发生后72小时内交到州的应急反应管理中心。如果在应急救灾行动中需要联邦的帮助，联邦政府也需要这份灾情评估。

反应步骤之七:在州政府正式介入之前，州政府人力物力资源就已经可以被利用。按照程序，州应急反应管理中心会派协调员到县、市灾区并提供一些援助。如果需要，州应急反应管理中心可以要求州长宣布在县里的一些地区为“州受灾区”。州长的这项宣布实际上启动了州的应急系统，以便向灾区提供援助。需要注意的是，州应急系统被启动之后，应急反应的主要指挥权还是在市政和县应急反应管理中心手中。

在这个步骤中，州应急反应管理中心还有责任对灾情进行评估，为州长准备材料，请美国总统将灾区宣布为联邦灾区，以接受联邦的各项援助。在有关法律的授权之下，州长可以请求总统将受灾地区宣布为“联邦紧急状况地区”或者“联邦灾区”。

反应步骤之八:在条件具备的情况下，美国总统会将受影响地区宣布为“联邦灾区”或者“联邦紧急状况地区”，使得受影响地区可以受到各种援助。这两种不同状况的区别是，“联邦紧急状况地区”使得受灾区可以得到有限的援助;“联邦灾区”可以使得受灾地区得到全方位的联邦援助。

在这个步骤中，美国总统可以在没有州长的要求下宣布受灾地区为“联邦紧急状况地区”或者“联邦灾区”。在提供联邦援助的行动中，“联邦应急系统管理总署”负责管理协调。

(二)应对专项灾害时的运作程序

美国汛期危机管理的实施主要以联邦应急计划为依托。该计划是美国联邦政府应付灾害的主要措施。一般是在发生州一级难以应付的灾害时，由州长提出发布总统公告的请求，有关部门在接到请求后立即进行灾害状况评估，根据评估结果，如有必要，则发布总统公告，即宣布实施联邦应急计划。在联邦应急计划中，地方、州、联邦各级政府均由不同的分工和责任。

地方一级:市镇长等负责建立地方紧急活动中心与州长的联系。另设一名初期指挥官，负责初期的现场防汛指挥。

州一级:州长负责建立州紧急活动中心，发布州紧急事态公告，建立与联邦紧急事态管理局地方局局长的联系，提出发布总统公告的请求等。同时设州协调官，协调全州的救灾活动和与联邦的联系。

联邦一级:总统发布总统公告，任命联邦协调官。联邦紧急事态管理局地方局局长负责建立地区活动中心，派遣应急先遣队，并向总局局长汇报。联邦协调官负责现场救灾办公室的工作及联邦救灾活动的指挥。

联邦紧急事态管理局是政府实施联邦应急计划的主要职能部门。另有26个联邦政府的部局机构按联邦应急计划的规定负有紧急支援职责，一旦启动联邦应急计划，各有关机构及根据各自的职责范围开始行动。

在国家级的汛期灾害危机管理中，由FEMA了解受灾情况掌握支援需求，并向有关部门报告;在FEMA信息协调中心内设置紧急支援队伍(从有关部局收集信息，进行联系协调，由FEMA的各处室负责人汇总);根据需要成立特大灾害应急小组(由有关官员组成决策机构，由FEMA总局局长任负责人)。

同时在灾害现场，由FEMA地方局开始实施支援行动;由FEMA及有关部局设置地区行动中心(负责应急队伍成立前与州之间的联系协调等);由FEMA向地方派遣应急先遣队;在联邦协调官任命之前，由FEMA地方局局长负责现场指挥;由总统任命的联邦协调官组建现场指挥部;根据现场指挥部的指挥，应急队伍正式开始工作[5]。

美国应急管理机构的运作在指挥权方面的特点是:上级政府或周边地区提供的增援到达该辖区后，接受该辖区地方政府的领导和指挥;联邦和州政府应急管理机构只是该网络节点之一，主要为地方政府的应急工作提供支持和补充;联邦、州政府应急官员到达现场后，并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动;跨区域应急时，联邦或州政府负责组织相关部门和地区拟定应急救援活动的总体目标、应急行动计划与优先次序，向各地区提供增援，但不取代地方政府的指挥权。