应急管理不同阶段的公民参与

(一)公共危机预警与识别阶段的公民参与

公共危机预警与识别阶段的公民参与可以分为以下两个部分。

1.公共危机预警信息的搜集需要公民积极参与

美国学者戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)，认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。因此公共危机的预警与识别阶段是政府整个危机管理过程的第一个阶段，目的是有效的预防和避免公共危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防以及提早识别危机比单纯的某一特定公共危机的解决显得更为重要，因为如果能够在公共危机未能发生之前就及时把产生危机的根源消除，则稳定的社会秩序能够得到有效的保障，政府也可以节约大量的人力、物力和财力用于经济发展和提高人民福利。

要预防公共危机，首先，要在日常生活中将所有可能会对社会秩序和公民利益造成潜在威胁的事件(灾害源、灾害体)一一列举出来，并加以分类，考虑其可能造成的后果，设计应对的预案，估计预防所需的花费，并且应当把这样的行为变成政府的习惯，以便事关社会秩序和公民利益的各项信息能得到适时更新。如果信息及时得以监控，损害就可在一定程度上减轻甚至避免。这一切的关键就在于相关消息的获取、分类和分析。这就离不开公民的积极参与。政府作为社会和公共事务的管理者，无疑掌握着数量巨大的各种消息，这是优势，但有时候也会因为接触到海量信息而忽略了对关键性信息的注意力，同时政府的信息往往过于宏观，其实一些非常微观、非常细节性的小信息却蕴涵着危机发生的前兆。例如，某地民间的一些传言，某地发生的一些异常情况，等等。其次，官僚机构的臃肿和地方利益的保护往往会导致下级向上级隐瞒坏消息。因此应当建立政府主导下的全民监控预警体系，发挥企事业单位、社区、公民的力量，全方位监控公共危机。现代的通信手段极其发达，政府可以鼓励公民通过电话、传真、网络、手机短信等方式把一些异常情况汇报给专门负责的机构，有关部门对于其中有价值的部分给予物质和精神的奖励，这样必能获得很多有价值的信息，如能合理地加以分析利用，必能发现许多危机的先兆。

2.建立公共危机预防制度需要公民参与

公共危机的预警不仅仅是搜集、分析信息那么简单，还应该包括形成公共危机预案。古语说得好:“凡事预则立，不预则废”，如果能及时将公共危机消灭在苗头阶段，那么公共危机预案的重要性就体现出来了。它可以提供一个公共危机发生时候的应急方案，供人们在公共危机发生时如何有针对性地办事，最大限度地减小公共危机造成的后果。

公共危机预案应当包含以下内容:首先，政府各个部门需要确认可能对本地区社会秩序和公民利益造成重大影响的危机范围，即对公共危机进行分类，可以分为自然危机和社会危机两大类，然后根据需要和实际情况分为各个小类，注意对潜在危机进行分类列表时应做到尽可能全面，不要遗漏掉重大的潜在危机。具体操作时可以考虑运用历史研究法。分析已经发生过的公共危机有哪些，因为发生过的事情可能再次发生，通过分析总结过去的案例可以帮助政府有效地预防公共危机以及提高危机管理的效率，这些可以委托给大学的科研机构和民间的研究机构来做，政府给予相应的资金拨付，让他们在政府指导下自由研究，政府应当在他们的研究成果的基础上，按照轻重缓急的程度加以排序并预测出公共危机发生的概率以及对社会秩序的危害程度和后果。然后让这些民间智囊机构与政府部门合作制定相关预案，预案制定出来之后应该将其中与公民相关的部分通过报纸、网络等媒体公示，征求公众的建议和意见，做到各方利益的最大化整合。预案制定出来后，最重要的要加强演练，因为预案最终的目的是指导公民在公共危机来临时应该如何做才能最大限度地减少危机的损害，所以在预案的演练过程中公民的积极参与是十分重要的，公民不仅要积极配合政府的政令，同时应该就预案的演练内容和程序提出自己的看法，帮助政府完善预案，只有政府和公民互相配合才能最大限度地预防公共危机的发生。

(二)公共危机处理阶段的公民参与

公共危机处理阶段是政府危机管理的核心。

1.组建危机管理小组

组建危机管理小组，设立危机管理小组是政府实施危机管理的组织保证。在公共危机管理预案中应明确危机管理小组的人员构成及其相应的职责，危机管理小组是一个跨部门的管理机构，通常由最高行政长官、新闻发言人、危机公关专家、法律顾问等构成危机管理小组的核心层。再根据危机的不同类型，增加危机小组的成员，例如“SARS”危机应该增加公共卫生和医学方面的专家;发生重大矿难事件应当增加矿难救援方面的专家;洪灾应当增加水利方面的专家等等。这些政府所需要的外部专家有些就在一些学校、科研机构、企业、社区之中，这就需要政府在公共危机发生后及时向社会通报情况，征求民间相关人才的加盟，有专业知识的公民也应该发扬奉献精神，以国家和社会的利益为重，积极加入到政府的危机解决中来，为政府出谋划策，提供专业化建议，那么这对于公共危机的解决必将起到事半功倍的效果。

2.启动应急预案，制定相关政策

启动应急预案，并根据具体情况制定实行相应政策组织抢险救援。预案只是起到宏观指导和应急方案的作用，在公共危机发生之后的一段时间内政府还是应该根据实际情况制定相应的政策，这样可以做到有的放矢，更好地解决公共危机。公共危机的整个政策制定过程都应该以社会民众利益为基础，以危机的解决为目的。要达到这样的目标就必须最大限度吸收公民参与。

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体(利益集团)。解决公共危机的政策需求总是来自社会的实际需要，代表公众的利益和要求。其次，民众既是公共政策运行的主体，也是政策运行的目标团体，政府为了解决公共危机所制定出来的政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果公众在政策实施过程中是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。再次，一项政策制定出来以后，也只有回到社会中被检验，才能发现其是否符合实际的需要，是否需要作进一步的调整，而这一切都是只能以现实的需要和检验才能做出判断。

由于上述原因，民众参与公共危机政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对该政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，为了解决危机需要他们如何做，做什么，怎样做，从而增加他们配合政策运行的自觉性，提高公共危机管理的效率和效益。同时，政府也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够增强政策的合法性，制定出最能高效、迅速解决公共危机，最能为社会公众所接受的公共政策。当然政府的信息公开是公民参与的前提，没有对政府解决公共危机政策的相关原则和相关信息的了解，公民提出的政策建议恐怕就是无源之水，甚至可能是南辕北辙。政策制定后执行是关键，特别是在危机中，面临许多紧急情况，可能存在着政令不畅的情况，或者是由于公众对情况不了解而陷入极度恐慌中，以至于无法贯彻执行相关的政令。

总之，政府的作用十分重要，政府应该依托公共危机发生时已存在的一些组织，例如党和政府组织、企事业单位、学校、社区、军队，包括一些非政府公共组织以及一些临时组建的志愿者组织，这些组织都有自己的一套信息传播体系可以发挥作用;同时也可以利用电视、电台广播、网络传播关于公共危机的发展情况、政府的相关解决对策等信息。信息的通畅有利于公众了解情况，减少恐慌，能更好地配合政府执行相关政策，从而确保政府解决公共危机时的政令畅通。政策执行的效果如何，还有哪些需要改进的，还有哪些是要注意的，还有什么经验可以总结为下次解决同类公共危机服务的，这些都是执行后的反馈，不光是政府通过自己的一套体系去总结，同样也要公民参与其中，公民可以通过新闻媒体、网络的途径发表对政策执行效果的看法，提出一些改进的意见。

3.做也后勤保障工作

无论是在自然灾害中或是社会性公共危机中，后勤保障都是十分重要的，需要大力做好该项工作。公共危机发生后，政府不仅要集中全国的人力、物力、财力投入到公共危机的解决中来，同时应该发扬社会主义互助友爱的精神，鼓励动员非受灾地区，经济发达地区的群众向受灾地区的群众捐款捐物，政府还可以从党和政府组织、企事业单位、学校、社区、军队包括一些非政府公共组织以及一些临时组建的志愿者组织中征调急需的救灾物资、通信设备和交通工具，支援灾区。呼吁国际组织的救援也是政府比较好的选择，这种援助可以是急需的救灾物资，也可以是技术上的支持，包括解决危机的经验、灾后重建的资金，等等。总而言之，应当动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作。

(三)公共危机善后修补阶段的公民参与

公共危机处理阶段的结束，并不意味着政府危机管理过程已经完结，只是政府的危机管理进入一个新的阶段——公共危机善后处理阶段。为此，政府需要很好地了解、确定和解决两个重要任务。

一是圆满处理危机善后，即政府以公共危机的解决为中心和契机，配套地解决和控制一些与危机相关的问题，可能导致危机局势再度发生的各种社会问题，巩固公共危机管理的成果，包括评估损失、确立重建思路、启动救灾资金、防止疫情传播等活动，这些活动都可以吸收公民的参与，其中又以强化公民危机意识最为关键，公共危机的解决只是一个阶段的胜利，不论是政府还是公众都不能麻痹大意，政府应当带头加强公民的危机意识，居安思危，提高警惕，防止类似危机再次发生。

二是从危机中获益，即政府通过对公共危机发生原因、危机处理过程的细致分析，总结经验教训，提出政府在预防、管理公共危机程序上的改进意见，进而进行必要的变革。这个过程政府也可以引导公民参与。首先是总结经验，这时可以吸收民间智囊组织和人士智慧，在政府的安排调度下系统地从公共危机的发生、发展、处理情况、善后工作等环节分析，分析哪些地方做对了，为什么能做对，是经过了深思熟虑还是在紧急状态下做出的临时应变措施，可否今后将这些做法制度化、程序化、规范化以应对类似情况? 哪些地方是做得不够、需要下次改进的;哪些地方是做错了、需要下次改正的? 只有经过总结，过去发生的事情才能成为经验，才能化为下次行动的指导，才会避免重蹈覆辙。其次是针对危机做相应的变革，由于公共危机的突发性和不可预料性，因此解决危机的组织、程序也就相应有了临时性，如何将这种临时性的组织和运作程序制度化，也是政府需要改进的地方，高校和民间智囊机构中往往有相关的研究者，政府应该注意从各种途径中获得，可以是人民代表大会时的提案议案，可以是信访机构收到的人民来信，可以是一些学术刊物上发表的文章，可以是网络上的讨论，在获得了这些素材后政府还应该结合现实情况，包括人力、财力、物力等，综合考虑变革的方式、力度、时间，做统筹安排。

总之，政府应当鼓励公民参与到公共危机管理的各个阶段，积极加以引导，帮助政府更快、更好、更有效率地解决公共危机。