每一次突发事件的发生和处理都是对政府的重大考验，也是对政府应急管理机制完善和创新的不断推动。为了减轻突发事件对国家发展、社会安定的不利影响，做到处变不惊、审慎应对，必须采取切实有效的措施，全方位地加强应急管理，提高政府的应急管理能力。新形势下的政府，在应对公共危机事件的能力上已取得了许多方面的进步，但还有许多方面的能力有待提高。政府在今后工作中，主要应当加强和提高以下几个方面的能力建设，这些都是现代社会政府发展的必然要求。
(一)增强突发事件意识，构建高效预警机制
突发事件意识是突发事件预警和防控的基础。但是，在和平稳定时期，人们往往缺乏突发事件意识，对能够引起突发事件的诱因、征兆和隐患，或者可能导致大面积扩散趋势的个案，或造成事态失控和发生战争的可能性缺乏敏感性，以致漠视星星之火而导致燎原之灾的突发事件发生。因此，各级政府必须树立公共危机管理意识，提高对突发性公共危机事件的分析预警能力，建立面对突发性公共危机事件的预警系统和预防机制，制定面对突发性公共危机事件的解决方案，从而为政府建立指挥运转高效的公共危机处理体系服务。我们要居安思危，通过大力宣传相关突发事件知识和模拟突发事件情景反复演练，以不断完善突发事件预警与监控系统，逐渐培养和增强政府与公众的突发事件意识和自救能力。同时，建立有效的信息传输和处理系统，完善公共信息和信息披露制度，特别是对那些涉及重大公益的灾难性信息，就更应该及时准确地提供给公众，在出现突发事件征兆时通过疫情发布和舆论宣传引导社会，以提高公众对突发事件的心理承受能力和自救能力，增强战胜突发事件的信心和决心。
同时，对突发事件能否早发现、早报告、早控制，也是政府能否及早采取行动、消除突发事件的关键。为此，政府要努力在突发事件来临前尽早地发现突发事件的征兆，建立一套能够感应突发事件来临的信号指标体系，这一系统能够判断这些信号与突发事件之间关系。通过系统对所有信号指标的科学分析，对突发事件风险源、突发事件征兆进行不间断的监测，判断突发事件发生的速度、规模、损害程度以及发展的趋势，及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对突发事件采取相应的应急行动[1]。所以，突发事件预警系统的建立对政府应急管理具有关键性作用。在建立应急管理体系时，应做到既能采集到突发事件预警所需要的信息，又能科学地处理和判断相关信号的内涵;既不会对不足以发生突发事件的信号发出错误的预警，也不会忽视突发事件发生的有用征兆;既能使公众接收到信号并加以正确地理解，又不会相互干扰而影响突发事件信号的判断。因此，科学预防，强化突发事件预警系统，是关系到政府能否防微杜渐的关键。
(二)建立突发事件控制平台，提高突发事件处置能力
突发事件控制平台是政府应急管理体制的指挥系统，体现为控制突发事件局面、遏制事态恶化、指挥抢险救灾、协调物资保障和保证正常秩序的领导决策和技术保障体系[2]。为此，在制度和物资储备的基础上制定并且落实各种危机的处置预案和非常时期的工作计划，通过医疗、消防、环境、交通和通信等手段，对突发事件进行果断、迅速、准确、有力的处置，并开展具有突发事件时期特点的开放性、分散性、小型化的日常工作，保证生产和建设的基本秩序。同时，各级职能部门要整体配合，广泛开展形式多样、丰富生动的各种辅助性文化、体育和娱乐活动，提供商品、服务、教育、休闲和安全等保障，对公民的身心承受力进行积极的锻炼和补偿，保证公民生命安全、生息有序、生活充实，从而对社会的生产秩序、公民的生活秩序和社会的运行秩序进行充分、稳定、连续的控制。
(三)整合机构，构建统一的应急管理体系
应急管理是各级政府、各个政府部门的共同责任。把应急管理的职能整合到各级政府和各个政府部门的职能体系之中，整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分重要的。但是，考虑到应急管理需要统一的领导、统一的指挥，考虑到应急管理需要协调和调动各种资源和力量，考虑到应急管理需要常态的管理战略、政策和机制，因此，建立统一领导、分工协调的应急管理体制是十分必要的。鉴于其他国家应急管理的经验，结合中国的具体国情，有必要在中央政府建立高层次的应急管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要职能在于制定应急管理的战略、政策和规划，动员调配必要的社会资源，进行管理，评估突发事件信息和突发事件风险。在非突发事件时期，负责突发事件的预防和预警工作;在突发事件发生期间，负责领导与协调。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府应急管理的职能、职权和责任。考虑到突发事件的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定应急管理中的职责，从而形成统一领导、分工协调的应急管理体制。
应急管理的常设指挥机构责任重大。它集中、统一行使突发事件状态下的紧急处置权。突发事件发生时要以最快的速度设立突发事件控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的突发事件处理设备工具，以便迅速调查突发事件产生的原因及其影响程度，全面实施突发事件控制和管理计划。突发事件关乎公共安全，影响范围广，涉及人数多，仅凭一个部门的努力很难有效扼制事态的发展。这时，突发事件的处理往往需要多个部门的协同作战。权威的指挥系统是保证统一指挥、果断决策和迅速行动的前提，直接关系到应急管理的成败。
(四)利用新闻媒介增强信息透明度，激发民众的参与自救能力
充分发挥新闻媒介在公共危机中的积极作用。新闻媒介是政府“公共危机信息”的代言人，已成为政府政务公开的一种有效手段。因此，在实际工作中政府要对新闻媒体进行监督和指导。一方面，媒体要积极面对突发性公共危机，把社会公众对公共危机的恐惧心理引导到有利于公共危机解决的正确方向上来。最关键的是媒体应该满足公众对突发性公共危机的知情权，不仅向公众提供有关突发性公共危机的信息，还要尽量给公众提供一个政策参与的机会，让公众感觉到自己是国家的主人。新闻媒体还可以积极动员非政府组织资源，加快公众服务体系的建立。通过电话、网络、各类媒体的作用，对民众在公共危机中的心理、经济与法律问题提供援助和服务。另一方面，媒体要积极加强政府的政策宣传，塑造政府公共危机管理的良好形象。有关政府部门作为新闻传播的管理者，应该认清肩负的社会责任，引导、调控新闻媒体对事实加以解释，支持传媒充分发挥其监测功能及社会整合与解释功能，以担负起应有的社会责任[3]。
充分发挥广大民众在应对突发事件中的主动作用，在整个恢复阶段至关重要。这就要求有关部门对民众进行经常性的培训，进行灾害预防、灾害发生后的自救互救等基本知识与基本技能的教育。在公共危机情况下政府应主动承担关于突发性公共危机事件的科普宣传，提高公众危机应对意识和素质。在突发事件发生时，政府部门应建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，建立突发事件沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻发布会，公布信息，满足民众的知情权，以避免社会流言的传播，并可告知民众在突发事件中的注意事项等等，不断培养民众的参与精神和自救能力。由此，使民众认识到:为了避免突发事件造成的更大损失，就必须理智地对待突发事件，充分发挥自己在突发事件中的主人翁作用。此外，充分发挥社区、志愿者组织、红十字会等第三部门参与各种突发事件应急救助的重要作用，通过非政府组织和志愿者参与社会管理活动，也是现代社会民众恢复生产自救的有效形式。
(五)加强信息沟通，提高政府公信力
在突发事件来临时，由于突发事件不确定性影响已大大超过事件的本身，对社会运作体系、生命财产安全产生威胁，一般公众很难对突发事件做出全面的分析，大多都会倾向于将突发事件发生的主要责任归结到管理部门，要求获得及时的、真实的、透明的信息。因此，建立公众沟通机制就显得非常重要。政府是信息沟通和管理的指挥者。政府部门及时发布准确信息，做出明确的说明和解释，将会有利于突发事件向好的方面转化。公众在了解真相后会更多地表现出宽容和理解，进而支持政府采取的措施。这一点对突发事件的控制有至关重要的作用。加强突发事件的应急管理，政府首先必须加强信息沟通工作，不仅要建立畅通的社会舆情汇集机制和社情民意反映渠道，更要健全行政信息通告机制和信息资源共享渠道。
我们在抗击“非典”的战役中，已经看到政府与公众共享信息的举动和效果，看到了政府的务实、作为和公信力。尽管非常时期公众对政府信心指数的增减，主要与政府对突发事件的反应能力和处理能力密切相关，但宣传报道的及时性和真实性也是决定因素之一。面对突如其来的重大灾害或危急事件，如果政府信息不公开、不透明，或报喜不报忧，就会使公众不明真情，不了解预防和防范的知识，各种谣言、小道消息就会乘虚而入，扰乱人心，只能造成更大的不稳定。在“非典”事件中，我国政府定时向社会发布各地疫情信息，及时公布减免税费等临时政策，积极引导舆论，让民众远离谣言，克服恐惧心理，减少不安定因素，形成了政府与社会的良性互动，极大地提升了政府的形象与威望，增加了公众对政府的信任感。事实证明:信息越公开，社会的自主能力和承受能力就会越高，社会就会越稳定。
(六)加强法制建设，提高依法治危、依法行政能力
我国已经制定和颁布了一些应对突发事件状态的法律和法规，但从整体上看，法律、法规体系尚不健全，我国还没有一部完整的突发事件状态管理法，政府的应急管理权也缺少明确的宪法授权。为了使政府的应急管理法制化，使应急管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有必要抓紧制定应急管理的法律。宪法应对突发事件状态的确认、实施、政府应急管理权等做出规定;制定突发事件状态管理法，就突发事件状态的确认和宣布，突发事件状态下政府、各种组织及公众的法律责任等做出明确规定;制定应对各种突发事件或者紧急突发事件的配套法规。
突发性公共危机事件状态下的依法行政是依法治国的重要标志。首先，在突发性公共危机事件和紧急情况下，政府行使特别权力和处理特殊情况应当有严格的法律依据和法律规范。它可以使政府依法宣布进入紧急状态，依法进入特别程序、行使特别权力，以保证突发性公共危机事件发生时社会的稳定。其次，在突发性公共危机事件已经发生，并且国家政府宣布进入紧急状态的情况下，尤其需要依法保障公民的权利，防止对公民权利的侵犯。一般说来，政府在非常状态下的权力比照平时情况有特殊效力，防止政府滥用权力，切实保障公民的生命财产和公民的安全，迫切需要紧急状态下的法律保障。因此，应对突发性公共危机事件的相关立法和法律法规，既给政府在非常时期采取特别手段提供了法律依据，又给政府在非常状态下的行为以法律规范和法律约束。再次，突发性公共危机事件和紧急状态下的依法行政是维护社会正常秩序、减少社会恐慌、保障社会稳定的基本条件。
(七)进一步加强政府同国内及国际社会力量的合作能力
1.政府要进一步加强与国内社会力量合作的能力
许多专家指出，现代政府的社会职能处在弱化过程中，因此不可能面面俱到地管理社会所有事务。人类社会在前行的过程中，总会不断出现各种各样的突发问题，而政府的职能是有限的，在这样的紧要关头，团结社会力量在公共危机应对中的作用日益重要。社会力量包含的范围是广泛的，已经拓展到普通老百姓、群众组织、社会团体、志愿性公益组织以及部分中介机构和委托代理机构。社会力量已成为当代社会重大公共危机应对队伍的重要组成部分。我国政府在应对未来可能出现的各种社会公共危机时，应当在公共管理领域学会如何处理好自己与社会力量的分工合作关系，通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径使民间应急力量得到发展壮大，充分发挥各种非政府组织在应对突发性公共危机事件的积极作用，使其成为政府应急力量的重要补充，从而形成更广泛的社会救助体系。
2.政府要加强与国际社会合作的能力
在全球化时代，一个国家或者地区出现的突发事件，不可避免地会产生国际影响，一个国家的突发事件也会演变成地区突发事件乃至全球突发事件。应急管理问题一直为国际社会所瞩目，各国政府、国际组织和地区组织长期致力于各种各样突发事件和灾难的预防与管理。
随着全球经济和技术的进步，随着人类社会形态的演进，特别是在20世纪和21世纪之间，全球已存在了许多跨地区、跨国际的合作组织和合作办法，如成立“国际救援队”，倡导“人类环境保护”、“灾后重建国际援助”、“泛亚洲地区社会合作机制”等。这些做法在重大危机应对领域的作用是巨大的，也是我们不容忽视的。我国政府应当力所能及地积极加强重大公共危机应对领域的国际交流与合作，在突发性公共危机发生时应及时地、主动地寻求国际援助，充分发挥国际社会力量应对重大公共危机，这对我国来说是一个全新的责任挑战。在当今全球化背景下，顺应历史潮流，在公共危机应对方面要更加开放，与国际主动接轨，建立跨地区、跨国际的公共危机预防和预警机制，以便充分认识各类公共危机事件发生的规律，并能制定和实施有效的战略措施，使我国社会主义建设沿着可持续发展的道路前进。
(八)提高行政能力，不断加强政府机构建设和公务员自身建设
加强政府机构建设和提高政府公职人员的自身建设，是为了更好地解决社会转型期的各种矛盾和社会问题，是确保政府履行各项职责，加强党的执政能力的重要基础。目前我国政府组织机构臃肿低效、权力滥用、贪污腐败屡禁不止，严重影响着政府能力的发挥，因此，加快政府机构改革，重塑政府组织机构，建立行为规范、功能齐全、廉洁高效、运转协调的行政组织机构是我国新一轮行政改革的目标之一。事实证明，运行良好的行政机构是重振政府活力的关键。因为，良好的行政机构不仅可以提供正确的政策投入，而且还能以最小的代价提供关键性公共物品和服务。
公务员是国家行政管理人才，是执政党的路线、方针、政策和国家法律法规的具体执行者，担负着经济建设和社会稳定发展的规划、动员、组织和调控的重要责任，是国家公共管理和公共服务的主体。政府行政能力的高低就其实质而言，就是构成政府人员的行政能力高低的体现[4]。在执政系统中，公务人员是最为活跃的因素，所以政府机关应当定期组织对公务员分级分类的专项培训，不断提高公务员的综合素质。国家对专门负责公共危机处置的公务员要做好以下几项培训:第一是对公务员承受能力的培训，特别是针对国内外重大公共危机事件承受能力的培训;第二是要求公务员具备尽可能把突发性公共危机事件控制或消灭在萌芽状态的能力;第三是公共危机一旦发生后，政府工作人员应具备延缓、化解公共危机，控制公共危机影响范围和公共危机升级的能力，以及公共危机善后处置的工作能力，进而培养一大批符合社会稳定和发展要求的现代行政管理人员。只有通过这些培训途径，才能不断提高我国公务人员的素质和能力;只有不断提高公务员的素质和能力，政府行政能力的提高才能真正落到实处。在日常工作中，要鼓励广大公务员特别是领导干部更新知识结构，注重学习市场经济、科技、法律和管理等方面的知识，解决本领恐慌问题，以适应经济全球化和知识经济的要求，并树立管理就是服务的理念。要加大政务公开力度，公开办事程序、时限和质量要求，接受社会监督，健全和完善反腐倡廉的监督制约机制，同时广大人民应当时刻关注并监督政府机关和工作人员行使他们的权力，共同确保政府能力的提高。
[1] 许文惠，张成福:《突发事件状态下的政府管理》，37页，北京，中国人民大学出版社，1998。
[2] 罗永朝:《从“SARS”事件看政府突发事件管理的应对措施》，载《编制管理研究》，2003(2)。
[3] 第四届亚太地区媒体与科技和社会发展研讨会，主旨论文，2004年11月。
[4] 肖文涛:《论构建和谐社会的政府行政能力建设》，载《公共行政》，2005(8)。
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