思考题（十）

一、概念解释

政府能力 政府应急能力 资源获取与配置能力

正常秩序的局部变更能力 政策变革期的社会稳定能力

有效的预警与快速反应能力 社会资源汲取能力

社会整合能力 社会平衡能力 公共务服能力

社会控制能力 公共政策制定和执行能力

二、简要解答

1.政府能力具有哪些特点?

2.政府能力的构成要素有哪些?

3.政府应急能力的影响因素有哪些?

4.当前我国政府应急能力有何不足之处?

三、分析论述

1.试述政府应急管理能力的构成要素。

2.政府应急能力与一般政府能力的比较分析。

3.政府应急能力提升的对策思考。

四、案例分析

案例资料

汶川“5·12”大地震事件[1]

2008年5月12日14时28分04秒，四川汶川、北川，发生里氏8.0级强地震，震源深度14公里。这是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震，重创约50万平方公里的中国大地，除黑龙江、吉林、新疆外，其他城市均有不同程度的震感。其中以川、陕、甘三省震情最为严重。甚至泰国首都曼谷，越南首都河内，菲律宾、日本等地均有震感。地震的强度、烈度都超过了1976年的唐山大地震。

截至9月22日12时，因地震受伤住院治疗累计96544人(不包括灾区病员人数)，救治伤病员4273551人次。截至9月25日12时，抢险救灾人员已累计解救和转移1486407人，共造成69227人遇难、374643人受伤、17923人失踪。这次汶川地震造成的直接经济损失8452亿元人民币。四川最严重，占到总损失的91.3%，甘肃占到总损失的5.8%，陕西占到总损失的2.9%。国家统计局将损失指标分三类，第一类是人员伤亡问题，第二类是财产损失问题，第三类是对自然环境的破坏问题。在财产损失中，房屋的损失很大，民房和城市居民住房的损失占总损失的27.4%。包括学校、医院和其他非住宅用房的损失占总损失的20.4%。另外还有基础设施，道路、桥梁和其他城市基础设施的损失，占到总损失的21.9%，这三类是损失比例比较大的，70%以上的损失是由这三方面造成的。

(1)地震发生后第一时间里，胡锦涛总书记立即做出了重要指示，要求尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全。党中央和国务院在最短的时间内做出抗震救灾的重大决策。在飞机上、在指挥棚里、在抢救现场，温家宝总理反复强调一个工作中心:“救人”。时间就是生命，人民的生命高于一切。他反复强调:“现在第一位的工作是抓紧时间救人，多争取一分一秒的时间就可能多抢救出一个被困者”，“务必要在今天晚上12时以前打通通往震中灾区的道路，全面开展抗震、抢险、救人工作”，“废墟下哪怕还有一个人，我们都要抢救到底”，“只要有一线希望，我们就尽百倍努力，决不会放松!”。

设立全国哀悼日，更是中国政府充分体现“以人为本”执政理念的英明决策。为表达全国各族人民对四川汶川大地震遇难同胞的深切哀悼，国务院决定，2008年5月19日至21日为全国哀悼日，这是中国历史上第一次为普通国民设立的全国哀悼日。国旗为普通国民的死难而降;汽笛为普通国民的死难哀鸣。

(2)与32年前的唐山大地震、1998年百年不遇的大洪灾、2003的“非典”相比，汶川地震发生后，中国政府率领社会各界与时间竞跑，出现了“第一时间现象”。

党和国家领导人第一时间赶赴灾区现场指挥。中共中央总书记胡锦涛在地震发生后，立即做出重要指示，要求尽快抢救伤员，保证灾区人民群众生命安全。中共中央政治局常务委员会及时召开紧急会议，决定成立抗震救灾总指挥部。由温家宝同志任总指挥，李克强、回良玉同志任副总指挥，全面负责当前的抗震救灾工作。12日下午，刚刚从河南考察农业和粮食生产储备情况抵京返中南海途中的温家宝总理，在得知四川强震的消息后即刻折返机场奔赴灾区一线。12日晚8时，在前往震中的路上受阻，温总理当即把指挥部设在了余震连连的灾区，在临时搭起的帐篷内召开国务院抗震救灾指挥部会议，分析当前抗震救灾形势，部署下一步抗震救灾工作。新加坡《联合早报》报道说，“中国式总理”难以复制，这次四川大地震，中国政府展现了高度的自信心。《纽约时报》报道说，温总理对灾区群众高度关切的形象和他亲临第一线的鲜明姿态一次次出现在电视屏幕上，与其他一些国家发生灾害后政府的迟缓表现形成了鲜明的对比。中国领导人的努力证明了在关键时刻中国政府能够做到反应迅速。

中国政府在第一时间发布了汶川大地震灾情。1976年唐山发生7.8级地震，新华社只是在3天以后发了条简讯，国家3年后才公布了24万人的死亡数字。32年后，情况大为改观，汶川大地震发生后仅18分钟，新华网即发布消息，并及时发布了各地的震感信息，速度之快前所未有。

军队和政府各部门第一时间布置救灾工作。12日15时50分，解放军总参谋部的应急预案立即启动，要求成都军区、空军和武警部队迅速组织灾区驻军全力投入抗震救灾，保证灾区人民生命安全，最大限度减小损失。成都军区于16时28分，便起飞两架直升机，赴汶川震中灾区了解灾情，并紧急出动6100余名官兵赶赴灾区参加抗震救灾。与此同时，各方增援部队也在向汶川进发。截至13日7时，武警部队已投入20460名兵力参加四川地区抗震救灾。加拿大CBC电视台的报道说，中国军队的反应速度和人员、装备、物资投放能力均给人留下深刻印象。

(3)2003年“非典”以后，为规范应对突发事件，我国出台了《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》及相关专项预案、部门预案等。此外，为适应信息化发展的需要，我国还制定了《政府信息公开条例》。在此次抗震救灾的战役中，整个救灾过程都有相应的法律的依据、法律的救助、法律的约束。法治使整个救灾过程更加有序，使广大群众抗震救灾更加理性，使抗震救灾信息公开更加透明。

国务院新闻办每天都有一场新闻发布会，四川省政府也举行多场新闻发布会;卫生部等权威部门每天公告最新的因地震受伤住院治疗人数、已出院人数、遇难人数、失踪人数、转移治疗人数，以及捐赠情况、灾后的次生灾害及防治工作进展情况;中央及地方的广播电台、电视台不间断地24小时直播抗震救灾一线动态，其他平面媒体、网络媒体等也都高度关注并及时报道有关的灾害和救灾信息。特别是还开放境外媒体与中国港澳台地区媒体及时赴灾区参与报道，其中既有美联社、路透社、《纽约时报》等外国媒体记者，也有《香港经济日报》、澳门澳亚卫视、中国台湾中央社等中国港澳台地区的媒体记者。

与此同时，主流媒体及时发布权威信息，主动公开辟谣。5月12日下午，有消息称晚10时到12时北京有地震，国家地震局通过新华网及时辟谣。在灾情较为严重的都江堰、彭州市等地，有谣传称紫坪铺水库在地震中受损严重，即将垮塌，致使众多群众举家离开都江堰市，向外地转移。对此，水利部矫勇副部长及时率领专家赶到紫坪埔对水库进行全面检查，并与政府一起借助传媒向公众发布水库大坝运行良好的权威信息，稳定了群众情绪。此后针对一些地方关于地震和灾情的谣言，相关部门及时发布准确信息，为稳定人心，稳定社会发挥了重要作用。

相关部门和媒体还及时发布预警信息。国土资源部及时向社会通报因地震引发的次生地质灾害。地震部门还发布了甘肃、陕西将会发生强烈余震的预告消息。此后，地方政府还及时公布堰塞湖位置，通告应对措施，引导组织人们向安全地区转移。

(4)自抗震伊始，整个工作按有关预案科学有序进行，党中央、国务院一直沉着应对，科学决策、科学指挥、科学施救。抗震的最初几天，工作重点是竭尽全部力量救人，“一线希望，百倍努力”。一个星期后，扩大搜救范围，救援重点适时地由乡镇进入到全部村寨;在继续抢救生者的同时，防止次生灾害、加强卫生防疫，组织医疗队伍和医药器械物资覆盖所有灾区，确保大灾之后不出现大疫。对转移异地安置的受灾群众，切实解决好吃饭、饮水、穿衣、住宿等问题。同时，深入细致地开展灾区群众思想工作和心理抚慰工作，确保灾区社会稳定和灾民情绪安定。整个救援工作有序展开，灾区管理忙而不乱。5月下旬，根据灾情进展，党中央、国务院又要求及早谋划和适时开展恢复生产和灾后重建工作，并成立专家委员会，为抗震救灾提供科学支持。为处理唐家山堰塞湖险情和疏散下游百万群众，温家宝总理多次抵达北川、绵阳现场具体指导。中央要求各地区、各部门要两手抓，继续全力做好抗震救灾工作，抓好经济平稳较快发展，努力保持社会和谐稳定。

地震发生后的第4天，四川省“5·12”抗震救灾指挥部就收到四川省科技厅紧急报送的一份由科技厅组织地质、地震、环境等方面20多位专家提出的《科技救灾专家咨询建议》。四川省科技厅还拟定了“四川汶川地震灾后恢复与重建科技行动”方案，并且从5月16日至21日，连续6天召开了7次专家咨询会，邀请各高校、院所的上百名专家，针对救灾不同阶段的需求，多角度、深层次地开展咨询与研讨，先后7次书面为四川省抗震救灾指挥部提出了34条几十项建议。

成都市科技局也通过科技顾问团，迅速组织专家到灾区一线，对房屋毁损、可能发生的疫情、公共设施的重建、受灾群众的安置等问题进行勘察与调研，为成都市政府部门救灾与重建提供决策参考。另组织专家编印了《抗震救灾科普手册》，首期印发了50000册，及时分发到各灾区群众手中，帮助他们了解应用抗震救灾的知识。与此同时，在第一时间组织成都市的高新技术企业，为灾区捐赠了100套价值300万元的跟踪式太阳能卫星电视及LED照明系统、太阳能草坪灯、太阳能野营灯3000台、家用水压式净水芯10000个、破伤风疫苗20万支等抗震救灾物资。

地震发生当晚，中国科学院心理所所长、中国心理学会理事长、第三世界科学院院士张侃研究员迅即完成了《关于四川汶川抗震救灾工作的心理学建议》，提请党和政府关注灾害中可能出现的心理和社会问题，次日上午该建议迅速被中科院报送中办、国办，受到党和政府的高度重视。根据唐山震后救援经验，成都市科技局配合华西医学院的孙学礼教授，迅速组织了一支600人的心理危机干预队，分成8个分队奔赴灾区，对灾区学生、儿童、老人开展心理治疗，以抚慰他们恐惧的心理。

“5·12”大地震后，国务院迅速调集上万名消防官兵紧急从全国各地奔赴震区，带着专业的生命探测仪、搜救犬，以及破拆、撑顶、通信、照明、防护等装备器材进行科学施救。此次救援中，消防特勤队伍无论装备使用、救援技能，还是战术方法运用、现场作业程序，都达到国际水准。

(5)汶川大地震突如其来，前所未有，破坏力大，因此，抗震救灾过程中跨地区、跨行业、甚至跨国界的资源整合，十分必要。胡锦涛总书记主持召开的灾后第二次中央政治局常委会，向全党全国军民发出号召:“一切为了灾区，全力支援灾区”。短短几天内，举国上下，迅即回应，大量救援物资从全国各地运往四川，部分伤员从四川接往全国各地救治，特别是各省、市与受灾市、县结对支援，使责任更明确，效率更高。

温总理赶往灾区指挥救灾的同时，中国地震局立即启动应急预案一级响应，并派出第一批33人组成的国家地震现场应急工作队，与183人组成的国家地震灾害紧急救援队，当天奔赴灾区实施现场应急和紧急救援。与此同时，相关部门和社会各方面也纷纷参与行动。12日15时40分，国家减灾委、民政部紧急启动国家应急救灾二级响应，并于当晚22时15分将响应等级提升为一级响应。12日晚，民政部会同财政部向四川地震灾区紧急下拨二亿元中央自然灾害生活补助应急资金，并于当天从西安中央救灾物资储备库紧急调拨5000顶救灾帐篷支援四川灾区。卫生部当天派出10余支卫生应急队伍赶赴地震灾区开展救援工作。中国气象局启动了地震灾害气象服务Ⅱ级应急响应命令，全程做好监测预报及服务。中央气象台每天增加1次灾区天气会商，及时提供最新灾区天气预报;国家卫星气象中心做好卫星监测和灾情分析等。中华全国总工会书记处决定向四川省总工会紧急拨款100万元救灾慰问金，以帮助解决震区职工的生产生活问题。中国红十字总会当天启动自然灾害救助一级响应预案，紧急向灾区调拨557顶单帐篷、2500床棉被等价值78万余元的救灾物资。工业和信息化部、交通运输部、铁道部、民航总局、国家电网公司等交通通信部门分别启动各自的应急预案，全力以赴保障抗震救灾工作顺利进行。公安部、水利部、教育部、国家安监总局、国家旅游局、外交部等迅速出台相关保障措施，指挥灾区抗震救灾。来自全国各地的救援力量和救灾物资都在短时间内迅速向灾区集中。

灾害面前争取获得国际救援，也体现出了国家的凝聚力和国际影响力。官方对外界援助的理性开放态度，充分保证了国际救灾物资的及时到达，也为受灾同胞争取到了更多的生存机会。灾难现场来自俄罗斯、韩国、日本等国的国际救援队，发挥了专业救援队的作用，用先进的技术设备和救援理念，为抗震救灾注入了新的活力。

(6)没有督察检查，责任追究，就不是完整的管理。抗击“非典”的经验证明，加强责任追究，才能提高行政管理效率，最大限度地减少不勤政、不廉政的问题。针对一些人担心救灾款项和物资使用不当等问题，5月19日民政部发出通知，要求及时、妥善、公开透明地使用捐赠款物，公开透明地接受广大人民群众的监督。5月22日，中纪委、监察部、民政部、财政部、审计署等五部门联合发文要求加强救灾资金监管，提高救灾款物管理使用效益和公开透明度。5月27日，最高人民法院发出通知，要求从重惩处贪污救灾款物等七类犯罪。

抗震中，人们对灾区建筑质量提出质疑。5月16日下午，住房和城乡建设部部长姜伟新在新闻发布会上称，中小学校不排除“豆腐渣”工程的可能。5月19日，教育部、住房和城乡建设部、地震局相关负责人在中国网接受网友提问时表示，对于灾区中倒塌的校舍背后可能存在的质量问题，一定将从严查处，绝不姑息，会给社会一个满意的交代。

针对抗震救灾中出现的一些违法违纪问题，各地及时采取措施，严肃处理。河南省安阳县工商业联合会主要负责人擅自将27.11万元捐赠资金用于购买救灾物资，其中涉嫌以权谋私，省委、省政府要求依法依纪追究有关人员责任。山西闻喜民政局挪用救灾帐篷，局长被停职检查。中国工商银行绵阳涪城支行用“抗震救灾特别费”为本行职工购买名牌运动鞋，审计查明并指出上述问题后，该行已归还了所占用的“抗震救灾特别费”。

(7)虽然汶川抗震救灾中政府发挥了中流砥柱的作用，信息的沟通交流，广泛的社会动员，构成了应急管理机制的核心，应急管理成效明显，但政府的应急管理系统仍然存在一些可挑剔的地方。

①应急预案存在不足。

国家减灾委灾害救助的先期响应级别是二级响应，级别不够到位。尽管当天夜里就改为一级，仍然错过了抗震救灾的第一时间。这反映了我们在自然灾害救助应急预案的分级标准及其灾害风险评估标准方面还存在一定的缺陷。其实这个问题在2008年初南方冰冻雨雪灾害时就已经暴露。政府必须尽快修正自然灾害应急救助预案中的预警与响应分级标准。

②通信系统脆弱。

从应急的角度看，无论是什么样的应急预案，信息的获取，相互之间的协调、沟通的基础条件就是通信保障。汶川大地震是继年初南方冰雪灾害后，中国通信史上发生的第二次超大面积的通信中断。四川、甘肃境内部分地区通信受到严重影响，汶川等多个县级重灾区内通信全面阻断。在整个救灾区初期，获取信息的主要渠道只有阿坝州政府网站。阿坝州政府与受灾地区联系的主要渠道只有少量的海事卫星电话。地震发生两天，仍有不少受灾地区通信中断，成为与世隔绝的“孤岛”，影响了救援工作的开展。

③受灾详情报告明显滞后。

如果在灾情发生的第一时间，在国家启动应急预案后，即刻出动飞机飞赴受灾地区探明灾情和架设通信设施，确保信息通畅，是应该做得到的。由于错失了利用地震发生后大约4个小时天气良好的机会探明灾情，受灾详情报告明显滞后，使大量的人力、物力主要集聚在一个地方，并受到气候和道路的阻止，被调集起来的众多人力、物力难以发挥最大效益。

④救援设施落后、器械工具少、专业人员不足。

通向重灾区的公路没有如期打通，除了险要的地形和天气因素以外，反映出我们在地震应急救助中的机械工具、手段的落后。倒了那么多的楼，眼睁睁看着被压者却救不出来，还是用手刨，比起从国际救援组织带来的先进的搜救工具来看，我们靠较原始的人海战术，显然是落后了许多。同时，救灾所需生命探测仪、警犬、破除器材、担架、医疗设施等均不够。各类救灾专业人才、技术人才、救治人才等严重不足。

⑤协调社会力量积极参与方面存在不足。

政府在应急管理中发挥主力军的作用无疑是正确的，但如何组织社会力量参与应急管理的全过程，实现政府功能和社会功能优势互动、良性互动，还缺乏有效措施。在保障自愿者有序全面参与、积极合作方面，政府还应当发挥组织协调作用。

⑥专家参与应急决策咨询滞后。

在这次灾害初期应对过程中，政府就应该启动有关专家咨询机制，但直到5月21日，国家汶川地震专家委员会才宣告正式成立。这对初期科学应对地震灾害是不利的。

讨论问题

1.分析阐述以上案例中所反映问题的原因。

2.结合案例，具体阐述目前中国政府应急管理能力的现状。

3.结合案例，分析论证完善中国政府应急管理能力的对策。

[1] 参见杨学文:《从汶川大地震看我国政府危机管理的六大特点》，载《长江论坛》，2008(3);李和中:《从汶川大地震看中国政府危机处理能力的进步》，载《学习月刊》，2008(11);陈伯君、张晓雯:《从抗击汶川地震看政府应急管理水平》，载《社科新视野》，2008(3);彭剑:《应对重大危机:政府信息如何传播与管理——由“汶川大地震”引出的思考》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》，2008(8);《汶川大地震》，http://baike.baidu.com/view/1587662.htm? hold=redi-rect。