河北省协同发展面临问题及对策

严晓萍　王伟燕

“京津冀一体化”概念最早出现于1982年，当时称为“首都经济圈”，之后又历经“环渤海经济区”“环京津都市圈”。2001年吴良镛院士主持完成的《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究》报告发布，掀起了新一轮关于“大北京经济圈”或“京津冀经济区”协作与发展的研究和讨论，并引起了各方的广泛关注。无论是经济圈还是都市圈，以前都是以北京、天津为核心，河北省始终处于外围，而京津冀协同发展则体现了“三省市”平等的原则，在京津冀经济结构和空间结构调整大框架下，具有了重要位置。

一、京津冀协同发展基础

协同发展是指区域内部不同地区，以及不同区域之间，本着多样、公平竞争、协作的原则，达到共同发展的双赢效果，强调的是区域之间全方位开放和交流。“竞争”是“协同”的基本前提和条件，在省际毗邻地区经济发展中，也要承认竞争，竞争是区域经济发展的最活跃的动力。

（一）协同发展的理论基础

哈肯教授的“协同学”理论，主要研究“远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构”。根据这一理论，京津冀要实现协同发展，首先需要“三省市”各个方面是开放的状态，其次是各种资源可以相互流动。第三是“三省市”内部各个系统之间也处于开放、流动、互惠状态，不断地与系统（或子系统）外部进行物质、能量、信息、科教、人才等的交换，这样逐渐形成一体化。

梯度发展理论认为，各地区经济发展和技术水平存在差异，应根据梯度的高低来制定不同区域开发战略，“先进技术”逐步向“中间技术”“传统技术”地带转移，进而缩小区域发展差距。根据梯度发展理论，通过合理分工以及技术转移实现区域协调发展。京津冀区域内，具有比较明显的梯次性特征。按照世界银行对不同国家收入分组标准，北京市和天津市已经达到富裕国家水平，而河北省只有中等收入水平，经济社会发展存在较大差距。梯次性为京津冀区域合作提供了理论前提。

根据比较优势理论，各地区应集中发展具有比较优势的产业，并通过地区贸易使双方获得收益。北京市教育、科技和文化资源丰富，天津市具有航运、物流和制造业优势，河北省拥有劳动力、土地等成本优势，在发展过程中应形成有效互补，以放大本地优势。互补性还为各地区借力发展创造了条件。北京市、天津市拥有丰富的科技、文化和教育资源，但是也都面临着人口过度聚集、交通拥堵、空气污染严重等“大城市病”，河北省具有广阔的产业承载空间，但由于发展资源不足，产业转型升级压力较大。开展区域合作，可以实现区域优势互补，推动区域可持续发展。

（二）协同发展差距

由于长期行政区划的分割，京津冀三地各自发展，互不交叉，区域合作少，经济、社会、环境、旅游、产业布局等社科研究多限于河北省范围内，虽然有些研究如环京津贫困带等问题，涉及京津冀三地水、土地等公共资源的分配及使用，对北京周边河北省居民生产、生活产生影响，但一直受区域分割的限制没有得到很好的解决，随着社会发展，人口流动频繁，京津冀三地居民收入、基础设施等巨大差距，造成人们越来越强烈的不公平感。

近年，北京集聚过多的非首都功能，“大城市病”问题突出，人口过度膨胀，交通日益拥堵，污染严重，房价持续高涨，社会管理难度大，引发一系列经济社会问题。

京津冀面临着空气污染严重、水资源紧缺、交通拥堵、人口密集等共性问题，是我国东部地区人与自然关系紧张、资源环境超载矛盾严重、生态联防联治要求最为迫切的区域，亟须加强区域合作。空气、水、生态具有共生性，在区域内部各地区之间是相互依赖的。空气污染、水资源开发与利用、水环境污染、食品安全、人口等都具有跨区域流动特征，无法在单个地区内部解决，只能通过区域协同，在一体化框架内才能提出系统解决方案。

河北与京津两市发展水平差距较大，公共服务水平落差明显。行政区划使得三地盲目竞争，重复建设，造成浪费和产业结构分布不合理。这些问题的彻底解决都遇到了障碍，在现有行政区划基础上都没有很好地解决措施。而京津冀协同发展给社科研究提供了新的领域。

二、京津冀协同发展面临的新问题

随着京津冀协同发展，过去存在的老问题会逐渐消失，如交通、通信的一体化已经在逐步解决，京津冀区域的许多断头路被接通，通信长途费、漫游费被取消，京津冀银行卡等都给区域内人口提供了便利和实惠。但在区域内人口流动、基础设施、医疗、教育等公共资源配置、社会保障水平、贫富差距、产业转移、旅游景区的合作等方面的新问题还亟须进一步解决。

对河北省来说，要承接京津转移产业和人口，需要更高层次的对接能力，需要创新管理体制，制定优惠政策，吸引高科技人才，提供良好的基础设施和服务。在具体产业转移过程中，还有很多限制发展的政策，需要逐步协调。往往是具体的政策，会阻碍整个产业转移的发展。

京津冀协同发展的四条原则：一是坚持协同发展。打破“一亩三分地”思维定式，加强顶层设计。二是坚持重点突破。抓住现实急需、具备条件的交通一体化、生态环保、产业发展等重点领域先行启动。三是坚持改革创新。推动体制机制改革，打破条块分割、消除隐性壁垒，破解制约协同发展的深层次矛盾和问题。实施创新驱动发展，为疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展提供动力支持。四是坚持有序推进。找准切入点，分阶段设定规划目标、主要内容和实施路径，既注重解决当前紧迫问题，又注重统筹长远发展。

京津冀在空间布局上是“一核、双城、三轴、四区、多节点”，河北省处于“三轴、四区、多节点”的重要位置。这些新变化都为河北省发展提供了新的视角，也提出了大量新的课题。

（一）京津冀协同发展新机制

区域发展不协调、不平衡是长期以来存在的老问题，这些问题的存在与显性和隐性壁垒、区域发展的统筹机制欠缺等密切相关。从京津冀目前区域合作的发展现状来看，协同程度尚待提高，动力仍有不足，亟须探索改革路径、构建区域协调发展体制机制。从制度层面看，京津冀地区需要协调中央与地方，地方内部省、市、县不同层级以及相同层级之间的复杂关系。而目前缺乏由国家有关部委、三个省市政府参与的协商领导机构。

京津冀三地都有合作的愿望，但是缺乏一个超越三方行政权力的高层次协调机构，因此很难推进三地合作，最根本的原因是行政壁垒。目前，京津冀政府职能转变以及相关的制度建设还相对滞后，京津冀区域，运行机制的一体化还需要一个相当长的过程，需要探讨如何建立这样的协调机制。

京津冀协调发展，一个具有战略性、综合性、长远性的规划是区域全面协调发展的关键。因此，应促进京津冀三地功能定位、一二三产业分工布局、大中小城市分布、基础设施建设、生态环境保护等，大区域内财政税收政策、产业投资政策、土地政策等的制定和调整。

建立区域统一市场，减少行政干预对区域内要素流动的各种阻碍。促进区域内资本整合、技术合作和人才流动，实现生产要素跨区域合理流动和资源优化配置，并建立与国际接轨的统一市场规则，积极探索有利于人才流动的户籍、社会保障政策，鼓励人才跨区域流动。

京津冀区域实现协同发展，高层次领导正确决策，职能部门积极配合，产业转移与承接都是关键。河北省需要不断提升承接能力和档次，为非首都核心功能顺利疏解并实现长足发展，进一步推进当地经济、社会、文化等各项事业的发展做好积极的准备。宏观决策、中观管理和微观操作构成了京津冀区域合作与协同发展的组织机制的三个重要层面。

同时，整个区域的协同发展，不能仅仅把着眼点和落脚点放在各自区域居民消费增长和收入提高上，更要考虑区域整体的发展需要。

（二）平衡三省市利益关系

协同发展的有效运行，需要有与之相适应的利益共享与补偿机制，区域内各方在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设，实现整体利益在地区间的合理分配。

在三地协调过程中，整体利益和个体利益将会存在一定冲突，一方获得更多的利益的同时，需要优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都能共享合作的收益。否则，利益受损地区就会有退出合作关系的风险。

京津冀内部经济结构和产业水平相差很大，这是整个京津冀协同发展的难点和重点。从发展阶段来看，目前北京已率先迈向后工业化社会，天津正处于工业化后期，而河北正处于工业化中期，经济发展水平差异过大，经济联系的障碍和难度较大。

（三）三省市统一市场共建

各地由于行政界限的分割，为了实现行政区域内的经济利益最大化，发展中往往从本位主义出发，有“反市场”行为的倾向，结果造成省际区域内市场分割、各自为政，地方经济追求“大而全”或“小而全”，导致区域经济的封闭性。而协同发展要打破种种界限。

目前，京津冀一体化水平低于珠三角和长三角等其他经济圈的深层原因，在于本区域市场化程度偏低，没有形成统一的市场，只追求各自利益最大化。

区域的协调发展，不只是简单追求各地经济总量相等或接近，更多的是为了惠及全体人民。在市场经济条件下，区域发展可能不平衡，但公共服务均等化有利于建立区域共同市场，促进区域内人流、物流与资金流的自由流动，确保区域内各项资源有效配置。

河北要提升公共服务能力，但受发展水平和政府财力不足的制约，短期内还难以消除，加大对河北省的支持力度、不断缩小差距，须发挥政府引导作用，引入市场机制，促进优质公共服务资源均衡配置。

（四）三省市基础设施共建

公路、铁路、港口、航道、信息网络、金融电子化等基础设施，是区域内商品流、人才流、资金流、信息流等不可或缺的物质载体和媒介，这些市场基础设施的完善，能加速资源的流动，提高市场配置效率，有利于京津冀地区市场一体化的进程。但基础设施建设投资大，回收期长，因此，基础设施共建能更好地解决资金问题、投资风险等问题。否则，就会出现如同一些地方政府在机场、港口、高速公路等领域内，不顾市场容量和经济回报，盲目投资建设，造成区内重复建设浪费的行为。

（五）三省市生态环境共治

京津冀区域土地、水、空气是不可分割的，任何一种污染对三地的影响都是不可避免的。而行政区划的分割，极易产生科斯所指出的“公地的悲剧”。改善生态环境是京津冀地区城乡居民的共同愿望，也是京津冀各级政府、企业和社会的共同责任。

三省市已经制定了2015～2017年植树造林实施方案，并将山东、河南毗邻河北部分区域纳入京津冀大气污染防治范围，区域联防联控污染机制已经建立。

河北省“两高一低”的产业结构，造成严重的环境污染，特别是大气污染。解决这些主要矛盾和问题，要靠河北产业结构的调整，同时也要站在京津冀协同发展的大局中，寻找解决污染问题的路径。污染治理除联防联控外，源头的治理更为重要，这实质上涉及产业的发展和人口的分布，涉及三地的生态补偿机制、财税分享机制、社会保障协调机制、公共服务共享机制、产业利益分配机制等一系列问题。

三、京津冀协同发展给河北发展提供新视角

（一）研究视野更加开阔

京津冀区域协同，使河北发展研究视野更加开阔，经济结构调整问题、社会发展、社会保障问题、文化融合问题、人口流动分布问题、现实课题、长期课题、短期课题等，为我们提供了更多的研究领域。京津冀21万多平方公里要作为一个整体进行研究，把河北产业发展与区域振兴结合起来。在新的发展趋势下，河北如何充分利用本地资源加快创新、保护环境、改善民生和促进区域协同发展等方面的经验还很不足。如何把疏解人口，疏解产业和疏解非首都功能结合在一起，如何适应京津冀协同发展新要求，需要确立正确的工作思路。

（二）研究内容更加丰富

随着研究视野的开阔，研究的内容将更加丰富，河北各个大中小城市，城镇周边乡村、各个行业和部门都会遇到新的问题需要研究，几个改革的重点如市场一体化改革，包括如何推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化等；协同发展的体制机制，包括建立行政管理协同机制、基础设施互联互通机制、生态环境保护联动机制、产业协同发展机制、科技创新协同机制；区域内统一的公共就业服务平台和劳务协作会商机制，落实养老保险跨区域转移政策，统筹三省市考试招生制度改革等，都需要进一步进行研究。

（三）合作项目将增加

根据“大城市群”概念，以一两个特大城市为核心，周围若干城市，有垂直和横向的经济联系，有一体化的基础设施。京津冀区域完全具备这样的条件。

在京津冀协同背景下，许多问题不是河北单独就能解决的，需要超越省市之间、各地市之间的行政限制，进行合作，各个地市，各部门合作，河北与京津的合作都将增加。需要结合实际调查，共同发现问题，分析解决问题。

在学校教育方面，河北省已经有6所交通职业学校纳入北京交通职教集团，破除了京津冀交通人才培养的地域限制，成立了京津冀卫生职业教育协同发展联盟，从职业教育入手，推动京津两地高校到河北办分校，利用京津教育资源优势，有助于解决河北省人力资源多，素质低的现状。

旅游资源合作方面，三省市共同推进旅游“一本书、一张图、一张网”，进行项目合作，成功举办京津冀旅游投融资项目推介会等。

河北是个旅游资源大省，其境内有3处世界遗产，有10处国家级风景名胜区，有11个国家级自然保护区，有11个国家地质公园，有23处国家森林公园，有国家5A级景区5处。京津冀三地的世界文化遗产占到全国的1/3，北京和天津的人文旅游资源相对较为优势，而河北省的自然资源较为丰富，环境优良，形成互补，具备了休闲、旅游、服务型产业发展基础。

京津冀内旅游资源如何整合，河北省农村如何发展各具特色的旅游产业，尤其是如何挖掘当地的文化资源，在旅游领域凸显当地文化特色，提高河北省乡村游质量，促进乡村第三产业发展，使河北省贫困地区旅游资源得到开发利用，吸引京津冀更多的人到河北农村来休闲、旅游、观光，从而促进农民增收，帮助贫困山区居民脱贫具有重要意义。

北京、天津的服务业，高科技产业具有优势，河北省面临结构调整，技术更新，未来发展方向也是无污染的高科技产业，这样不可避免地还要形成竞争。除了京津冀高层的统一协调部署，河北省要转变经济结构，整合省内各个地市优势和特色产业，做大做强，通过特色来吸引京津投资和游客。其他各行业也可以探讨合作模式。

四、河北省协同发展建议

京津冀协同，不仅需要“三省市”有开放的社会环境，统一的政策，河北省内部也要协同发展，把各系统如产业规划、教育、交通、户籍、人才流动等资源整合，在省内形成无障碍的社会环境，做好各地市产业发展布局，各有侧重，各有优势，避免省内各地市无序竞争和浪费，缩小与京津差距。这些新的变化都将对河北省发展带来前所未有的机遇。

（一）转变无条件服务首都为着眼于京津冀区域发展

首都是一个国家的政治、文化、国际交往、科技创新中心，在区域发展中居于核心地位，应该对周边地区有很强的辐射、带动作用。许多发达国家都围绕首都形成了具有较强竞争力的都市圈，可以很好借鉴这些经验，为京津冀区域发展提供新思路。

过去，京津冀区域发展没有统一规划，北京市与天津、河北的关系上，过多强调为首都服务，区域合作主要集中在农产品供应、生态环境建设、水资源供应、维护首都安全稳定等方面。河北省无偿奉献使得优质资源大量向北京市聚集，形成北京市与河北周边地区发展极度不平衡，首都都市圈，不仅没有发挥辐射功能，还使河北成为京津周边的洼地。未来应加快思路转变，由服务首都转向服务区域，加强京津冀经济圈规划，形成区域合理分工格局。

（二）逐步完成资源聚集到非首都功能转移的转变

过去一直过多强调首都北京发展，扭曲了要素资源配置，基础设施、教育资源、医疗资源、文化资源等集中于京津，形成大城市人口过度集中与河北省经济发展滞后并存的局面。缪达尔在《经济理论与不发达地区》一书中提出“扩散效应”和“回波效应”，这两个概念。所谓扩散效应是指一个国家（地区）的某一地区经济中心逐渐向周围地区扩散和辐射，带动周围地区的经济增长，这反过来又进一步促进中心地区经济的发展，从而形成了上升的循环累积过程。所谓回波效应则是指经济中心会引起其他地区经济的衰落，从而形成发达地区的经济更加发达，不发达地区的经济越来越不发达的下降的循环累积过程。这一理论很好地描述了京津冀三地的现状。

京津冀协同发展背景下，应尽快转变思路，将部分产业和公共服务资源向周边地区疏散，通过主动疏散，逐步形成中心地区和周边地区相互促进。

（三）由独立发展向协同发展转变

京津冀区域发展面临的诸多难题，在很大程度上是由于各地独立发展以及缺乏有效的协调机制造成的，未来应推动将单个地区发展纳入到区域发展视野中，加快由独立发展向协同发展的转变。

（四）向绿色宜居的城市转变

随着大城市人口的激增，出现交通拥堵、空气污染、高房价、就医困难、居住拥挤等“大城市病”。要在区域层面加强人口宏观调控，充分考虑人口、资源和环境承载力，设定城市发展的合理规模。城市不仅生态环境要适宜人类居住，城市管理等软件建设也要有新理念。京津冀协同发展，需要通过利益关系的整合而非行政性强制干预，建立统一开放的京津冀人才、科技、资本等要素市场，打破地域分割、人员分类的传统管理体制。

（五）重视三省市公共信息平台建设

众所周知，我们已经进入了数据时代。维克托在《大数据时代》中明确指出：大数据时代最大的转变就是，放弃对因果关系的渴求，而取而代之关注的是相关关系。也就是说只要知道“是什么”，而不需要知道“为什么”。相关关系也许不能准确地告诉我们某件事情为何会发生，但它会提醒我们某件事正在发生。未来许多依靠人类判断力的领域都会被计算机系统所改变甚至取代。京津冀三地存在多元结构，地域差别，情况复杂，多样性、相关性、全面性的数据收集至关重要，亟须建立三地互通的信息平台，利用现代科技手段，进行科学分析，实现科学决策。大数据已经成为新发明、新服务的源泉。

（六）利用大数据，进行科学决策

京津冀处于从行政隔离到协同转型特殊时期，对区域内经济、社会的影响将会是长期和全面的，也会有局部的和短期的影响，影响范围，甚至影响的深度都可能是我们现在所不能想象的。这些都离不开科学的预测和规划，而大数据的核心就是预测。未来京津冀区域内人口流动趋势、城镇化发展趋势、产业分布趋势等都需要科学的依据。这需要对各种数据进行全面收集、科学分析，在此基础上进行决策，避免盲目、片面、主观所造成的失误或损失。

（七）联合协作，促进智库建设

党的十八大提出了坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策发挥思想库作用的新要求。在其他发达国家，有各种类型的智库，如美国的兰德公司、英国的伦敦国际战略研究所等，在本国政治、经济、文化、军事舞台上发挥着越来越重要的作用，成为现代国家决策链条上不可缺少的重要一环。从全球智库数量来看，2013年全球各类比较活跃的智库已达6826家，美国智库多达1828家，印度有121家，为亚洲最多，而我国大陆则仅有74家。全球50大智库中，仅中国社会科学院、上海国际问题研究所入围。

京津冀协同发展，将会有许多新问题、新情况不断涌现，从政府管理理念、经济结构调整、生产方式、社会发展方式、人民生活方式都将会有较大的变化，这是河北社科界的发展、提高的大好时机，也是充分发挥智力资源优势，为政府提供决策依据、为社会发展服务的大好时机。

河北社科界为充分发挥智囊团的作用，需要转变思路和工作模式，一是研究工作要理论联系实际，多到基层、实际部门、企业做调查研究，真正起到为决策服务的作用。在实际部门，设立研究基地，社科研究与实际部门的联合协作，解决社科研究实地调查困难的局面，解决理论和实际脱节的现象。二是从个人研究到团队合作。许多现实中发生的问题，不是孤立现象，需要多种研究方法和多视角的分析，才能得出科学的结论，多学科的团队合作是未来社科研究的新趋势。三是社科界各个部门的合作，社会科学院、政府研究室、政策研究室、高校等部门联合协作，充分发挥各自的优势，这也是京津冀协同发展在社科界的体现。四是，河北社科界与京、津社科界的联合协作，真正从京津冀协同发展需要，从三省市发展共同利益出发提供咨询意见，避免信息缺失和得出片面结论。

（八）人力资源协作开发利用

河北省有7332.61万人口，城镇化率48%，城镇化发展还有很大潜力，要充分利用京津教育资源，发展职业教育，实用人才培训，提高人口职业素质，为城市发展提供生活服务和生产服务的高素质人才。

河北省拥有较低的劳动力成本，天津次之，北京最高。以养老服务员为例，我们调查石家庄，保定养老院，大多数是45—55岁农村妇女，工资在2000元左右，一是收入低，二是缺乏专业技能。河北省学校中“职业教育+养老”的专业人才培养，仅邢台医学高等专科学校一家。要满足未来京津冀高素质老人需求，需要更多专业的养老服务人员，学习日本、瑞典、法国、美国、台湾地区等地护理人员培训经验。培养中国高素质的护理员，既能拓展就业领域，又提高就业收入，吸引有专业知识的年轻人加入到这一领域。

作者单位：严晓萍　河北省社会科学院社会发展所

　　　　　王伟燕　中共石家庄市委党校