李 茂
在全面建成小康社会进入最后五年的决定性阶段，京津冀协同发展作为国家战略开始付诸实施。赵克志书记强调指出，京津冀协同发展的首要任务是有序疏解北京非首都功能。基于各类资源要素追随公共福利流动的基本经济规律，我省核心承载地公共服务水平与北京的现实差距，成为阻碍非首都功能顺利疏解河北的最大“瓶颈”。采取正确思路和有效举措破解“瓶颈”，成为完成这个首要任务的当务之急。通过先行先试与制度创新，有效弥补公共服务“短板”，方能逐步缩小非首都功能疏解核心承载地公共服务水平差距，为京津冀协同发展夯实基础、创造条件。
一、非首都功能核心承载地界定与公共服务水平差距现状
所谓非首都功能核心承载地，是指那些我省承接北京经济部门与公共部门中非首都功能疏解的核心区域，是京津冀协同的前沿。迄今为止，这些区域的公共服务水平与北京存在着巨大的差距。
（一）河北省非首都功能核心承载地界定
根据我省现有的协同发展政策，北京外迁经济部门的核心承载地，可以简单界定为我省承接京津产业转移的60个重点开发区。但北京外迁公共部门的核心承载地，省内尚未进行统一的谋划布局，我们研究认为这样的区域应当具备以下几个条件：一是理想的地理位置——与北京的空间距离应当在150公里以内；二是充裕的承载能力——较为完善的基础设施和相当的资源条件；三是鲜明的特色和优势——在文化、教育、医疗等领域有较强的积淀，或者在公共服务领域与北京已经有了很好的合作与探索。所以综合而言，此处的非首都功能核心承载地是上述两类区域的统称，分布于全省11个地级市。
（二）我省与北京公共服务水平差距的主要表现
根据2014年开展的基本公共服务综合评价，北京市的基本公共服务水平处于全国首位，而河北则属于全国水平最低的20%省份之一。作为承接北京外迁项目的前沿阵地，非首都功能核心承载地在公共服务水平省内比较不具备优势，与北京相比表现为差距巨大。
1.教育资源存量相差悬殊
从义务教育阶段生均预算内经费水平看，河北还不到北京的1/4；从三地平均受教育年限看，河北比北京落后3年以上；另外，2014年河北的高考本科录取率为48.58%，远低于北京的66.6%；北京集中了众多的“985”“211”院校，而河北境内没有一所教育部直属高校，唯一的一所“211”院校还在天津。
2.科技创新能力强弱明显
从科技研发投入看，2014年，河北用于研究与发展（R&D）的经费支出320亿元，而同期北京的R&D经费支出为1286.6亿元，差距悬殊；从专利方面看，截至2014年底，河北省专利拥有量仅为9066件，而同期北京为160095件；另外，在国家级重点实验室、两院院士、工程技术中心等方面，河北省都可谓寥若晨星，而北京拥有1/3的国家级重点实验室，1/2的两院院士和1/5的高新技术企业。
3.公共文化环境优差分明
北京文化环境领域的各项指标也远远高出我省，例如：北京人均拥有公共图书馆图书藏量（册）为0.94，河北为0.24；北京人均到公共图书馆次数（人次）0.42，河北为0.14；北京人均接受文化馆（站）服务次数（人次）0.47，天津为0.24，河北仅为0.14。
4.医疗卫生条件天壤之别
依据2014年数据，河北的平均预期寿命比北京低4—5岁；孕产妇死亡率，河北比北京高1倍以上；每百万人口拥有三级医院数和每千人口拥有医疗机构床位数，北京分别是河北的3.6倍和3.7倍；每千人口执业（助理）医师数和注册护士数，北京分别是河北的1.8倍和2.7倍。而个人卫生支出占卫生总费用比例河北却远远高出北京，河北为42.2%，北京则只有22.6%。
5.社会保险标准高低不同
2014年，北京新农合人均筹资水平已达1000元以上，河北仅相当于其30%的水平。北京的城市和农村低标准已经达到每月每人650元和560元，分别是河北的2.4倍和3.4倍。北京的平均养老金已经达到3050元，是河北的1.5倍。河北社会保障卡普及率仅为北京的50%。北京职工医保最高可报销到95%，河北省则仅有85%。
6.养老服务扶持能力相差甚远
北京市对社会资本投资建设的非营利性养老机构，接收生活能够自理老年人的补贴标准为300元/人/月；接收生活不能完全自理老年人的，补贴标准为500元/人/月。对因提高补贴标准而产生的财政支出增量部分，由市级和区（县）财政按照1：1比例负担，同时鼓励区（县）政府对属地床位给予额外补贴。此外，北京市每月给80岁以上老年人发放100元养老服务券（卡），用于餐桌和社区家政等。我省目前省级对社会办养老机构奖补的标准仅为建设补贴1500元，运营补贴仅为50元/人/月，也没有建立高龄和困难老人居家养老护理补贴的制度。
二、核心承载地公共服务水平差距的生成原因
我省核心承载地公共服务水平与北京的差距生成的原因多元复杂，相互交织，既有历史的，更有现实的；有我们自身的，更有外部的；既有表面的，更有深层次的，而区域发展水平差距特别是行政分割和财政分灶吃饭，则是差距难以缩小的最核心最主要原因。
（一）我省经济发展水平落后是造成公共服务水平差距的根本原因
1.我省经济增长效益远低于北京
2009～2014年，北京与河北的全部财政收入年均增长率分别为14.87%和12.72%，河北省增速较北京低了2.15个百分点。近年来，河北省全部财政收入占地区生产总值比重持续徘徊在11%～13%之间，北京则超过30%。2014年，河北省全部财政收入占地区生产总值比重12.51%，比北京低出了21.29个百分点。
2.我省人均财力严重落后于北京
2009～2014年，北京市人均GDP逐步迈入10万元大关，而河北省仍未跨过4万元门槛；2014年，河北省人均地区生产总值39846元，仅为北京的40.19%。北京人均全部财政收入跨入了3万元大关，而河北省人均全部财政收入仍不足5000元，只有北京的1/6。北京人均财政支出超过2万元，河北省人均财政支出刚刚跨过6000元方阵，2014年全省人均财政支出只有北京的29.96%，即尚不足其1/3。
3.我省与北京存在城乡居民收入“鸿沟”
由于河北与北京的城乡居民收入长期以来差距不断扩大，形成现在的收入“鸿沟”。2014年，河北省城镇居民人均可支配收入只相当于北京的54.99%，农村居民人均纯收入也仅相当于北京的50.36%。从城乡收入关系比较来看，河北省城乡居民收入比为2.37却高于北京的2.17，这表明河北的城乡发展差距比北京更为明显。
（二）现有的行政管理体制是造成两地发展差距持续扩大的制度原因
1.行政等级与定位差异固化乃至扩大着河北与北京的发展差距
河北属于一个沿海省份，而北京是国家首都，还是中央直辖市，这一切都决定着国家对北京的支持力度非河北可比。首都行政条件优越，集聚了一批央企总部和知名院校、三甲医院等大量优质公共服务资源，通过财政补贴使电、气、交通等公共服务产品价格均低于周边地区。而河北多年来基本扮演着一个服务北京的角色，为首都涵水源、阻沙源，较少得到国家在资金、项目、政策方面的重点支持。
2.国家对河北的支持不到位
在过去国家的扶持发展战略中，未能给河北明确的定位和有效支持，如沿海开放、西部大开发、中部崛起、振兴东北工业基地等一系列发展战略中河北都未被纳入。而在打造支撑京冀经济发展增长极上的政策差异却相当明显，中关村国家自主创新示范区得到国家的产业政策支持力度和层次远高于河北省沿海地区。
3.河北的政府效率远低于北京
就管理层级而言，北京作为直辖市，决策层级少，决策效率更高。而河北省的决策层级比北京要多一层，加之地域广阔、地域类型多样、所辖县级单位众多，政策执行成本和监督成本明显高于北京。北京师范大学发布的《2014中国地方政府效率研究报告》测度结果表明，北京市的政府效率居于全国第1位，而河北省排名是第20位，与北京差距很大。
（三）京冀公共服务统筹阻力颇多是造成水平差距难以缩小的现实原因
1.两地公共服务政策不衔接
在医疗保险方面，目前两地存在定点医疗机构无法互认，绝大部分地市不能在区域外实现院端实时结算，统筹水平不一，使用的药品目录和报销比例不一致。在养老保险方面尚缺乏成建制转移政策。在人才制度方面，京冀两地在人才培养、人才评价、人才激励、工资待遇、社保政策等诸多方面都存在不小差异，影响了各类人才在区域内自由合理流动。
2.两地公共资源配置管理统筹难
在政策制定方面，京冀就两地公共服务相互统筹、协调、合作等提出的原则性建议较多而实操性措施较少，制定的行动方案也多为意向性，深入程度不够。在规划发展方面，京冀两地的经济社会发展缺乏整体谋划、全盘考虑，规划对接不充分。在工作对接方面，京冀公共服务的一体化内涵尚不明确、措施还不配套、合力也未形成，各自为政、竞争大于合作的情况仍然存在。
三、近期缩小核心承载地公共服务水平差距的思路与目标
从非首都功能核心承载地公共服务水平及其与北京存在巨大差距的实际情况出发，我省在缩小公共服务水平差距上近期应采取“快半步”战略，既鼓励解放思想大胆探索，又要反对盲目冒进，在稳步持续的创新中让核心承载地成为全省公共服务差距缩小的领跑者和京津冀协同发展的典型示范区。同时要坚持“缩小差距与协同发展互促共进”的基本理念，遵循紧盯“一个目标”，通过“四个着力”，力求“三个突破”的思路，完成快半步发展的激进目标任务。
（一）基本思路
一个目标：在立足于核心承载地现有基础的前提下，以尽快提升自身公共服务水平，缩小发展差距，促进北京的非首都功能顺利落地河北。
四个着力：着力争取中央和北京的支持与帮助，逐步填平两地政策落差；着力推进政策创新，打造全省公共服务政策高地；着力构建两地基本公共服务资源优化配置与共建共享机制，全面拓展和深化与北京的公共服务合作；着力提升核心承载地政府在推进社会事业协同发展中的主导作用，加大资源和政策供给。
三个突破：力求在最短时间内与北京公共服务差距明显缩小上实现突破；力求在实质性推进京冀基本公共服务互联互通、共建共享上实现突破；力求在引导非首都功能疏解尤其是北京公共部门落户河北上实现突破。
（二）实现快半步发展的激进目标任务
非首都功能核心承载地缩小公共服务差距应当适应快半步战略的要求，采取较为激进的目标策略。要在提高当地公共服务供给能力与标准，推进与北京各项公共服务制度衔接，完善基本公共服务体制机制，促进优质资源共建共享，激发市场主体活力，增强财政保障能力等方面奋发作为，在最短的时间内实现核心承载地公共服务水平的最大限度提升，以促进非首都功能加快落户河北。近期总体目标和各重点领域目标见下表。
近期（2017年）我省非首都功能核心承载地缩小公共服务差距的目标任务
续表
四、缩小核心承载地与北京公共服务差距的对策建议
缩小我省核心承载地公共服务水平与北京的差距，是一个长期的过程。但是，千里之行始于足下。我们既要树立长期努力的思想准备，也同时要树立只争朝夕的紧迫感，从现在做起，从自己做起，向中央要政策，向北京要帮助，向自己要努力，逐步缩小核心承载地公共服务水平差距，让我们日益茁壮的“梧桐树”引来北京尽可能多的“金凤凰”。
（一）科学划定省非首都功能核心承载地
建议省委省政府，在原先划定的60个承接京津产业重点开发区之外，重点针对北京外迁的公共部门，按照空间、承载力以及特色与优势等标准，划定涞水、涿州、高碑店、永清、固安、广阳、安次、香河、大厂、三河、怀来、兴隆等县（市、区）为非首都功能核心承载地和缩小公共服务差距试验区。依据各核心承载地特点，积极开展区域医疗中心、图书馆与博物馆分馆试点、健康养老服务基地、职业教育园区培训基地等先行先试试点。
（二）提升核心承载地的公共服务供给能力
第一，建议省委省政府积极争取中央政府在资金和政策上给予核心承载地公共服务配置的大力支持。同时要加强与京津政府的协调，引导京津采用定向援助、对口支援和对口帮扶等多种形式，支持核心承载地公共服务发展，并形成长效机制，打造省内公共服务差距缩小的样板。
第二，建议省委省政府促请国家成立京津冀公共服务发展统筹调节基金，由中央财政和京津冀三地财政按一定比例共同出资构成。主要用于三地的重大公共服务项目建设、运营经费保障和政府购买服务等，并重点投向非首都功能核心承载地、首都功能疏解的重点领域和重点扶持人群。
第三，建议加大省内各级财政对非首都功能核心承载地公共服务的投入力度。即在原有公共服务财政投入的基础上，增设特定的核心承载地公共服务升级专项资金，由省、市两级财政按一定比例共同负担，切实保证经费投入。
（三）推动核心承载地与北京医疗卫生资源深入整合
1.积极争取国家支持
一是增强中央对核心承载地承接医疗卫生资源的认可度。建议由省政府向国务院积极陈述核心承载地承接北京外迁医疗资源的重大意义，以及合理的布局安排，争取中央在北京医疗功能疏解统筹配置时给予核心承载地重点考虑和照顾。二是加大资金引导力度。建议由中央和承载地政府共同设立北京医疗卫生功能疏解补助专项，对疏解与承接单位给予财政补助。三是突破制度障碍。建议国家根据实际情况，在非首都功能核心承载地适当放宽对公立医疗机构扩容的制度限制，对一些确实必要的扩容建设，细分情况，区别对待，予以支持。
2.加快医疗卫生政策协同衔接
一要推动京冀两地医师跨域异地执业。建议河北卫计部门会同北京尽快向国家请示，率先在核心承载地实现跨区域医师多点执业和注册互认，以加快医疗卫生的协同步伐。二要加快与北京市医保和新农合定点医疗机构互认。可参照廊坊市燕达医院的经验，增加核心承载地医保和新农合定点医疗互认机构，患者各按原地规定报销，便捷京冀群众就医报销。三要落实财务票据异地使用。建议大力推动核心承载地与北京财务票据异地使用的常态化，患者按各自医保标准收费，出具医保所在地票据。
3.全方位提升核心承载地与北京的医疗卫生合作层次
一是打造优质北京医疗资源承接地。建议依托我省环北京14县（市）、产业承接聚集区和重点项目承接地，谋划打造若干个区域性医疗中心，作为首都医疗资源重点承接和吸附平台。二是在核心承载地树立高层次协同典范项目。建议继续把河北燕达医院作为京冀共建示范项目重点打造，深入推进北京儿童医院与省儿童医院、301医院与涿州市医院等重点合作项目，以点带面、提升整体合作层次。三是加大优惠政策供给。建议省、市、县三级政府根据核心承载地承接北京医疗服务功能的需求，积极出台和完善土地、财税、社会办医等优惠政策，尤其是针对耕地占补平衡问题，提高统筹层次，切实化解用地难问题，最大限度地调动民营资本、外资参与北京医疗卫生功能疏解。
（四）构建核心承载地与北京教育一体化统筹机制
1.加强核心承载地教育协同统筹力度
建议由省教育厅牵头组织有关部门、设区市，对核心承载地教育协同发展的自身定位、发展路径、资源配置、承接布局、制度创新等问题进行统筹安排，重点瞄准职业教育、高等教育的本科环节等做好与北京的对接协作，设立几个北京外迁教育资源核心承载试验区，积极承接京津教育功能疏解。
2.争取各方政策支持
一是要争取国家转移支付、各类教育专项资金向河北省非首都功能核心承载地倾斜，重点投入到核心承载地各层次教育的薄弱环节，特别是提升河北高校办学水平。二是争取京津支持核心承载地落后地区教育事业发展。三是促请教育部在编制《京津冀教育协同发展规划》时，充分考虑核心承载地的特殊地位，给予教育资源配置的优先支持。
3.大力发展核心承载地与北京的职教合作
一是建议加紧协商，尽快解决好我省中职学校学生在京学籍注册等体制政策问题。二是在核心承载地积极推广“校企校”“校企”合作模式，全面强化核心承载地职业教育与北京职业院校、相关企业的深度合作，不断扩大合作规模，推动京冀职业教育融合发展。三是建议在曹妃甸区、渤海新区、正定新区等我省承接北京先进制造业和重化工业的重要产业聚集区，强化与北京优质职业教育资源的合作，为产业提升提供人力、技术支撑。
（五）构建核心承载地与北京的人才资源共享机制
1.争取国家支持
一是建议国务院及相关部门尽快制定成建制在职人员及退休人员社会保险关系转移的具体办法，为北京产业转移创造条件。二是建议国务院及相关部门将京津冀区域内异地就医即时结算列入社会事业和公共服务专项规划，在核心承载地探索建立异地就医结算平台，就三地医保目录、报销范围等的有效对接先行先试。三是申请国务院及相关部门支持我省在核心承载地就完善改革性、奖励性补贴政策进行试点探索，提高当地人员待遇水平，尽快缩小与北京的待遇差距。
2.加强核心承载地的人才资源平台建设
一是按照产业承接布局，有针对性地在核心承载地建设与实际需求对接的实训基地。二是争取人社部支持，加快推进核心承载地基层人力资源社会保障公共服务平台建设，力争到2017年实现核心承载地人才资源公共服务平台全覆盖。三是在环首都的核心承载地开展创业型城市试点，谋划建设集科技孵化、成果转化于一体的创业孵化基地，吸引京津人才来我省发展创业。
3.提升核心承载地人才资源信息化水平
建议通过省政府层面积极争取人社部支持，在核心承载地打造几个集人才交流、信息发布、档案管理于一体的京冀人力资源服务枢纽，搭建起核心承载地与北京的劳动就业、社会保障、人力资源信息等互通共享平台。
4.深化核心承载地与北京劳动就业合作
一是建议整合省内资金和技术优势，依托核心承载地实训设备基础较好的技工院校，在机电一体化、综合机械/自动化、汽车技术、焊接、工业控制方面，建设四五个世界技能大赛项目中国集训基地。二是在环京津、环渤海和冀中南三个方向的核心承载地各规划建设1所职业技能公共实训基地，满足京津冀协同发展需求。
5.加强核心承载地的人才培养和引进
一是在核心承载地谋划建设人才特区，例如在曹妃甸新区、渤海新区建设“海内外高层次人才创业园”，在廊坊建设“中国博士后成果转化基地”等；二是在核心承载地建设国家级专家服务基地，定期组织专家到非首都功能核心承载地开展技术服务；三是加快在核心承载地建设国家级高技能人才培训基地和国家级技能大师工作室，对高技能人才培养给予重点支持。
（六）大力提升核心承载地养老服务水平
1.加大政府财政投入力度
一方面，建议促请国家财政和民政部对非首都功能核心承载地的养老服务业加大转移支付力度，并协调北京在落实养老优惠政策上，打破区域界限，实现均等化的保障和服务。另一方面，建议省本级财政在核心承载地养老服务体系建设方面加大投入，安排财政性资金用于提高养老机构奖补，增强社会资本在核心承载地发展养老服务业的信心。
2.积极督导政策落实
建议民政部门会同税务、国土、发改等部门，在解放思想大讨论的基础上创新工作模式，健全各项机制体制，专门针对核心承载地开展土地、税收、用水电气暖以及补贴等方面优惠政策落实的监督检查，为北京养老服务企业入驻河北创造有利条件。
3.深化核心承载地与北京的养老服务体系建设合作
建议由京冀两地民政部门加强协调，力争在养老机构建设和运营补贴对接上实现突破，即北京老人入住河北养老机构的，在河北省发放运营补贴的同时，北京市同时按协定标准发放。同时，促请国家民政部门协调北京市按照一定标准对符合条件的我省非首都功能核心承载地的养老机构给予建设补贴，适当分担河北省的补贴负担。
作者单位：河北省社会科学院社会发展所
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