李银华 康二军
职工安置分流和再就业工作关系就业局势和社会的稳定，关系职工切身利益，是一项重要的民生工程。2013年下半年以来，河北省积极贯彻国家战略部署，谋划实施“6643”工程，大批企业面临关停，企业的职工失业风险加大。如何做好产业结构调整涉及企业职工的安置分流和再就业工作，为产业结构调整各项目标任务的顺利完成提供保障，成为当务之急。做好这项工作，需要采取积极措施，全面掌握产业结构调整涉及企业和职工的情况，并根据其特点，完善相关政策，加大工作推进力度，妥善解决遇到的问题和困难。
一、产业结构调整中企业和职工特点
（一）产业结构调整涉及企业情况
1.总体情况
产业结构调整以钢铁、建材、煤炭洗选、小火电、燃煤锅炉、有色金属冶炼、石化、化工等重工业、高污染行业企业为主。根据调研统计数据，到2017年底前，全省产业结构调整预计共约涉及企业7071家。钢铁企业有1888家，主要集中在唐山和邢台两市，分别为984家和781家。建材（水泥、玻璃）企业共有966家，其中邢台和唐山两市分别有466家和316家。燃煤锅炉企业共有955家，其中邢台市有469家。
2.问卷调查情况
问卷调查的企业范围为已经进行或即将压减产能或关停并转的企业。调查中，发放《企业基本情况调查表》150份，回收的问卷129份。在调查的129家企业中，钢铁企业51家，水泥企业39家，玻璃企业24家，其他行业企业15家。从问卷调查情况看，涉及企业呈现以下特点：一是产业结构调整现阶段涉及的民营企业和中小企业较多。在129家企业中，民营企业105家，占调查企业总数的81.4%；用工在300人以下的企业59家，占调查企业总数的46%；300～1000人的企业42家，约占调查企业总数的32.5%；1000人以上的企业28家，约占调查企业总数的21.7%。二是正常生产且赢利的企业占比较重。在调查的129家企业中，截至2013年底，有83家企业正常生产并且赢利，约占调查企业总数的64.3%，46家企业正常生产或限产并有不同程度亏损。三是治理大气污染涉及企业多，情况复杂，准确掌握情况难。从报表情况看，截至2014年9月底，我省产业结构调整涉及的3182家企业中，治理大气污染涉及企业2195家，约占企业总数的69%。从调研情况看，治理大气污染涉及小作坊、小微企业较多，与治理化解产能过剩、淘汰落后产能和产业转型升级等存在交叉、重复，用工不规范，多数为临时性用工，人员流动性大，准确掌握企业和职工情况难度大。四是全部关停企业占较大比重。在调查的129家企业中，全部关停企业54家，占受调查企业总数的近42%。
（二）产业结构调整涉及职工情况
1.总体情况
据测算，到2017年底，全省产业结构调整共涉及企业职工约106万人，其中参保职工约70万人，其余35.8万人为农民工或临时性用工。预计通过培训待岗、转岗留用等渠道可分流安置41.5万人，使用失业保险基金帮助企业稳定就业岗位可安置21.4万人。预计有12.32万人需要解除劳动关系，其中参保人数为5.02万人，“4050”人员为1.7万人。约有31万名农民工需要重新转移就业。
2.问卷调查情况
对职工进行问卷调查的范围为调查企业中产业结构调整已涉及或即将涉及的在岗职工。调查中，发放职工问卷调查表10127份，回收10094份。综合研究分析调研、失业动态监测和抽样调查情况，产业结构调整涉及企业和职工群体具有以下特点：一是总体年龄偏大。在调查的10094名职工中，年龄在40岁以上的职工5955人，约占调查总人数的59%。二是长期从事某一行业，技能单一。调查涉及职工中，在当前行业从业10年以上的职工5438人，约占调查职工总数的54%。三是学历和技能水平偏低。在10094名被调查职工中，高中及以下学历的职工7516人，约占调查总人数的近75%；普工6056人，约占调查职工总数的60%。四是转移就业难度大。约有46%的受调查职工不愿在当前从事行业外的其他行业求职就业；9059名职工为企业所在地户口，占受调查职工总数的近90%；69%的受调查职工表示不愿接受到外地工作的机会。五是不同用工方式职工受影响不同。三季度末，在解除劳动关系的职工中，农民工占到63.6%，协议工、派遣工受影也比较大。全省领取失业保险金人数7.55万人，与2013年同期的7.6万人相比大致持平，说明参保职工受影响不大。六是参保缴费情况不容乐观。绝大部分民营企业仅为业务骨干和在本企业工作够一定年限的职工参保缴费，而且仅仅有选择性地参加养老、工伤等少数险种，大部分职工未参加失业保险。在10094名受调查对象中，参加养老、工伤等险种的比例为83%左右，参加失业保险的比例不足60%，考虑企业协助抽取调查样本中的倾向性因素，职工参保比例可能远低于上述比例。
二、安置分流和再就业工作基本成效
2013年下半年以来，河北省采取了一系列政策和工作措施，积极推动做好产业结构调整涉及企业职工安置分流和再就业工作，取得了初步成效。
（一）深入调研，摸清工作底数
坚持主动参与产业结构调整相关工作，主动参加相关领导小组会议，做到提前介入，加强与发改、财政、工信等部门的沟通协调，及早掌握产业结构调整的重大工作举措和相关企业基本情况。全省人社系统依托基层服务平台，组织力量深入企业生产一线，就产业结构调整涉及企业职工的基本情况进行深入调研，认真分析梳理调研结果。在全省范围内建立了产业结构调整涉及企业职工情况月报制度，逐月更新数据。以产业结构调整企业为重点，新增监测企业2100家，全省监测企业总数达2842家，监测岗位160多万个。截至2015年10月底，全省产业结构调整涉及职工51.80万人，已明确在企业内部转岗留用24.87万人，参加转岗培训5.81万人，待岗、辅助性岗位、提前离岗等内部安置8.91万人，向社会排放失业人员12.21万人。
（二）加强调控，防止规模性失业
联合发改、工信、财政、环保、国资、工会等六部门印发了《关于做好产业结构调整涉及企业职工安置分流和再就业工作的指导意见》（冀人社发〔2014〕32号），指导各地积极做好职工安置分流和再就业工作。督导各地制定并落实失业调控工作实施方案，企业一次性裁员超过规定比例或人数的（具体比例或数量由设区市人民政府确定），须报经当地政府同意后方可实施。关停并转的企业，需预先制定职工安置分流方案，并按规定经职工（职工代表）大会审议通过，报企业所在地人力资源社会保障部门审核后方可实施。
（三）快施援手，支持企业稳定岗位
积极争取人社部支持，经省政府同意，以省政府办公厅名义出台了“三补一降”援企稳岗政策，帮助在产业结构调整中经营遇到困难的企业稳定就业岗位，即：由失业保险金给予符合条件的企业转岗培训补助、岗位补助、社会保险补助，鼓励企业积极安置职工，不裁员或少裁员；对单位缴费基数低于社会平均工资60%的，按实际工资核定单位和个人缴费基数，努力减轻企业负担。2015年，积极贯彻落实人社部发〔2014〕76号、冀政〔2014〕84号和冀政发〔2015〕33号文件精神，相继出台了冀人社发〔2015〕21号和冀人社发〔2015〕57号文件，形成了以产业结构调整和治理大气污染企业为重点，惠及所有参保企业的支持企业稳岗政策体系。召开全省援企稳岗工作座谈会解读政策，部署工作、落实责任，督促各地尽快启动。各级人社部门出台了具体实施办法，细化完善相关政策规定和操作实施细则，畅通了政策落实渠道。建立了全省实施援企稳岗政策情况月报制度，按月调度援企稳岗工作进展情况。召开全省援企稳岗工作调度推进会，对援企稳岗工作进行再认识、再动员、再部署。组织开展了援企稳岗工作专题督导调研活动。截至目前，全省共为289户企业发放稳岗补贴8.64亿元，享受补贴人数23.10万人。
（四）实施帮扶，促进就业创业
一是纳入政策扶持范围。将产业结构调整涉及企业失业人员纳入就业创业扶持政策范围，享受免费政策咨询、职业培训、职业介绍等项政策和服务。二是开展培训促就业。武安市对暂时退出工作岗位的2780名职工进行了转岗培训。平山县和鹿泉区先后举办7期培训班，培训失业农民工五百多人。三是开展就业援助促就业。对符合就业困难人员条件的，积极提供有针对性的就业援助措施，开发公益性岗位安置或给予灵活就业社保补贴。对吸纳符合条件失业人员就业的企业，落实税费减免、小额担保贷款和社保补贴等资金补贴政策。四是鼓励创业促就业。以省委、省政府办公厅名义印发了《关于鼓励创业促进就业的若干意见》（冀办发〔2014〕16号），进一步加大创业的政策扶持和服务保障。为创业者提供政策咨询、融资贷款、开业指导等创业服务。五是强化服务促就业。各级人力资源市场为产业结构调整涉及企业失业人员开设“绿色窗口”，提供岗位对接、用工推荐、政策咨询、职业指导等“一站式”服务。加强对失业人员的信息服务和岗位对接，积极组织各类专场招聘洽谈活动，为企业和失业人员搭建供需对接平台。石家庄市人社、工信、工会等部门、单位在平山县和鹿泉区集中开展了再就业援助月、再就业专场招聘会等活动，推荐省内外就业岗位1万余个，达成就业意向五百六十多人。
三、安置分流和再就业主要问题和困难
（一）就业结构性矛盾突出，总量压力加大
据调查摸底情况测算，到2017年底，全省产业结构调整将涉及106万人，除实施援企稳岗政策等在企业内部安置的人员外，每年将向社会排放失业人员10万人以上。综合调研情况发现，钢铁和建材行业从业人员表现出总体年龄偏大、技能单一且水平较低、培训难度较大、转岗适应性较差、学历水平低、学习能力较差的特征，而企业生产经营情况一旦发生变化，该从业群体将首先受到影响。就业结构性矛盾突出，就业总量压力进一步加大，全省就业形势将更加严峻。小型企业由于人员流动较快且多为当地农民工，人员结构老化问题不太明显，但人员素质偏低和培训难度较大的问题依旧十分突出。
（二）行业性失业潜在风险较大
根据减量调整规划，唐山市钢铁产业最终将形成2家特大型钢铁集团、2家大型钢铁联合企业和5家区域性特色钢铁集团的“225”产业发展格局，一大批钢铁企业将关停或减产，出现大批人员分流现象。以唐山市人均产钢和产铁600吨估算，压减4000万吨粗钢产能将直接影响六万多人、压减2800万吨炼铁产能将直接影响四万多人，两项合计直接影响就业人数达十万余人，间接影响三十六万余人。邢台市产能控制行业主要集中在钢铁、平板玻璃、水泥等行业，涉及大型企业少，布局分散，职工安置工作面临困难突出。据2013年底摸底，涉及职工人数8.5万人。通过调研了解，由于目前各市化解产能过剩任务目标尚未完全落实到企业，而前期淘汰落后产能中淘汰的都是一些小型的民营企业，或者是一些大型企业的部分产能，所涉及的员工数量有限，企业有一定分流消化的能力，因此化解产能过剩对就业的冲击尚未凸显，但潜在的行业失业风险较大。总的说，总体就业形势相当严峻，但目前运行态势相对平稳。
（三）职工安置分流相对企业关停并转滞后，职工安置分流难度将逐步加大
截至2015年三季度末，全省还有10.36万名职工去向未定，主要是各级政府不允许企业大规模向社会疏解失业人员，而由企业采取内部培训、轮岗、发放生活费待岗、开发辅助岗位等渠道暂时安置。随着时间推移和企业经营压力不断增大，可能会出现更为严峻的情况，就业形势和社会稳定压力将进一步加大。2014年是我省产业结构调整的起始年，所涉及企业多是中小企业、民营企业、产能落后企业，有的还是长期停产或不能正常生产的企业。随着产业结构调整的深入，涉及企业的类型将会发生变化，化解的产能将是企业正常生产经营的设备产能，涉及的职工是在企业长期工作的业务骨干和年龄、精力、技能等方面都不适宜重新就业创业的群体，需要跨行业、跨地域安置的人员多，但涉及职工因观念所限，跨行业、地域就业意愿不强，安置难度越来越大，安置成本越来越高。
（四）失业保险在职工安置分流和再就业方面功能发挥不足
当前，失业保险基金结余较大，且增速呈逐年递增态势，到2014年底，全省失业保险基金累计结余已达160亿元，但由于扩面难，基金支出渠道狭窄，相关政策规定执行不到位等原因，失业保险保障生活、预防失业和促进就业功能发挥不足。一是不参保、欠缴、断缴现象严重，职工失业风险加大，失业后缺乏保障。由于企业和职工社会保险意识不强，部分企业及职工未按规定参加失业保险，特别是职工失业风险较高的民营企业大部分存在未参保或断保、欠缴问题，占失业人员较大比重的农民工不参保现象比较突出。一方面，企业不参加失业保险，不能享受援企稳岗补贴政策，增大了企业职工的失业风险；另一方面，未参保职工失业后生活得不到失业保险的保障，在重新就业前失去收入来源。我省产业结构调整中部分失业人员无保障，生活困难的情况引起了党中央、国务院领导的高度重视。张高丽同志就反映我省相关情况的《国内动态清样》（第1896期）做出重要批示，要求深入研究解决。二是失业动态监测工作有待强化，失业预警机制亟须建立。失业动态监测工作是监测企业岗位增减变化的一种重要手段，也是失业预警工作的重要组成部分，是确保社会稳定的重要组成部分。目前我省监测企业数量相对偏少，不能完全覆盖产业结构调整涉及企业，不能满足就业、失业形势研判的需要。从各地情况看，大部分地方失业动态监测工作经费无保障，基本工作条件得不到满足。这急需扩大监测范围，提高监测质量，开展监测数据分析研究工作，为政府决策提供依据。由于各级政府长期重视不够，缺乏研究和投入，缺少具体实施办法，失业预警缺乏有效的措施和手段，需要抓紧开展相关研究，尽快推动建立失业预警机制。三是促进就业功能发挥不足。我省虽然出台了一系列失业保险基金用于促进就业政策，支出项目共有职业介绍补贴、职业培训补贴、困难家庭应届未就业高校毕业生失业补助金、就业困难人员求职补贴、高校毕业生就业见习生活补贴、划转就业专项资金和调剂创业扶持资金等7项，大部分是间接促进就业，且政策的法律依据明显不足。这些间接用于促进就业的基金支出项目不但存在改变基金性质、违背履行参保缴费义务与享受相关权利对等的原则、促进就业的效果无法评估等弊端，还给增加失业保险基金直接用于促进就业支出项目带来障碍，失业职工再就业得不到失业保险的帮助，对失业保险制度自身发展带来不良影响。
（五）各方面对职工安置分流和再就业工作重视程度存在明显差异
一是各级政府重视程度存在差异。综合调研情况，可发现各级对职工安置分流和再就业工作的重视程度依照国家、省、设区市、县（市、区）的顺序递减。二是政府部门间的重视程度存在差异。人社部门作为职工安置工作的牵头部门，坚持把职工安置分流和再就业工作摆在人社工作和就业工作的重要位置，其他部门还存在只重产业结构调整任务目标完成，不关心职工安置分流和再就业问题的现象。具体表现在，推进工作缺乏统筹规划，不注意把握工作节奏，一拥而上，一拆了之，未把职工安置分流和再就业纳入总体规划加以考虑。三是企业认识不到位。企业作为职工安置的主体，遇到涉及职工安置问题“拖”字当先，逃避社会责任，甚至恶意侵犯职工权益。四是政府和职工对安置分流和再就业工作的认识存在错位现象。政府及其公共就业服务机构虽然为失业人员再就业投入了巨大的人力和财力，但职工对就业创业政策和服务还存在不了解、不认同现象，而失业人员再就业的方式也大都是选择灵活就业。
（六）工作层面还存在亟待解决的问题
一是部门间沟通协调需要进一步加强。人社部门需要提前掌握关停企业的基本情况，以便协调落实就业政策和就业服务措施，但因沟通不畅，往往不能及时掌握关停企业名单，造成工作被动。二是部分政策规定执行不到位。人社部等七部委印发的人社部发〔2011〕50号文件要求企业制定职工安置方案并报人社部门审批，但实际执行中却难以落实，主要是在实际操作中没有将职工安置方案作为企业关停总体方案的组成部分，没有将对职工安置方案的审核作为前置条件加以要求。个别地方未按规定将淘汰落后产能奖补资金优先用于职工安置。
四、安置分流与再就业对策建议
（一）培育新的经济增长点，承接转移就业
一是鼓励调整优化产业结构。用足用好国家和省促进企业兼并重组的财税、金融、土地、援企稳岗等政策措施，引导和鼓励钢铁、水泥、平板玻璃行业龙头企业，发挥产品、技术、资金、资源、区位等优势。调整优化产业布局，以减量调整为前提，引导钢铁产能向沿海临港和有资源优势的地区转移。支持产能市场化置换，探索建立产能指标交易机制，鼓励退出产能跨区域置换。充分发挥市场机制在化解过剩产能方面的作用，坚持政府引导、企业自愿、市场化运作。二是加大创新支持力度。实施企业创新驱动，鼓励突破核心关键技术，充分发挥河北钢铁集团技术创新战略联盟、河北钢铁技术研究院、沙河玻璃研究院及唐钢、邯钢、耀华玻璃、新兴铸管等国家认定企业技术中心在科技创新方面的引领带动作用，通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，集中突破一批关键共性技术，力争在关键工艺、关键装备的研发上取得突破。提高主体装备水平，积极培育品种优势。加强企业管理创新。积极引导国有资本从产能严重过剩行业向战略性新兴产业、生产性服务业和公共事业领域转移。三是建立长效机制。规范政府管理，营造公平环境。进一步减少行政干预，确保各类所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。完善市场机制。完善差别化价格政策，严格执行钢铁、水泥、平板玻璃行业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，必要时我省可制定高于上述标准的地方标准，以资源环境承载力上限倒逼超标产能退出、节能减排达标和生态环境改善。
（二）发挥失业保险“三位一体”功能，助力职工安置分流
一是扩大覆盖面，提高保障能力。适当降低失业保险缴费费率，减轻企业和职工缴费负担，结合依法提高征缴的强制性，重点解决劳务派遣人员、农民工和私营企业职工参保率低、断缴严重的问题，改变“有风险者无保障”的现状，力争做到“应保尽保”，使失业人员都能享有失业保险保障，采取稳岗措施的企业都能享受稳岗补贴政策。二是加强失业调控，预防规模性失业。各级政府都要制定并坚决落实失业调控工作实施方案，企业一次性裁员超过规定比例或人数的（具体比例或数量由设区市人民政府确定），须报经当地政府同意后方可实施。企业需要关停并转的，应预先制定职工安置分流方案，按规定经职工（职工代表）大会审议通过，报企业所在地人力资源社会保障部门审核后方可实施。三是实施援企稳岗政策，帮助企业稳定就业岗位。制定出台援企稳岗政策，对产业结构调整涉及企业采取积极措施稳定就业岗位的，视其裁员情况，给予一定期限和标准的稳定岗位补贴。健全部门间协调联动机制，明确责任，落实各项工作制度，畅通政策落实渠道推动政策全面落实，帮助企业稳定就业岗位。四是扩大失业保险基金促进就业范围。出台使用失业保险促进产业结构调整中失业人员（已解除劳动关系）就业的政策。对产业结构调整中的失业人员在一定期限内实现再就业或创业的，由失业保险基金给予就业、创业补助。
（三）促进失业职工就业创业
一是鼓励引导创业。全面优化创业环境，为创业人员提供政策咨询、创业培训、开业指导、跟踪管理等“一条龙”服务，落实租金补贴、创业实训补贴等创业扶持政策，推进创业孵化基地建设，为创业人员提供低成本创业服务。二是做实就业服务。推行“双休日便民服务”和“假日绿色窗口”，及时掌握失业职工基本情况和岗位需求，有针对性地提供求职登记、职业指导、岗位推荐等服务。广泛征集就业岗位信息，有针对性地开展分行业、分专业、分类别的专场招聘活动。积极向用人单位推荐失业职工，落实相关政策，鼓励企业吸纳其就业。依托基层公共就业服务平台，开展入户调查，摸清就业困难人员情况，为其提供政策帮扶、职业培训、跟踪服务等就业援助。三是强化技能培训。组织全省就业培训机构以市场需求为导向，安排培训专业和培训科目，引导职工合理选择培训专业。引导培训机构开展“订单式”培训和具有针对性的培训。支持培训机构结合企业需求开展紧缺类专业（工种）培训。鼓励企业和职工积极组织、参加职业培训，落实职业培训补贴和技能鉴定补贴。
（四）合理分配转移支付资金，给予政策倾斜
国家层面，综合考虑各地承担任务量，失业人员增加、财政和基金收支平衡压力以及做出的牺牲等因素，合理分配养老保险基金、就业专项资金等中央转移支付资金。在分配化解过剩产能、大气污染综合治理补偿专项资金时，明确拿出一定比例用于职工安置（经济补偿、补缴各种保险等），减少社会矛盾。加大国家财政的奖励资金扶持力度，“十二五”期间国家财政以奖励资金的形式鼓励企业加快淘汰落后产能，但奖励资金额度较小，企业既要用于偿还债务又要安置职工，不能保证资金优先用于职工安置，因此建议在化解产能过剩中国家财政加大对企业的扶持力度，可考虑设立安置职工的专项资金支持。
（五）建立健全工作协调机制，保障政策规定落实
一是建立健全工作协调机制。为明确各部门在化解产能过剩职工安置工作中的责任，加强相互间的信息沟通，实现协调联动，形成职工安置工作合力，建议国家层面以适当形式建立化解产能过剩职工安置工作协调机制，以便各级建立相应机制，确保工作顺利开展。二是强化职工安置方案审核。建议从国家层面出台文件，将企业职工安置方案的审核列为涉及企业“关停转”方案审批的前置条件，加大企业职工安置方案的审核和督促落实力度。三是加强失业动态监测工作。进一步扩大监测样本范围，解决失业动态监测经费或明确经费渠道，为建立失业预警机制打好基础。四是动态掌握情况。认真落实产业结构调整涉及企业职工情况月报制度，动态掌握相关企业及职工的情况，确保数据真实、准确、及时。综合分析研究相关信息，及时发现并解决工作中出现的新情况、新问题。
作者单位：河北省人力资源和社会保障厅
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