用制度来诠释社会公平

对照我国的发展，无论公共社会政策，还是社会管理等方面，北欧都给我们提供了有益的启示。

启示之一：应切实精简政府机构，并把政府的主要职能转移到公共社会服务当中来。

多年来，我们一直提倡“小政府、大社会”，但直到今天，与北欧各个国家相比，我国无论北方，还是南方，都找不到小政府的案例。海南省建立之初，曾经提出了建立“小政府、大社会”管理模式，但后来的结果，仍然是机构庞大的政府。学习北欧的经验，我国在取得经济建设和经济体制改革重大进展之后，就应该在改革政府机构方面有一个重大突破。首先坚决精简机构，减少政府工作人员，让政府成为一个小而精的社会管理核心。国家可以抓几个试点，进行一些尝试。其次，坚决转变政府职能，让政府成为管理社会公共事务的中坚力量。为了推进这种改革，必须从政府财政预算结构入手，将更多的钱用于公共产品和公共服务。

启示之二：应加快制度建设，并特别重视制度在基层的落实效果。

北欧各国作为老牌的资本主义国家，其社会管理制度已经十分成熟，正是这种成熟的制度，推动着整个社会有序而健康地运转。我国改革开放以来，恢复制度、建设制度、创新制度，使我国在制度建设方面取得了重大进步，但从总体上说，我国仍然处于一个“制度建设”的发展阶段，在这个阶段，我们针对制度建设至少需要在三个方面继续努力。一是加快制度建立。与北欧相比，我国制度仍然不完善、不健全，很多方面尚需继续建立制度，通过制度维护社会的正常运行。这一点在市民生活方面表现得更为突出。二是推进制度协调。我国的很多制度之间不协调，甚至有矛盾和冲突的地方，需要加快理顺，协调制度之间的关系。这一点在基层表现得尤为突出。三是重视制度落实。制度落实不力是我国在制度建设方面落后于北欧的突出表现。在北欧，按制度办事已经成为民众自觉的行动，而我国一般需要制度约束，需要制度执行者的提醒、倡导，甚至强制，才能使制度得到落实。在很多方面，也存在着大量有意、故意违背制度的行为。因此，落实制度是我国制度建设必须面对的一个重要问题。

启示之三：应推进社会管理创新，并强调社会管理精细化。

尽管北欧的社会管理已经十分精细，但我们看到，直到今天北欧的社会管理仍然在不断创新，这一点对于当前党中央提出的“加快社会管理创新”的决策有着十分重要的参考意义。学习北欧经验，我们认为，社会管理创新至少应实现以下“六转变”。

一是管理理念转变。社会管理创新的前提是管理理念的创新，推进社会管理创新就要以全新的理念来安排和完善社会管理。从经济建设至上论向经济建设与社会建设并重论转变。经济建设尽管仍然是发展的中心，但社会建设应该提到更高的高度加以重视，具体来说，在衡量一个地区发展水平的指标体系中，社会建设指标应得到充分的体现。从控制防范理念向协调服务理念转变。转变这个理念就要真正树立以人为本的思想，推崇人本主义，用服务、协调、平等、合作等手段安排解决社会管理中的一切问题。

二是管理主体转变。管理主体由主要是政府向政府主导与群众广泛参与相结合转变。党中央确定的社会管理框架是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，与以往管理格局相比，特别强调了社会协同和公众参与，也就是说，管理主体增加了社会组织和公众。在社会管理实践中要真正实现这种转变就必须积极支持社会组织的发展，大幅度提高公众的参与意识和参与能力。在现阶段，需要积极鼓励各种社会组织的发展，特别是培育、扶持经济类、公益慈善类、城乡社区非营利社会组织的发展，发挥这类社会组织在社会管理中的重要作用。依托各种媒体，广泛开辟公众参与社会管理的渠道，增强人民群众的知情权、话语权，为公众参与社会管理提供宽松的社会环境。让公众能够参与社会管理，敢于参与社会管理，有能力参与社会管理，使公众真正成为社会管理的主体。

三是管理对象转变。管理对象由以往重点管理经济问题向重点管理社会问题转变，并逐步集中于管理公共社会事务。公共事务是指涉及社会公众整体的社会质量和共同利益的社会事务。公共事务一般是个人家庭和企业不愿意做也不容易做，需要政府和社会组织的广泛参与才能完成好的事务。公共事务不仅包括公共产品，也包括公共服务。实现管理对象的转变一方面需要根据公共事务至上的原则，重新界定政府职责，使政府职能从管理大量经济问题中解脱出来，完成政府职能根本性转变，把管理的重心向社会领域转移，集中力量管理好公共社会事务，另一方面，对我国现阶段公共社会事务进行科学界定，形成一套科学的测量体系和考评体系，推进社会管理对象向社会领域转移。

四是管理重心转变。社会管理重心由重点管理上层向重点管理下层转变。管理重心下移是社会管理创新的一个重要环节，从社会问题、社会矛盾集中发生的情况看，一般都出现在基层，城市社区和农村社区最为集中；从社会问题解决的难度看，下层群众、低收入者当中出现的社会问题最难解决；从我党的立党宗旨看，共产党是一个为人民服务的政党，就应该关心群众生活，特别是困难群众的生活。因此，在新形势下，推进社会管理创新，就要把社会管理的重心向下转移，以服务于最广大人民群众为重点。管理重心下移需要做好下面三项工作：在政府精简的过程中，加强基层的社会管理，从机构、人员、资金、设备等各个方面给予基层更多的支持，使基层社会管理有人干事、有场所议事、有钱办事、有章理事；给予基层社会管理组织更多的决策自主权，让基层社会管理组织能够整合本区域内社会资源，发挥人才、资源的积极作用，防止政策不协调和资源浪费；加快基层社会管理组织制度化、规范化建设，一切工作有章可循，按制度办事，提高基层社会管理组织的科学化管理水平。

五是管理方式转变。管理方式由以管理控制为主向以协调、服务为主转变。彻底改变以往社会管理“控制”模式，尽快转到服务社会、服务群众的轨道上来，寓管理于服务当中，通过服务的方式实现社会管理。管理方式的根本性转变一方面需要建设服务性政府，培养大批具有服务意识和服务能力的干部队伍，形成提倡服务、鼓励服务、支持服务的激励机制，另一方面，积极发挥社会组织的协同作用，大力支持各种非营利性社会组织的发展，开辟公众参与社会服务的多种渠道，形成公众自我管理、自我服务的社会氛围。当前，应积极建立和完善利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，依托这些机制的作用，推进社会管理主体全方位进行社会服务。

六是管理手段转变。管理手段由粗放式向科学化、精细化转变。计算机与信息网络的发展为社会管理科学化提供了技术支持，在未来的社会管理当中，应大量引入计算机管理技术，建立信息化社会管理平台，提高社会管理科学化水平。同时，充分依托信息技术，推进管理精细化。精细化管理就要把制度规范化、细化、指标化，在细节上做文章，既要可操作，又要切实可行，避免管理缺位、越位和职能交叉现象的发生。

作者单位：河北省社会科学院社会发展研究所

【注释】

[1]瑞典社会福利的有关资料来自瑞典克里斯蒂安斯塔德大学文化与社会科学学院英格马教授的介绍材料。