职业技能等级与职业资格证书

1.职业和工作（职务/岗位）

2008年，为了满足国际标准职业分类的需要，国际劳工组织进一步澄清了职业（occupation）和工作（job）两个基本概念。“工作”是“某人为雇主（或自雇）而被动（或主动）承担的任务和职责的总和”。“职业”是“主要任务和职责高度相似的工作的总和”。在词源学上和职业社会学研究中，“工作”与“职务/岗位”几个概念通用。“工作系指所从事的工作或职务，职业由一些相似度较高的工作或职务所组成。”^[1]依据我国《国家职业大典》的规定，“职业”是指从业人员为获取主要生活来源而从事的社会工作类别，并且强调：职业须同时具备以下五个基本特征，即目的性、社会性、稳定性、规范性、群体性。课题组认为，厘清职业与工作（职务/岗位），对区分工程师职称与职业资格证书制度框架的功能定位、认证模式以及评价标准、评价方式和评价结果应用等方面具有重要意义。

2.职业资格与职称

我国现行职业资格制度是为适应改革开放和建立社会主义市场经济体系新要求于1995年建立的。长期以来，很多人认为职业资格制度是职称制度的延伸，特别是实行“评聘分开”和为非公单位评职称之后，把部分职称评价等同于职业资格；2007年，国务院办公厅《关于清理规范资格认证活动的意见》首次提出将职业资格纳入职称框架，“2009年全国人社厅局长会议”提出：建立包括许可类职业资格、职业专业水平评价和任职资格评价“三位一体”的新职称框架体系，进一步强化了这两个制度的统筹和一体化。课题组认为，职称制度和职业资格制度是专业技术人员的功能定位和制度设计基础不同的两种评价制度。应适时改变将职称制度纳入职业资格制度或将职业资格制度纳入职称制度的倾向，通过职称制度框架体系和职业资格证书制度框架体系构建，使两个制度各行其道、并行发展（表2-1）。

表2-1　职称和职业资格的区别

①2007年国际标准职业分类修订大会：工作（job）是“某人为雇主（或自雇）而被动（或主动）承担的任务和职责的总和”。特定性人力资本是企业内部的劳动分工和员工知识、技能或个人关系（贝克尔）。
②2007年国际标准职业分类修订大会：职业（occupation）是“主要任务和职责高度相似的工作的总和”。通用性人力资本是指能够在很多行业或企业应用的知识和技能（贝克尔）。

续表

3.许可与认证

通过实行国家职业资格制度对从事特定职业的人员进行适度规制是世界各国通行的做法。职业许可（license）和认证（certification）是被普遍采用的两种规制模式（表2-2）。

表2-2　职业规制的类别及其主要特征

“许可”^[2]（license）。作为名词，其基本含义是自由（freedom，liberty）、被允许；作为动词，许可是指通过授权而准许，或者经由准许而取消法律限制。

“认证”^[3]（certification），含证明、证明文件之意。在我国法律文件中，2003年颁布的《中华人民共和国认可认证条例》（以下简称《条例》）首先使用了这个概念。《条例》指出，认证是指“第三方依据程序对产品、过程或服务符合规定的要求给予书面保证（合格证书）”^[4]。

许可与认证相同之处：（1）都是基于某种标准、条件开展的评价、评定活动。（2）一般都以证书或证明文件正式确认。（3）这种确认对被申请者来说，都有一定的公信力。

许可与认证不同之处：（1）法律基础不同。许可属公法范畴，是行政行为；认证属私法范畴，具有中介性质。（2）实施的主体不同。许可只能是国家行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织；认证则是“第三方”。（3）设立的程序不同。许可，非法律法规不得设立。（4）法律效力不同。许可具有强制性、排他性，认证具有志愿性、可选择性。

4.国家资格和学会资格

在文献研究中，以实施主体为依据划分职业资格类别的国家有韩国和日本。比如，韩国，将职业资格分为“国家资格”和“民间资格”。其中，“民间资格”又分为政府授权认证的职业资格和其他由学会、协会、院校和企业自行组织实施的职业资格。

中共中央于2016年3月21日印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》指出，要“畅通非公有制经济组织和社会组织人才申报参加职称评审渠道”。中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年7月16日印发的《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》（厅字〔2015〕15号，以下称“两办15号文”）提出，要“围绕推进科技人才评价专业化、社会化的总体要求，突出学会专业属性和技术优势，重点开展专业技术人员专业水平评价类而非行业准入类职业资格认定，以区分学会和行业协会的差异与合理分工”。

基于上述分析，并且统筹考量实施国家职业资格目录清单管理和充分发挥中国科协及所属全国学会职能作用的需要，课题组认为，我国专业技术人员职业资格可分为“国家资格”和“学会资格”，尤其在针对专业技术人员中最大的群体——工程师更应采用此种分类。其中，“国家资格”是指列入国家职业资格目录清单管理的职业资格，包括由国家职业资格主管部门授权中国科协所属全国学会实施的许可类职业资格（部分）和专业水平评价类职业资格。“学会资格”是指依据“两办15号文”精神，由中国科协及其所属全国学会统一组织的专业水平评价类职业资格。

5.注册工程师

在实践中，对“注册”（Registration）＋“职业名称”有两种理解：一是从狭义理解，认为“注册＋”表明资格的许可属性，如注册会计师、注册建筑师、注册结构工程师、注册土木（岩土）工程师、注册土木（港口与航道）工程师等；二是从广义理解，注册是工程师专业发展和质量保证的程序性环节，是指已经获得职业资格认证（行政许可和专业水平评价）的工程师向专业机构或政府部门登记备案。

在深度分析各国情况后，课题组认为，一个工程师职业类别是否经过注册程序与各国国情相关，不能一概而论。综合世界各国职业资格的实践经验，课题组采用第二种意见并且认为，职业认证是注册的前提，注册是对职业资格认证结果（证书）的重要保障。通过注册，一是可以使工程师持续受到专业机构的关注和支持，保障其专业发展；二是利于政府及社会各方面及时掌握工程师群体信息，制定相应政策及激励措施。

6.专业和专业化

专业（profession）也称专门职业^[5]、专业人员。与我国“专业技术人员”（《国家职业大典》第二大类）不同，专业（profession）作为一个独立的职业类别存在于国际标准职业分类和美国等世界主要国家职业分类之中。1995年7月，世界贸易组织统计与信息局在界定专业服务^[6]范围时采用列举清单的办法确定“专业”的统计口径，包括法律、会计审计与簿记、税务、工程、城市规划、医疗等11个职业群落。这一界定与国际标准职业分类——“专业人员”大体对应。综合文献研究成果^[7]，并基于对《行政许可法》第十二条的理解，课题组认为，从职业的角度看，专业具有以下四大特征。

（1）专业是职业，具有职业的五个基本特征：即目的性、社会性、稳定性、规范性和群体性。

（2）专业是具有“特殊信誉、特殊条件或特殊技能”的职业，从业人员须经高等教育或系统训练。这是区别专业与一般职业的主要依据。

（3）专业是“直接或间接提供公众服务”的职业。同一职业，在一、二、三产业中同时存在，但专业是这种职业高度社会化的结果，从业人员的执业范围、服务方式、职业规范“关系公共利益”，是第三产业特别是现代服务业中的职业。

（4）专业是伴有国家和社会呼应行为的职业。其中国家的职业规制是最为普遍的表现方式。

课题组认为，“专业”的视角对职业资格框架体系研究是一个有益的视角，这将有助于从职业属性和特征上把握职业资格证书制度适用范围、重点领域及其与职业教育、专业学位教育的关系。从世界各国职业资格制度演进看，专业领域是实行职业资格证书制度的资源“富集区”^[8]。

自20世纪70年代，职业社会学从对职业现象分类学式的研究逐渐转向关于职业专业化（professionalization）的研究。“专业化”是指许多职业不断改变自身的关键特征，争取专业地位的动态过程。学者们认为，与其通过对职业特征的列举来理解职业，不如通过对知识、技能的作用和行业团体能够实现自律自治的社会条件来理解职业，更有理论和实践的意义。由此产生了一系列观察职业“专业化”的理论和模型。其中影响比较大的有职业属性模型（attribute model，表2-3），职业属性模型对职业的基本特点进行界定，职业专业化过程模型是描述职业从工作到专业的过程。课题组认为，这是职业社会学为职业资格框架体系研究所提供的另一个重要和有益的视角，这将有助于从职业自身发展规律上把握职业资格证书制度形成的动力机制、框架体系、治理模式，以及对正确处理政府规制与行业自律的关系具有重要的理论意义和实践意义。

表2-3　典型的职业属性模型

7.国家资历框架

“国家资历框架”（national qualifications framework，NQF）是指按照一系列规定的学习水平标准进行资历分级的工具，旨在整合和统筹国家资历层级系统，改善与劳动力市场和公民社会相关的资历的透明度、机会、进步和质量。它通常以学习成果的形式明确规定和描述学习者获得某一层次资历所须掌握的知识、技能和能力，而不考虑这些知识、技能和能力在何处获得。自20世纪90年代以来，国家资历框架获得快速发展，首先从澳大利亚、新西兰、英国等以英语为母语的国家和法国开始，之后蔓延到南非、马来西亚等其他国家。近些年来，随着经济全球化，人员流动国际化趋势的迅速发展，国际组织对国家和区域性资历框架制定和实施给予了持续关注与推动，使国家资历框架日益成为许多国家和地区深化教育与培训制度改革、促进学历学位证书与职业资格证书相衔接以及推动本国资历国际互认的重要工具。

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。”2016年制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则明确要求：“建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认。”