熊丙奇
21世纪教育研究院副院长
笔者建议的方案是实行全国一张卷，以此为基础，大学进行自主招生。具体操作是，全国所有考生可在各地自由报考，然后用统一测试成绩去申请大学，大学结合高考成绩、大学面试成绩、学生高中表现、地区和家庭教育因素独立进行评价录取。
5月初公布的高等教育招生计划中的“协作计划”和“跨省生源调出计划”，引起社会公众对本省今年高考是否“减招”的强烈关切，江苏、湖北发生部分家长到教育部门聚集抗议事件。为平息家长的不满情绪，江苏、湖北两省回应称今年高考不会“减招”。随后，“跨省生源调出计划”继续发酵，黑龙江、吉林等多个省份也对此事进行回应，明确表示，今年高考不会减少本省招生计划。
对于社会公众对生源调出计划的强烈反应，有人不解，既然当地高考报名人数减少，高校调出部分招生计划不影响当地高考升学率，家长为何会恐慌？既然每年高考结束后，一些高考人数比较多的省市，连续多年二本、三本以及专科计划都招不满，不少计划是被浪费的，那么，为何不可把这些名额调出，去提高不发达地区的高考录取率呢？
调出计划不仅对推进高考公平有利，而且也对高校招生有利——有一些高校在本省招不到学生，也愿意把计划调出。这其实也是部分教育部门管理者的不解之处，这种“不解”，恰恰暴露出主管部门对考生家长的意愿并不了解，这是这次生源调出计划引起风波的重要原因。
政策背景：发达地区生源减少
近年来，我国不少省市高考报名人数持续下降，江苏就从2010年的52.7万人，下降到今年的36.04万人，7年间下降了16万，今年相比去年减少3.25万人。每年高考招生中，各地也有不少二本、三本院校和高职高专的招生计划未完成，调查显示，高考之后放弃填报志愿和录取后放弃报到的考生达到100万（其中，放弃填报志愿约50万，放弃报到约50万），全国各地都有。
曾有媒体报道，2011年高考填报志愿中，江苏有4万名考生放弃填报第二阶段三本和高职高专志愿。但是，对于生源外调计划，家长不知道这些计划的构成如何，一本是多少，二本是多少？是本科为主还是高职为主？是不是只有外调而没有调入？外调计划在最初公布时没有详细交代，大家一看这么大的外调规模，比如江苏3.8万、湖北4万，肯定影响孩子的升学，担心升学竞争会更激烈。有关部门是在家长开始表达不满情绪之后，才出面进行解释，如江苏省调出计划中本科只有9000人，高职为2.9万人，湖北也称,调出计划既有本科又有高职高专，而这个时候，家长的不满情绪已经调动起来。
对于高校招生，不同的家长和考生有不同的诉求，有的考生想进一本，所以上了二本线也选择复读，而有的考生没有达二本线，觉得能进一所三本院校也好，因此不能认为有二本、三本院校招不满，调出计划不影响考生利益。目前的计划录取制度，是按学生分数结合志愿投档，填报志愿和录取时，信息不对称，有的学校计划未能完成，这可能有多方面因素，包括录取制度因素，高校只有一次集中录取，不是学校多次录取，学生多次选择。
对于外调计划，考生和家长会对比其他省份的调出情况，还会考虑本省的高考录取竞争。如果本省的高考录取率，尤其是一本录取率并不高，可本省的调出规模却很大，家长的不满情绪自然会迅速点燃。而且，多年的积怨，也会在这一时间爆发出来。像这次生源计划调出，一本录取率超过20%的北京、天津却没有参加，调出3.8万的江苏的一本率却一直维持在10%左右，质疑也就随之而来：为什么北京、天津的录取率这么高却不外调？
毫无疑问，江苏等省份的家长有这样的想法是完全可以理解的。由于我国各地高等教育资源分布不均衡，各地基础教育发展也存在较大差异，加之我国实行户籍管理制度，故而，长期以来，我国高考录取实行分省按计划录取制度。各高校把高考录取指标分配到各省，高考录取指标也就成为各省户籍人口的蛋糕，各省考生、家长势必关注自己获得的“蛋糕”有多大。
高考录取率，包括整体录取率（即高职高专以上录取率）、本科录取率和一本录取率三大指标。近年来，我国各省的高考整体录取率差距已经在逐渐缩小，录取率最低的地区与全国平均录取率相差已不到5个百分点，而这并没有让考生和家长感到公平，因为考生和家长更加关注的是本科录取率和一本录取率。
目前，全国各地的一本录取率差异巨大，最高的北京等地已超过20%，而有的省市只有5%、6%，全国一本平均录取率在9%左右。推进高考公平、缩小地区录取率差距，是一项非常重要的工作，国家推出的“协作计划”和“跨省生源调出计划”，就是为了缩小地区录取率差距而制定的。从推进高考公平的大道理来讲，大家都可以接受，但是，具体调整各地的招生计划，各地的考生、家长都会考虑到自身的高考利益会不会因调整而受到影响。
江苏家长质疑为何北京、天津不调整，因为单从录取率来看，最应该调整的是录取率最高的地方。对此，教育部门应该做出解释，给公众一个交代。不过，北京和天津也不是没有计划调出，在国家推进的国家扶贫定向招生计划中，教育部直属高校是要拿出2%的名额进行专项招生的，但这应不属于生源调出计划之列。调出计划是全国范围的调整，考生和家长不会只关注本省，还要看全国的整体政策，以此评价政策的合理性。
不过，就是调整到北京、天津，也有不可回避的现实问题。一是北京的考生也不愿意外调，会把已有的录取指标作为自己的高考利益加以捍卫，像在北京开放异地高考，就遭遇北京家长和考生的激烈反对。二是北京高考人数不多，只有6万多人，一本录取率很高，但一本计划的绝对数却比较小，只有1.5万多人。这次上海也有计划调出，只有5000人，远少于江苏，但这已经占上海高考人数5万人的10%了。
不公根源：分省按计划录取制度
从根本上说，此次生源调整计划暴露出诸多深层次问题，首当其冲的是决策不公开、不透明。其实，不仅是今年国家有关部门在做生源计划调整时，没有广泛听取意见，以往每年高校制定招生计划，也都是不公开的。高校制定招生计划，需要考虑的因素有很多，大致包括以下几个方面：
一是历史因素，即高校过去的办学定位（包括一些985高校也是通过合并地方院校组建而来），以及传统生源构成。二是举办者属性，我国的高校按举办者属性，有国立（即部属）院校，按属性应全国范围内招生；有省立（省属）院校，由地方出资举办，可在本省招收更多学生，但由于本省生源有限，也对外省招生；还有高职院校，这些院校主要为地方培养职业技术人才，招生以本地为主，再适当结合考生的报考意愿和就业发展，向外地招生；再就是民办院校，学校有更大的自主权确定招生地域范围。三是学校的办学特色、学科专业设置。其他，还有各地的生源报考意愿、生源质量等因素。
本来，有关部门应该向公众交代招生计划为何这么制订，可是几乎从来没有这样的过程。不少家长质疑调出计划的依据是什么，这应该是有关部门主动向公众公开的决策信息。如果涉及考生切身利益的决策，是由有关部门闭门制定的，那很容易引起争议。
进而言之，在现行高考制度下，缩小各地高考录取差距，不但不能根本消除不公，而且会激发各地的矛盾和冲突。总体来说，近年来我国各地的录取率差距在缩小，但是要进一步依靠调整各地录取计划来缩小差距，空间实在有限，因为各地考生都有自己的利益诉求。
教育部门的想法，是在维持发达地区录取率不变或略有提高的基础上，把发达地区因生源下降而“多出”的名额调到不发达地区来，以缩小录取率差距、促进均衡，同时也让高校能招到学生，并控制发达地区的高考录取率——如果发达地区生源减少，而招生计划数不变，高考录取率很容易达到100%。
可各地家长都想着计划不外调，自己孩子的机会会更多，他们也会比较各地的录取率——要是保持录取率不变，那么，录取率最高的地区一直最高，所在省和它的差距就一直难以缩小。我国各地的高考录取率差距，当前主要表现在全国重点大学，即通常说的985、211院校的招生指标各省不均衡，甚至差别很大。
本世纪初，由于推进重点大学省部共建，重点大学大幅增加在属地的招生计划，出现重点大学地方化的问题，有的重点大学在本省招生比例高达50%以上，后来教育部对此进行了治理，要求在属地招生不超过30%。但到目前为止，重点大学在各地投放的指标还是很不平衡，存有地域歧视。国家推进的协作计划和生源调整计划，就是要进一步缩小差距，但这遭到家长的阻击。要推进高考公平，有必要打破现在的分省按计划录取制度，这一制度是制造各地录取率不均衡的根源所在。
治本之策：自主招生、废除学校等级
对于推进高考公平，不少人希望恢复全国统考，以为恢复统考可促进高考公平，但如果还是实行分省按计划录取，并不能改变目前的公平问题，差别只是用本省试卷考分还是全国卷考分在本省范围内录取而已。各地的录取差距是很明显的，差别不在于录取分数高低，而在于录取率差距。
全国统考统招的方式，貌似可实现绝对分数公平，但实际可能产生更严重的问题。首先，这只是把局部计划招生调整为全国计划招生，招录的机制没有任何变化，全国计划招生，会在全国范围内制造更严重的应试教育，出现全国超级中学和大择校。其次，由于各地的教育质量不均衡，地区的升学率差距不会缩小，反而可能更大。
北大在自主招生中，曾用全国统一联考成绩筛选学生，结果发现，如果全国执行同一条复试线，有将近一半省份没有一个学生可以入围复试。我国各地的基础教育水平严重不平衡，要求不同起点、不同教育过程的学生，用一个分数标准来评价和录取，是不公平的。目前，贫困学生、农村生进重点大学比例低，就是在一省范围内用一条分数线录取的结果。当然，在起点不公、过程不公的情况下，采取降低分数来提高录取几率，也会令其他考生不满，真正的教育公平，应该是起点公平、过程公平和结果公平。
笔者建议的方案是实行全国一张卷，以此为基础，大学进行自主招生。具体操作是，全国所有考生可在各地自由报考，然后用统一测试成绩去申请大学，大学结合高考成绩、大学面试成绩、学生高中表现、地区和家庭教育因素独立进行评价录取，这就让高考摆脱计划体制，同时，大学可用多元评价体系矫正地区教育差异。
至于社会上担心的大学自主招生出现不公，一方面，可用考生选择多所大学、拿到多所大学录取通知书的机制，迫使大学转变理念，重视办学声誉，也通过考生的自主选择来落实监督权和评价权；另一方面，政府要转变职能，监督高校依法自主招生，包括公开招生信息、出具招生报告等。
概而言之，在当前的高考制度下，促进高考公平、调整生源计划的工作不会停，而要做好这一工作，应该公开、民主决策，广泛听取民意，满足家长的知情权、参与权、表达权、决策权，不能闭门决策，再模糊公布，这次出现风波，政府部门应吸取教训。不能认为推进国家整体教育公平是好事，就漠视大家的意见，或者担心听取意见时反对意见多政策出不来，就不听意见。没有公开决策，信息不透明，只会激发矛盾。而且，从高考利益分配角度看，调整计划应该尽可能做增量调整，而不是存量调整，提高不发达地区高等教育质量，发达地区优质高等教育资源适度扩招增加给中西部地区计划，是更加可行的做法。
与此同时，还必须意识到，计划调整只能治标，改革高考录取制度方可治本。目前舆论都关注全国重点大学，而对于我国教育和学生来说，只有多元教育、多元选择才有出路。这就是应该消除学校的身份等级，办好每一所学校，让每所学校（包括职业院校）都成为学生有价值的选择，而不是只盯着少数最好的学校，因为在任何国家，最优质的资源永远只有5%到10%。促进各类教育和学校的平衡发展，是我国教育公平更紧迫的任务。
我国高考改革方案已提出取消高考录取批次，上海从今年即取消录取批次，这是推进教育公平的重要措施，希望取消录取批次的改革能加大步伐。另外，还应进一步废除985、211等高校建设工程，彻底消除学校的身份等级。
□ 编辑 徐伟 □ 美编 青年
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