中国国企改革的亮点与悬念

虽然国企的民营化并不在中国目前的选择范围之内，但仍有必要让效率低下的国企增强活力。在维护国企核心地位的同时，完善其体质、增强其竞争力才是本次改革的本质。

梶川光俊  日本驻华大使馆经济参赞

日前，旨在形成规模占全球GDP四成巨大经济圈的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）达成基本协议，其中专门提到，要限制国有企业在市场上压制民间企业的活动。不过有人认为，在基础设施出口等领域的国际竞争中，有强大国企的参与会更有效率。

而提出“一带一路”构想的中国，正在描绘着让国企强势“走出去”的宏伟画卷。中国国务院不久前正式发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《指导意见》）。由于这项改革涉及被称作“党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”的国企，必然对中国未来的发展产生重大影响。

我是日本财务省出身、三年前担任日本驻华大使馆经济参赞，负责收集并分析中国宏观经济、财政和金融方面的信息。因此，我希望从一位长期追踪中国经济动向的外国人的视角，在充分依据中国所处内外环境的基础上，对《指导意见》所体现的改革内容进行一些分析。

激发国企活力≠民营化

参照日本的经验，一说到国企改革，人们会以为指的是国企的民营化。确实，吸引民间投资发展混合所有制是指导意见的内容之一，但在以公有制为原则的中国，国企是公有制的核心主体，如果大幅进行国企的民营化路线，将意味着国家基本制度的变革。在《指导意见》中，包括了“坚持和完善基本经济制度”、“以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心”、“做强做优做大国有企业”等内容。由此可以看出，本次改革的主要目的不是推进民营化，而是要强化国企素质、激发企业活力。

日本自上世纪80年代开展国企民营化路线以来，很多国企都实现了股份公司化、民营化发展。而在中国，要实现国企的民营化，至少存在以下两点障碍：

首先是与作为国家基本法的宪法之间的关系。中国宪法第6条指出，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”，明确了生产资料公有制的原则。国企是生产资料的核心所在，国企的全面民营化是与该条相抵触的。在中国现任领导层所发布的全面深化改革基本方针——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日三中全会通过）中指出，“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用”，这体现了符合该条宪法精神的方针，这一表述也被用在《指导意见》的第二项“总体要求”中。

同时，为了维护中共领导层最为重视的社会稳定，必须有一个确保在发生社会不稳定事态时、能够遏制该事态的有效体制。令人记忆犹新的是，今年夏天发生股市动荡时，国企在金融市场摆脱股价暴跌的困境中发挥了非常重要的作用。国企在主要市场享有支配地位，也有利于让作为中国治理国家之根本的“党的领导”在经济领域得到贯彻。

综上所述，虽然国企的民营化并不在中国目前的选择范围之内，但依然有必要让效率低下的国企增强活力。因此，在维护国企核心地位的同时，完善其体质、增强其竞争力才是本次改革的本质。虽然《指导意见》的第五项中提到要“推进国有企业混合所有制改革”，但并非将国企全面民营化，而是将国企的一部分股份让渡给民企，在经营中听取更多意见，增强竞争力，以此来完善国企的内在机制。

日本《公司法》带来的

启示

就本次改革的亮点来说，我认为主要集中在三个方面：

第一，对国企进行分类借以推动改革的做法值得关注。在《指导意见》的第二项“分类推进国有企业改革”中，将国企划分为公益类和商业类，根据其在社会经济中的作用确定具体的改革方向。而且，将商业类国企进一步划分为“主业处于充分竞争行业和领域的”和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的、主要承担重大专项任务的”的基础上明确了方针。虽然这二者均要积极推动混合所有制，但是后者要保持国有资本的支配性地位。

上述第二项还规定，“由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准”，对于构成国企核心部分、成为中国经济顶梁柱的中央企业，将由国资委和财政部制定分类方案。由于未来在该分类方案的基础上，或会制定在国企中占很大比重的地方企业的分类方案，因此该分类方案值得关注。从防止大量国企被归类为公益类，从而瞒天过海、改革走过场的意义上讲，对商业类国企进行具体分类的做法应当得到很高的评价。

第二，具体提到了旨在完善企业治理的措施。在《指导意见》的第三项“完善现代企业制度”中，为了充分发挥董事会的决定作用，指出存在“一些企业董事会形同虚设、‘一把手’说了算的问题”这一病理现象，同时也提到“董事会外部董事应占多数”等具体方针。

从根本上讲，要落实这样的改革绝非易事。由此让我想到今年5月1日日本推行的《公司法修订法》，或许能给中国提供参考。日本这次进行的公司法修订，主要内容之一是要完善企业治理、提高企业经营水平。

泡沫经济后，日本业界长期身陷囹圄，很多企业因而把大部分利润作为内部留存积攒起来，结果失去了投资者的信任，导致股价低迷。企业治理改革的目的是要彻底扭转这种局面。这次审议过程中最大的一项争议在于，是否强制规定上市公司设立外部董事。这是因为，通过设立外部董事，可让不同意见参与到公司的运作中，使当前体制获得妥善建议和有效监督，从而提升国内外投资者对日本企业的信任度。然而，最终妥协的结果是，不将设立外部董事作为义务，但如果相应的大型企业没有设立外部董事，须在股东大会上解释“不适于设立的理由”。“要么遵守，要么不遵守但要说明理由”的这种规定，是英国等西方国家在企业治理中采用的管理策略。

第三，体现了直接让经常性亏损的国企退出的姿态。《指导意见》的第四项“完善国有资产管理体制”提到，“建立健全优胜劣汰市场化退出机制，充分发挥失业救济和再就业培训等作用，解决好职工安置问题，切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能”，表示会制定国企清算破产的退出机制。

为了遏制2008年金融危机以来的经济减速，中国采取了约4万亿元的财政刺激措施，但由此带来的金融宽松使得项目选择不审慎、最终导致产能过剩，解决这个问题成为当务之急。一般而言，与淘汰企业相比，人们更倾向于优先考虑能带来经济稳定、确保就业的经济政策，但如果为了避免出现失业而回避破产、搁置问题，只会使不良债权问题更加严重。因此，中国应该通过制定有效的退出机制，淘汰过剩的生产设备。

国企改革的悬念

进一步说，毕竟不能做到国企的民营化，在“走出去”的号令下，着眼于全球范围的竞争，激发国企活力、增强竞争力可以说是一个自然趋势。但值得警惕的是，这样做可能会削弱中国民企的积极性。因此，本次改革同样存在悬念。

本次改革的着眼点是如何提高国企效率、增强竞争力，对于民企如何获得充足的资源（资金、人才等）、焕发活力、增强竞争力，需要另外做出考虑。如果只是加强国企的实力，民企必将处于严峻的竞争环境下，因此从均衡的观点看，同样需要为民企采取振兴措施。

《指导意见》中提到，要“引入非国有资本参与国有企业改革”，但同样表示要“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用”。所谓混合所有制，就是虽然民企可以成为国企的股东，但在控股比例上仍是国有资本占主要部分。这样民企即使出了钱，在经营的重要决策上也很难有话语权，这也让人怀疑他们是否有自愿为国企出资的积极性。

同时，国有资产的估值也存在困难。而无法计算出恰当的股票价格，就可能出现国有资产的流失。虽然《指导意见》的第六项就“强化监督防止国有资产流失”问题单独做出了规定，但是国有资产毕竟不是自己的钱，执行者如果感觉不到切肤之痛，损益评估就难以到位，甚至可能做出有利于出资方的资产估值。

此外，虽然《指导意见》在第一项的“主要目标”中提到“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”，但这个目标似乎不够充分和明确。确实，《指导意见》中能看到诸如“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%”这样的具体目标，但是其他基本上都是定性目标。那么到了2020年是否实现目标，不能全靠主观做出判断。当然，这或许与本次改革提出的是“激发活力”这样一个很难量化的目标有关。我们期待在《指导意见》中提及的目标，能够得到更加具体化的体现。

很多人说，国企享受政府照顾、享受国有银行的优先融资，即使经营不善也能继续生存下去。如果这是低效率的国企横行的原因，那么建立让效率低下的国企退出的有效机制才是关键所在。能否很好地提高国企效率、增强国企竞争力，是以公有制为主体的有中国特色的社会主义市场经济能否继续运转的试金石，我们将对《指导意见》下的具体制度和机制的制定情况拭目以待。

（本文不代表日本政府和日本驻华使馆的意见）

□ 编辑 漆菲  □ 美编 青年

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