户籍制度变迁

户籍制度变迁_中国的人口与城市

户籍制度变迁

未来十年，户籍制度一定是会往越来越宽松的方向走。至于是不是可以走到「农民工自由地在城市落户」的程度，则取决于这里所指「自由」的边界在哪里。如果是下了火车就去民政局办好户口这种自由，那应该是不可能的。

首先来搞清楚几个问题：

一、户籍设立的目标是什么？

当政府需要提供公共服务时，他需要知道，开办多少学校比较合适？医院要设置多少床位？在人大代表选举时（假设有），候选人需要知道，拥有投票权的是谁？今后服务的主要对象是由哪些人构成的？户籍的最主要功用，就是确定谁是「当地的居民」。

二、户籍的边界在哪里？

「当地的居民」不是一个可以轻松定义的概念。来玩一个星期的游客，当然不是居民；来出差一个月的，也不是；那外地公司外派来本地工作半年的，是居民吗？可能……也不是吧。那么一年呢？两年？停留时间一点点增长，总会到一个大家都认为「嗯，这个人算是当地居民」的时间点。但如何确定这个时间，却是一个大问题。时间定短了，流动性太大，统计成本太高；时间定长了，就无法管理停留时间稍短的人口，在提供公共服务时也会出现公平性的问题。世界各国在这个时间上并没有一个统一的均衡点。比如美国的投票权仅需要提前 30～50 天的登记，但纳入本州公立学校的州内考生范围则要一年；台湾的投票权和就学权都绑定在户籍上，而户籍登记需要六个月以上的居住时间；日本则是三个月的时间。上海在选人大代表时也需要户籍，从居住证转为户籍，需要七年。

三、户籍拥有分配资源的效力，其依据来自哪里？

虽然世界各国在定义当地居民时，他们的时间窗口开得并不一样大，但是宗旨却是类似的。那就是：从该居民的居留情况看，他很可能继续甚至永久居住下去。这个宗旨保证了本地居民未来在履行义务（如接受当地政府的管理，向当地政府纳税）和行使权利（参与当地选举，寻求当地政府提供的公共服务）上会是一致的。对于政府来说，确定了当地居民的范围，他就能达到一个管理、统计和服务的一致。

那么，现在当我们说起户籍改革，总是说到无户籍居民和本地有户籍居民的利益冲突，仿佛双方都有理。中国的户籍制度，问题出在哪儿呢？

一、中国的户籍制度已经谈不上任何准确性。

在 1982 年，接近 99%的居民居住在其户口登记地所在的市、县或区；而在 2010 年，这个数字是 83%。如果再算上市区内跨乡、镇、街道的人户分离，则进一步下降到 80%，一些大城市的问题则更加严重，上海的常住人口中，40%以上没有上海户籍。这种准确率下的户籍，和「本地居民」的定义已经没有密切关系，既不能用来管理人口，也不能用来作为提供公共服务的依据。换句话说，完全失去了分配资源的合法性。如果不进行改革，那就只好弃用了。

二、中国的户籍制度，不是在界定本地市民。

在界定本地市民时，需要向前看，而中国的户籍认定是在向后看。向后看，意味着看贡献，看居住时间。因此农民工当了劳动模范于是奖励入籍，居住证七年才能转户籍这种规定层出不穷，户籍成了一种对过去的奖励。一个奖励措施和本地居民的界定有什么关系呢？如果给户籍是奖励，那是不是也应该有相应的惩罚措施——某市户籍的居民一旦违反法律，一律取消户籍？这是入籍还是入党呢？

既然户籍不是在界定本地居民，政府的麻烦就来了。他不知道服务的对象有多少人，路造窄了，床位设少了，人们觉得拥堵，看不上病，不满意；也管不了那些没达到「户籍奖励范围」的人，把一大批事实上的「本地居民」排除在管理和服务的范围之外，人为地造成了管理上的空白，警力安排不足，犯罪率也提高了，人们更加不满意。这种户籍政策，真是在给自己添堵呢。

三、中国的户籍政策造成了劳动力市场上的扭曲，增加了经济成本。

户籍的分割，造成了劳动力市场上的大量扭曲。使用 CHIP2007 数据（以下所有研究都控制住了年龄性别教育经验职业行业等变量），我们发现城市户籍的劳动力每小时工资要比外地农村户籍劳动力高出 30%；外地户籍居民的比起本地居民，消费下降的比例高达 31%；外地户籍居民签订固定工合同的概率比有本地户籍居民低 32%～93%，而选择短期工和临时工的概率则高出 65%～145%；本地户籍居民没有参加养老保险的概率更是比外地户籍居民低 74%～88%。这很好理解，户籍的分割造成了一种自我实现的不稳定性。公司看见你没有户籍，担心你流动性大，做一阵就走，于是给你一个短期合同，不给你买养老保险，还给你低工资。于是，你的流动性就真的变大了，工资低，没社保，还不敢进行消费。

一些人看着每年农民工几十几百个入户籍，说户籍政策能吸引优秀人才——他没看到的是，几百个入籍农民工背后还有几百万无户籍农民工，正处于政府管理和公共服务的真空之中，比起户籍劳动力，这些农民工流动性高、产出低、收入低、消费低……这种全方位的效率损失，根本无法估计。就拿消费来说，中国不是要拉动内需吗？农民工市民化后，他们的消费上涨 30%，问题就解决了。

以上那么多回答，全都在说户籍「应当如何」，最后一个问题是：

在未来十年，户籍制度可能会有怎样的变化？

虽然户籍制度看起来仍然在发挥作用，但情况正在悄悄地发生改变。越来越多原本与户籍绑定的福利，正在向常住人口分摊，比如上海的医疗、就学福利正在向户籍以外的居住证人群铺开，根据我们最近对上海的调查，他们的情况已经比 2007 年时好了许多。

政府改变户籍政策的契机在于劳动力供给的降低。在劳动力无限供给、生产技术含量较低的时代，劳动力的高流动性带来的坏处，完全被他们的低成本所补偿：走了一个人，还有十个人等着呢，培训半天，上岗就业去了，还全都不用提供公共服务。而当前的情况不同，企业不一定能立刻招到新人，高技术岗位所要求的高昂培训成本也使他们更希望有稳定的劳动力供给。管理空白区的人越来越多，犯罪率也上升了。企业的需求就是政府的需求，户籍制度的改革便应运而生。

一般来说，政府会采取双轨制逐渐并轨的改革方案：原本只与户籍相关的福利，开始逐渐地转移到与本地居民的界定更契合的居民居住证上。同时，规范居住证办理的流程。当户籍在人口管理上的作用消失，在分配资源上的功能也被取代时，居住证便成为了真正的户籍。上海的 900 多万外来人口中，居住证的作用正在增大。有 330 万外来人口已经参加了养老保险，子女上学、就医的问题也得到了很大的改善。我很高兴见证这样的进步。

最后，对「京沪挤爆」或者「牛群水草」论说点想法。京沪前几十年的所谓干净、舒适、安全以及充裕的公共服务，完全建立在政府的行政分割上。他们把事实上的本地居民分为两块，给予差别对待。但与农村的苦比起来，这种差别对待竟然可以被忍受了，以至于一些人甚至开始认为农民工已经得到了他们所应得的，这完全是错的。现在，这样的错误就要被纠正了，当本不属于自己的东西终于去到他该去的地方时，应该感到高兴才对。

2012-09-27

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文中提及的链接：

1. 美国的投票权仅需要提前 30～50 天的登记

http://law.justia.com/constitution/us/amendment-14/92-voter-qualifications.html

2. 台湾户籍登记需要六个月以上的居住时间

http://www.kueis.gov.tw/cht/howto/applnoticex_np19.html

3. 日本的户籍登记需要三个月的时间

http://www.freechoice.jp/electionsystem.pdf 

4. 外地户籍居民的比起本地居民，消费下降的比例高达 31%

http://www.econ.vt.edu/seminars/seminarpapers/2012/MingLu.pdf