我国城市社区管理模式转型的历史根源与现实基础

我国城市出现的时间较早，在夏、商时期就已经有了城市的出现。到西周年间，各诸侯国统治中心的城市都得到了普遍发展。至春秋战国时期，我国基本形成了以政治职能为主，以王室居首，诸侯城列第二，卿大夫都列第三的三级城邑网络。至秦汉两代，伴随着经济的发展和郡县制的推行，行政中心城市得到了发展，城市社区及其功能得到了强化。魏晋南北朝、隋唐时期是我国封建社会走向鼎盛发展的历史时期，同时也是我国城市发展的主要阶段。城市数量不断增加，范围不断扩大，百万人口以上的特大城市开始出现。宋元明清时期，我国城市进一步发展，在大城市发展的同时，小城镇开始大量兴起。但是总体而言，几千年来，我国是一个农业国家，人口的绝大多数都是农民。封闭保守的封建小农经济是我国社会的基础，城市则是专制政治的统治堡垒，根本没有形成自治观念与自治制度。为数很少的城市居民依附于封建统治者，基本没有参与城市管理的权利。只有到了近代以后，受西方地方自治观念的影响，才慢慢地开始注重地方自治建设。但是由于革命动乱等原因，我国地方自治的成效一直并不明显。

新中国成立之前，我国基层社会主要实行保甲制度。在城市则以每一门牌为一户，如同一门牌内有两家以上仍以一户计，编为第几保第几甲第几户，设户长。户长由此门牌内各家互推一人充任。根据《南京市城区编组保甲暂行办法草案》之规定，南京城区“二十五户为一甲，二十五甲为一保”、“编余之户十五户以上另立一甲，十四户以下并入邻近之甲; 十五甲以上另立一保，十四甲以下并入邻近之保”。1938年2月行政院颁布《非常时期各地举办联保联坐注意要点》规定: “在城市地方邻居多不相识，或其地客民多于土著，良莠难分，彼此不愿联保者，得令就保内各觅五户签具联保，或由县市内殷实商号或富户，或现任公务员二人，出具保证书，其责任与联保同。”

新中国成立后，废除了保甲制度，建立起新型城市管理体制。先后颁布了宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、城市街道办事处组织条例等法律法规，确立城市居民委员会作为城市居民群众自治组织，基本形成了我国城市基层社会群众自治的基本管理体制架构。但是受文革影响，我国各项制度受到前所未有的冲击，城市居民委员会也名存实亡。

改革开放后，随着经济社会的发展以及民主制度建设的加强，居民委员会等地方自治制度得到了恢复和发展。20世纪80年代，我国城市街道和居民委员会主要从事一些社区服务工作。1987年，我国官方民政部门首先提出了“社区”概念。1991年，民政部提出了“社区建设”这一新概念。一直到20世纪90年代初中期，“社区建设”的内容主要是解决城市发展中的一些社会问题所开展的一项社会工作，其范围和影响也较小。城市基础社会管理体制改革主要内容是强化街道的功能，增强政府对社会的主导能力。到20世纪90年代中后期后，随着传统计划经济体制的解体、市场经济体制的建成，城市社区管理的社会基础发生着急剧的变化，社区建设引起全社会的广泛关注，城市社区建设迅速发展，社区自治得到一定程度的发育成长，城市社区治理模式也逐渐得以展开。

本书主要关注新中国成立以来我国城市社区管理及其模式的发展演化过程，为研究城市社区管理模式转型提供历史根源与现实基础。