社区主导与政府支持相结合型

武汉作为我国华中地区的超特大型城市，在武汉市政府的领导下于改革开放以后在社区建设和发展方面也取得了长足的进步和骄人的成绩，“江汉模式”、“883行动计划”、“百步亭模式”、“常青花园模式”等在国内社区建设领域都享有较高的声誉。

1999年10月，民政部基层政权与社区建设司在沈阳召开了“社区体制改革——沈阳模式论证会”，对沈阳社区建设经验给予了高度的评价。武汉市江汉区在学习和借鉴沈阳经验的基础上，根据自己的社区建设经验，提出了具有自身特色的社区建设目标: 坚持社区自治的方向，以社区为平台，通过制度创新，建立一种行政调控与社区自治相结合、行政功能与社区自治功能互补、整合行政资源与社会资源、让政府力量与社会力量互动起来的社区治理模式。这个模式的核心就是将优化政府管理体制与培育社区自治直接结合，探索出一条政府依法行政与社区依法自治相结合的运作机制。[14]

为了达到这个目标，武汉市江汉区政府将此分为三个建设阶段: 第一个阶段是社区培育阶段，主要工作是调整社区规模，构建新型社区组织，理顺社区各方的关系，初步建立政府倡导、政策引导、基本自治的基层社区管理体制; 第二阶段是社区发展阶段，主要任务是稳步推进社区制度的变迁和转型，实现政府职能的根本转变，基本完成城市基层管理体制的重心由行政调控体制向法制保障下的社区居民自我调控体制转变; 第三阶段是社区自治完善阶段，主要任务是扩大社区基层民主，实现以民主选举、民主决策、民主监督为主要内容的依法自治，全面提升社区功能。[15]

2000年，武汉市江汉区率先推进政府职能社区化实践，实行政府与社区分权改革，在全国率先提出了建立政府行政管理与居民自治互动的社区管理模式，学界对此称之为“江汉模式”，其核心特点就是社区主导与政府支持相结合进行社区管理。江汉模式的特点是工作重心下移社区，明确了政府与社区关系，定位政府的行为边界，以体制的创新推动政府职能的转变，实行社区自治。通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会，把政府看成是社区治理的外在动力，把社区组织看成是社区治理的内在动力。

与沈阳模式一样，江汉区也将社区规模定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，成立了社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会，这三个组织构成了社区自治组织体系。与沈阳模式不同，江汉区的社区协商议事会不是社区成员代表大会的常设机构。为了实现自身通过政府职能的转变来培育和达到社区自治的目标，江汉区的主要做法如下。

(1) 理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，保障社区居委会的自治性。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，明确居委会与街道办事处是指导与协助、服务与监督的关系; 重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务，而社区居委会负责社区自治，不再与街道签订目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派; 建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

(2) 以体制创新为重点，转变政府职能，实现工作重心下移区、街道政府部门在履行行政事务时，要做到“五个到社区”: 工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

(3) 权随责走，费随事转。这主要表现为两种情形: 第一种情形是区、街道政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区、街道政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权力和必要的经费; 第二种情形是当区、街道政府部门做不好也做不了的社会服务性工作向社区转移时，必须同时转移权力和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。[16]

(4) 责任到人、监督到人。为保证区、街道政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任踢皮球”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制，江汉区建立了三个层面的民主考核机制: 一是居民代表对社区组织及社区工作者的考评机制; 二是社区组织、居民代表对政府工作人员的考评监督机制; 三是社区组织、居民代表对区政府有关职能部门和街道办事处及其相关科室的考评监督机制。这种考评机制力争做到规范化、程序化。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，主要体现在: 完成了社区调整划分，社区组织体系得以重构; 社区主体组织健全，民间组织逐步发育; 社区基础设施逐步完善，空间配置趋于合理; 社区服务范围更加拓展，社区服务方式更加多样; 社区工作者队伍不断健全，工资待遇不断提高; 政府与社区关系逐步理顺，合作共生的机制逐渐形成。这些成效的取得为建设和谐社区奠定了良好基础。江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式。

当然，江汉模式在实践中也存在一些不足，主要表现在以下几个方面:

(1) 传统的社区管理体制与快速发展的社区建设要求不相适应。江汉区在社区管理体制改革方面进行了卓有成效的探索，但在社区管理体制上，仍然存在社区行政化倾向、政府职能转变不到位等诸多问题，有待进一步完善，少数政府职能部门没有做到费随事转，部分街道还与社区签订了目标责任状等，这些都无法适应快速发展的社区建设的需要。

(2) 低程度的社区居民参与和社区发展的要求不相适应。社区是居民生活的共同体，社区建设是社区居民与政府密切配合，共同推进社区各项工作的过程，因此，扩大居民的社区参与，是社区建设的内在要求。虽然计划经济体制下形成的“单位制社会”正在解体，但在转型期，由于“路径依赖”的影响，大量的资源仍旧掌握在各种类型的单位中，所以，社区单位的积极、有效的参与是社区建设顺利推进的重要保障。目前江汉区的社区建设基本上还处于政府主导阶段，社区居民和社区单位大多游离于社区公共事务和公共活动之外，参与社区建设的广度和深度都不高，成了制约江汉区社区建设向纵深推进的瓶颈。

(3) 社区民间组织的“缺位”与充满活力的社区居民自治机制不相适应。社区居民自治的内涵，是社区居民在多个层面的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，而不是社区居委会自治或居委会代替居民自治的。但单个的居民是无法自治的，组织是居民参与自治的基本条件，居民只有参与组织，才能学会自我管理、自我服务、自我教育、自我约束。从政府职能转变的角度来讲，社区民间组织还可以发挥其贴近居民、形式灵活、联系广泛的优势，填补转型期政府和社区之间形成的管理、服务的断层，促进政府职能转变，减轻居委会负担。因此，大力培育发展各种类型的社区民间组织，是深入推进社区建设，切实建立充满活力的社区居民自治机制的必然选择。为此，采取有力措施，拓展社区民间组织的发展空间，是社区建设和发展必须加以解决的迫切问题。

(4) 低配套率的社区公共服务设施与日益增长的居民需求不相适应。近年来，江汉区经济持续、快速、稳定增长，城市居民的生活水平随之发生了巨大变化。伴随着社区居民经济收入的显著提高，居民的需求结构和生活方式也随之发生重大变化，已不再满足于吃饱穿暖等物质方面的需求，而更加注重生活质量的改善，对社区生态环境、公共安全、健身娱乐等非物质方面的需求不断增长，这对社区公共服务设施提出了更高要求。但由于江汉区基本属于老城区，社区公共服务设施建设陈旧，致使社区公共服务设施仍处于总体短缺状态，存在覆盖率、拥有率、配套率低等问题，无法有效满足社区居民的需求，影响着居民生活水平的改善和对社区的认同感。[17]