社区治理调研报告

农转非居民市民化与社区治理的创新——重庆市渝北区人和街道的经验、问题与对策

农转非是我国户籍管理制度中的特殊现象。农转非居民市民化，是在一种政策安排的背景下，把户籍上的“农业户口”转变为“非农业户口”(简称“农转非”)，强制性地从传统的农民迅速成为市民。事实上，农转非居民市民化并非改变户籍那样简单，它还涉及到社会保障、教育水平、生活方式等多方面的变革。从本质上说，农转非居民市民化意味着让更多的人进入到更高水平、更具现代文明的生产方式、生活方式中来。但由于这些居民自身的文化素质、就业技能、思想观念，以及生活方式等多方面的问题，他们在市民化过程中遭遇到各种各样的问题。因此，需要不断深入探索和创新农转非社区的管理体制，为农转非居民提供更为优质的服务，尽快帮助他们转变为市民。本文通过深入调研人和街道农转非的实际情况，结合人和街道管理中的实际做法，探讨农转非社区治理对策及其创新路径。

一、人和街道农转非居民社区管理基本经验

人和街道位于渝北区南部，其东接天宫殿街道，南接龙山街道，西接大竹林街道，北接鸳鸯街道，面积15.7平方公里，辖邢家桥、汪家桥、万寿山、和睦路、万紫山、万年路、龙寿路、天湖美镇8个居民委员会，地处北部新区开发建设前沿，幅员面积15.7平方公里，近10平方公里土地已经完全城市化，5.7平方公里正在建设之中。

重庆直辖以来，人和街道发展颇快。1990年，人和镇只有1个社区，不到1000城市居民。2000年，设有2个社区，近6000城市居民。2005年4月28日，人和撤镇建立街道办事处，开始全面快速推进城市化进程。2008年，人和街道有6个社区，28000城市居民，还有超过20000人的流动和常驻人口。到目前为止，人和街道现常住人口约8万人，其中农转非人员约3.5万人，占总人口近45%。街道所辖的8个社区居委会中，有7个为农转非社区， 1个为楼盘物业小区组成的社区。从这些数据可以看出，农转非居民、农转非社区都是人和街道在社区管理中面临的主要问题。自2005年人和撤镇建街道以来，社区建设与管理工作正式提上日程。经过近10年的努力，人和街道在农转非社区管理方面积累了一定的经验，并且取得了较大成绩。

(一) 加强社区工作者队伍建设

在2005年前，有26%的社区工作者是从农村干部岗位上直接进入社区开展工作，他们基本上都沿用的农村重行政管理的工作方式，欠缺社区服务意识，观念陈旧，创新意识不强。对此，街道自2005年起，每年面向社会进行社区专职工作者公招，将学历高、创新意识强的年轻人招纳进社区。在2005年和2008年，分两批面向全社会公开招聘21名优秀人才充实到社区干部队伍中，显著改善了社区干部队伍结构。同时下派6名机关干部到社区担任书记，将新的工作理念和方法带入社区。加强社区干部能力培训，现有社区干部均通过了社区管理员认证。目前每个社区的专职工作者均达10～11人，40岁以下占85%，大专及以上学历占85%。

为此，街道于2011年出台了《人和街道社区专职工作者岗位管理实施办法 (试行)》，严格执行《实施办法》关于招聘条件、招聘程序、日常管理、教育培训、考核评议等各项规定，推进社区专职工作者专业化和职业化水平，努力打造一支高素质的社区专职工作者队伍，促进社区专职工作者管理制度化、规范化、科学化，为社区优质服务提供人员保障。

(二) 建立社区建设工作指导机制

人和街道成立的时间短，面对的问题多，社区的组织领导非常重要。为此，成立街道社区建设工作领导小组，统筹领导协调辖区社区建设所有事宜。制定了定期例会制度，及时研究、解决社区建设中存在的问题。出台《社区建设工作领导小组、办公室及成员单位职责》，将社区建设工作具体内容分解到各职能部门和社区，并进行量化，纳入对部门的季度、年度工作目标考核中。制定了《社区居委会年度目标工作考核办法》，通过目标考核、日常考核、群众考核等多种方式监督和指导社区日常工作的开展，对获得国家或市区级各类综合或单项荣誉称号的社区，街道将分别给予2000元至10000元不等的专项奖励，有力促进了社区工作的开展。

为开展“幸福一生、五心服务”社区优质服务工作，街道成立社区优质服务工作领导小组，由街道党工委书记任组长，办事处主任、社区建设分管领导任副组长，成员包括党政办、财务统计科、社会事务科、城管科、劳动保障科、社区服务中心、劳动保障所、监察室、信访办、综治办、计生办、工会、妇联、团委等相关职能科室负责人。领导小组下设办公室，办公室设在社区服务中心，办公室主任由社区建设分管领导兼任，办公室副主任由社区服务中心主任、党政办主任、监察室主任担任，负责统筹协调推进社区优质服务工作。这就为社区优质服务工作的开展提供了领导保障。

(三) 着力提高社区居民素质

虽然农转非居民身份已变为城市居民，但其思想观念、行为举止、生活习惯往往还保留了农民的特性，比如，卫生和环境保护意识差，生活比较随便，缺乏对公共规则的遵守，对公共产品的保护。这一切反映到小区生活中，就造成了小区环境的破坏，也容易产生一些邻里之间的纠纷。农村和城市的整个生活文明准则存在差异，决定农民进入城市后需要一个过程来适应城市中的生活方式。

为此，人和街道创新教育方式，突出观念转变，着力提高社区市民素质。以“教育、规范、引导”三个方式，实现辖区成员从农民——市民——合格市民——文明市民的逐步转变。利用辖区机关企事业单位资源优势，建立多所市民学校，开展专题知识讲座，帮助市民尽快适应城市生活。提倡居民自治，完善社区公约，成立近300人的市民文明行为劝导队，帮助市民克服不文明行为。以辖区1500多名学生为载体，开展“小手牵大手”主题活动，通过文明礼仪知识竞赛、征文演讲比赛等方式在青少年中宣传弘扬文明风尚，从而实现一个学生影响一个家庭，一个家庭带动一个社区，最终促进整个街道的文明素质提升。同时开展“十佳文明市民”评选活动，通过市民自己身边发现的文明典型和先进事迹，感动和引导市民抛弃陋习，文明生活。

(四) 大力推进社区优质服务工作

2005年至2011年，人和街道针对当时“大开发大建设”的背景，以及大量农转非居民的聚居而成城的特点，提出了尽快让转非群众融入城市生活的工作目标，开始实施“12345”工作法。“12345”主要内容是，以市民素质教育为根本，以社区服务为重点，以主题创建活动为抓手，以社区办公阵地和队伍建设为保障。“1”就是围绕创建“和谐社区建设示范街道”这一总目标，统揽社区建设工作; “2”就是抓好队伍阵地、市民素质两项建设; “3”就是建立社区建设领导、参与、共建三项机制; “4”就是以“四创四评”活动为载体，鼓励争先创优; “5”就是做好劳动就业、社会保障、环境卫生、文化体育、安全稳定五项服务。

随着征地开发工作的结束，街道中心工作从征地拆迁向社区建设转移，在已取得成绩的基础上，结合当前创新社会管理的新要求，街道适时提出了“健全社区服务体系，大力推进社区优质服务”的工作思路。2012年5月，街道推出“幸福一生，五心服务”工程，配套了“七大关爱礼包”、“真情走访、真心帮助”、“社区服务之星评选”、“便民利用服务点的授牌”等措施，切实为社区居民提供优质服务。

二、人和街道农转非居民社区管理存在的问题

通过近10年的努力，人和的社区建设工作有了可喜的变化，逐步探索出一条适应人和实际需要的社区建设新思路。街道在2009年获得国家民政部授予“全国和谐社区建设示范街道”、2010年获得国家体育总局授予“全民健身活动先进单位”、2012年5月获得国家安监总局授予“全国安全社区”等称号。当然，不能说人和社区建设就已经非常完美。通过调研，我们发现辖区的社区建设工作还存在着一些问题。因此，还需要我们进一步进行思考和探索，从而把农转非工作以及社区管理工作做得更好。

(一) 社区居民参与不足

所谓居民参与，是指居民以个体或群体身份参与社区公共事务决策、管理和监督。这是一个贯彻民主理念、锻炼居民政治责任感和群策群力解决社区居民自身问题的过程。居民参与对社区管理以及居民问题的解决起着重要作用。从人和街道的社区管理来看，非常重视领导的组织与行政管理权的行使，但是在很多方面却忽视了居民的参与权。无论是2005年至2011年实施的“12345”工作法，还是现在推出的“幸福一生，五心服务”工程，都有街道组织领导比较得力、居民参与不足的现象。在各项服务措施中，居民始终是一个被动者和受施者。虽然居民从街道以及社区中得到了实惠，但是由于自己并不参与社区事务的管理，就以为政府是万能的，凡事找街道与社区，容易形成对街道、社区的依赖感。

(二) 社区自治滞后

我国《城市居民委员会组织法》中明确规定居委会是自治性组织，但在实际生活中，政府各职能部门都强调“工作向社区延伸”，大量社会管理、服务、保障功能却落在了作为城市社会基础单元的社区，造成了社区唯一的管理主体——社区居委会的“功能多样化”和“功能行政化”，居民自治基本被行政工作覆盖。目前，多数居委会都处于“责任大、权利小、事务多、经费少”的尴尬境地。社区居委会变成了一个“全能组织”，既要替代政府部门从事行政管理，又要替代各种非营利组织从事公益服务，群众性自治组织的性质难以体现。人和街道近些年来为社区做了大量工作，社区居民满意度也比较高，但是主要工作基本上都是由社区居委会完成，社区在外人看来好像成了个行政组织。从人和街道推出“幸福一生，五心服务”工程来看，社区承担了很大一部分行政任务，自治性组织的性质没有被明显体现出来。

(三) 社区服务内容形式单一

从2012年街道推出的“幸福一生，五心服务”工程来看，社区居民从出生到死亡，绝大多数是以“补贴”、“补助”、“费用”等金钱给付的形式为居民提供的服务，这种单一性的服务让社区居民享受到经济上的扶持，但是难以满足他们心理、精神层面上的需要，更很难支持他们进一步的发展。随着经济的发展，以及家庭收入的增加，单靠经济补助的方式很难真正实现对社区居民的服务。因此，需要从加强心理咨询、心理辅导、实物帮助、社区纠正等多方面提供的服务。

(四) 社区内各类社会中介组织发展滞后

人和街道的农转非小区，与其他住宅小区不同的是，小区没有物业管理公司，没有业主委员会，小区无论大事小事都由居委会承担。为此，街道推出了“守楼护院服务”、“小区监控等技防服务”等，当然，从表面看来，这是对农转非小区提供的特别服务，但是这也容易把所有问题和矛盾都集中到居委会，而居委会人少财小，不堪重负。社区建设包括文化、卫生、环保、教育、治安等十分繁杂的工作。仅就社区社会保障而言，就有低保、残疾人、老年人、再就业等诸多事务，仅依靠社区居委会工作人员很能完成社区管理职能，因此，专业社会机构、团体、社区志愿者组织等非政府组织参与社区管理是必然之举。但人和街道的农转非社区目前的情况来看，政府机关还习惯于直接包办许多社会事务，而忽略了培育和扶持专业中介服务组织，社区内缺乏相应的社会中介组织的服务。社区管理这种政事不分，统包统揽，造成居委会工作难免顾此失彼，疲于应付。因此，街道可以通过从物业管理公司、保安公司等中介服务组织购买公共服务，既可以减少开支，也可以提供专业化的服务。

(五) 社区流动人口的管理与服务不足

随着社会与经济的发展，流动人口越来越多。如何管理与服务这些流动人口成为社区工作的重要内容之一。这需要引起街道及其社区的重视。

三、农转非居民社区管理存在问题的原因

造成人和街道农转非居民社区管理问题的原因很多，有些是我国所有社区普遍都存在的原因，有些则是人和街道各社区自身的原因; 有些是客观原因，有些是主管原因，等等。基于本文研究的主题，在这里主要针对人和街道农转非居民在市民化过程中出现的一些问题来进行探讨。

(一) 农转非居民自治意识欠缺

对于社区的概念，很多城市居民都没有上升到共同体与自治的层面，对于视域狭小、阅历不多的多数农转非型居民而言更是如此; 同时，他们的法治意识与公民意识严重不足，几千年残留下来的“臣民主义”加上“小农意识”无疑进一步地阻碍了征地农转非居民的公民意识与自治意识的崛起。而只有社会中充满着具有强烈公共意识、公共精神的公民，只有具备了积极、有序、真实的政治参与以及其他公共事务的参与，公民治理的理想境界才能得以实现。

(二) 农转非居民的心理忧虑

农民与土地之间存在血脉联系，绝大部分失地农民因失去土地没有稳固的生活基础而心存忧虑，生活充满危机感。农民丧失了根本的生计保障，自然谈不上权利意识层面的需求。

(三) 城乡文化习惯迥异

城市居民早已习惯工作区与居住区的分离，于是社区作为“家”的生活理念更为突出，但是被征地农民的乡土情节十分浓厚，其长期以来“家”与“生产”融为一体的生活方式、相对独立的散居状态等，都与征地“农转非”后的生活形态格格不入，使其难以融入这样的城市文化和社区文化，既影响社区归属感的养成，又阻碍社区自治意识的培育。

(四) 农转非社区归属感低下

归属感即“家”的概念，由于家庭事务由家庭内部消化、家庭成员视家庭事务为己任，因此当人们将社区视为家的延伸时，就会有自治的天然动机，此即西方社区自治能力强的重要原因。脱胎于“单位制”形态的城市社区，其社区归属感建立于一种劳动伙伴关系基础之上。而对于征地农转非型社区而言，居民失去了长期以土地为基础的生产关系、又尚未找到新的联系纽带，直接导致以土地为基础的社区归属感的丧失; 同时，大多数居民在失去土地之后通常选择以个体或者家庭为单位外出打工谋生，居民不仅较少依赖于社区，相互之间的沟通与往来也更加减少，这直接影响了社区归属感的养成。

四、农转非居民社区治理创新及其对策

迄今为止，许多城市的农转非社区都进行了一些社区管理创新，取得了一些成效。这些成功的经验值得借鉴。本文在总结人和街道农转非社区管理经验以及存在的问题的基础上，对人和街道社区如何创新社区治理，促成农转非居民快速转变为市民。

(一) 完善农转非社区居民参与机制

目前农转非新型社区居民管理参与度普遍不高。有效提升参与度，无疑是实现社区管理体制创新的重中之重。首先，通过创办关于社区法律法规以及政策的普及读物，在社区内建立行政立法、行政管理的咨询服务窗口，调动居民参政议政的兴趣与积极性，培育社区居民的公民意识，使社区居民懂得利用法律手段来保护自身的合法权益和集体利益。其次，扩大民意诉求通道和话语权利。建立社区社情民意的反馈渠道，可通过问卷调查、座谈、访谈、设立群众来访接待日、挂民意畅通意见箱等有效形式，对社区居民的闲暇时间、兴趣爱好、精神需求等作广泛分析，以此来决定社区管理的组织方式、活动形式。充分发挥社区服务信息网联结街道和社区的作用，让社区居民以理性、合法、便捷的方式表达意见和利益诉求。最后，居委会定期组织社区居民开展集体、团体活动，使社区居民与居委会之间加强联系和互动，重塑“熟人社会”，借助熟人关系来构建信任基础，形成对居委会的认同、信任和支持。

(二) 实现农转非社区民主管理有序化、制度化

作为推动基层民主管理和实现居民自治的重要支撑，社区自治组织必须明确界定其在社区管理体制中的主导者角色，制定合理的民主管理制度。首先，理顺政府与社区自治组织在社区管理中的权利、职责关系。政府部门与社区自治组织之间的关系是指导与协助、服务和监督的关系。实现“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”，使得社区居委会恢复其法定的自治职能。政府职能部门及街道办事处无论长期固定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目，还是临时交办的工作事项，均要求实行项目管理制度，以项目落实目标管理，按项目支付经费，确保社区的权益。其次，必须明确不同社区自治机构相互之间的关系。发挥社区居民自治组织、社区公益组织、自愿者组织等的协同作用，政府从旁协调辅助，从而形成政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络体系。社区党组织负责人可以和居委会主任交叉任职; 居委会成员必须由居民代表大会选举产生，居委会工作要向居民议事会报告，接受监督，坚持和完善群众自治制度; 业委会、物业公司和市民中心等社区内其他服务性组织接受居委会的领导和协调。只有明确界定社区机构的角色，才能有效地开展社区工作，实现社区基层管理体制机制的创新和居民自治的深化。

(三) 加强教育培训，全面提高城市农转非居民的素质

农转非社区经常出现懒散、无所事事的现象，以打麻将、赌博等为主要娱乐方式来打发时间，这与城市农转非新移民社区较低的素质有关。因此，需要加强教育，用先进的文化改造农转非社区的文化，可以从以下几个方面入手: 一是充分发挥社区的作用。街道办事处、居民委员会应该通过创建和谐社区，提高城市农转非新移民的公德意识、环保意识、法纪意识，融洽邻里关系; 通过创建学习型社区、学习型家庭，改变城市农转非新移民社区及家庭中文化氛围欠缺; 通过创建安全、卫生和文明社区，改变城市农转非新移民社区治安、卫生环境较差的状况，改变城市农转非新移民的不良生活习惯、卫生习惯和生活方式，养成健康、高雅的生活习惯和方式。二是充分发挥城市农转非新移民社区居民的主动性和自我教育作用。可以通过培训，使城市农转非新移民认识到社区的文化重构对社区、家庭、子女、自身的积极作用，使他们主动、积极地参与到社区的文化重构中来。同时，我们也应该充分发挥社区居民的自我教育作用。例如，可以通过树立榜样，对其他居民产生教育作用; 可以通过建立各种社区兴趣、体育、文化、读书小组 (社会团体)，相互学习促进; 等等。

(四) 从农转非居民实际需求出发，全方位提供各项公共服务

人和街道推出“幸福一生，五心服务”工程，配套了“七大关爱礼包”、“真情走访、真心帮助”、“社区服务之星评选”、“便民利用服务点的授牌”等措施，从出生到死亡对社区的居民都提出了全方位的服务，但是这些服务的出发点很多都是街道机关为主导，很难考虑到社区居民的真正需要。尤其是在提供这些服务时，并没有考虑到农转非居民与其他居民的区别，而是与其他居民一视同仁对待。一般而言，农转非居民与其他居民比较起来，他们文化素质低、社区归宿感差、社会文化认同低。因此，仅仅从经济上给他们提供帮助，并不能真正帮助他们解困，最终还可能出现被边缘化的倾向。因此，需要对农转非居民进行心理辅导、文化认同、技能培训等方面的辅导。

总之，农转非居民市民化是一个长期的、艰难变革的过程，是我国城市化发展、社会转型过程中不可避免的问题。作为与他们生活最为贴近的社区组织以及街道办，理应在管理和服务上不断创新，为他们提供更为优质的服务，帮助他们顺利完成市民化的转变，促进社会和谐发展。