完善化解民众不满情绪及社会矛盾的长效机制

制度建设更带有根本性、 全局性、 稳定性和长期性。 化解民众不满情绪， 妥善处置由不满情绪引发的恶性案件、 事件， 既应转变观念、 端正立场， 也应按照构建和谐社会的要求， 在统筹社会建设与经济建设、 政治建设、 文化建设中加强制度建设， 在治本上下工夫。

（一） 着力完善社会表达机制

群众表达渠道不畅， 是产生和累积不满情绪及实施激烈行为的主要原因。 民意如水， 堵不住， 重在建立一个畅通、 有序的表达之渠。 也只有适度放开， 才更容易掌握群众真实意愿和夹杂其中的各种政治主张， 更利于判明情况， 增强工作预见性。 美国社会学家彼德·M·布劳在《社会生活中的交换与权力》 一书中指出： “抗议是一个安全阀， 它让蒸汽溢出， 因为如果蒸汽受到限制， 就有可能把锅炉炸毁。” 应借鉴这一原理， 建立一种类似安全阀装置的社会表达机制， 即设置一个经常化的、 制度化的通道， 让人们把自己的不满在合理的范围内以相对理性的方式表达出来， 使难以完全消除的不满情绪控制在社会可以承受的限度内， 以减轻对社会稳定的冲击力，这在当前尤为重要。 一方面， 应畅通民意表达渠道。 重点是加强和谐党群关系、 干群关系、 警民关系建设， 改进各级领导干部和民警的作风， 主动深入群众， 充分听取各种意愿表达。 特别是在制定和执行涉及稳定、 民生等重大政策时， 应广泛征求有关专家和群众代表的意见， 使群众了解政策出台的背景， 最大限度地消除误解和抵触心理。 借鉴北京奥运会安全保卫有关做法， 在特殊时期或者特殊人群比较集中的单位、 企业经审批设定一定区域， 引导民众以较和平方式释放不满情绪。 另一方面， 应拓宽民意表达路径。 充分利用网络等现代传媒， 进一步建立健全民意调查、 信息公开、 听证会、公民投票等制度， 在国家与社会之间、 精英与平民之间、 富人与穷人之间等不同的社会主体之间搭建日常沟通和中介传导的制度性平台。 实践证明， 社团、 行业组织等社会组织， 是社会成员交流感受、诉说委屈、 发泄不满、 提出建议的良好渠道， 通过社会组织的工作有利于减缓或者避免社会成员与政府的直接对抗。 为此， 应按照小政府大社会的模式促使社会三大部门的平衡发展， 即在强化作为第一部门政治领域的政府组织作用的同时， 降低准入门槛， 积极培育发展、 引导、 规范作为第二部门经济领域的市场组织和作为第三部门公共领域的社会组织特别是公益类组织， 充分发挥其反映群众诉求的代言作用和对社会稳定的缓冲作用。 建立健全三大部门之间对话沟通、 协商谈判制度， 使矛盾双方变直接对抗为通过经济组织或者社会组织代言对话， 在平等协商、 平和表达的环境中推进矛盾解决。

（二） 着力完善社会预警机制

祸患积于忽微。 因不满情绪引发的恶性案件、 事件大多属于能量积累型， 发生之前一般都有明显前兆， 而且问题积累越多， 前兆越明显。 凡事预则立， 不预则废。 如果社会预警机制健全， 防患于未然， 对有关社会矛盾尽可能地提前介入、 超前化解、 主动控制，对民众不满情绪做到明察秋毫， 及早作出科学判断和正确反应， 就能少些被动“灭火”。 一方面， 应大力完善信息收集系统。 突出对重点行业、 重点部门、 重点人群信息的掌握， 及时搜集和分析社会舆情特别是互联网、 手机短信等新型传媒中的信息， 准确掌握公众思想动态、 心理情绪、 愿望心声以及带倾向性的社会动态， 努力消除不满情绪的积累。 坚持定期排查、 集中排查、 滚动排查和日常排查相结合， 加强矛盾纠纷排查工作， 力求对不稳定苗头清、 不安全隐患清、 群众情绪清。 另一方面， 应大力完善信息监测系统。 加强对社会各个群体对于某些热点、 敏感问题态度的跟踪掌控， 重点搜寻有关初露端倪、 今后可能酿成大害的社会问题， 分析以往社会矛盾发生的原因、 频率、 发展趋势， 及时提醒有关部门防范和全社会注意。 要大力推进社会风险评估， 突出合法性评估， 全面分析监测申办事项所涉及的政策调整、 利益调节是否符合法律、 法规、 政策；突出可行性评估， 分析监测出台的政策是否具有稳定性、 连续性和严密性， 实施的项目是否正确反映了绝大多数群众意见； 突出可控性评估， 分析监测项目的实施是否影响社会稳定， 应对处置预案是否有效， 以提前预警和纠偏， 防止侵害群众利益。 从长远看， 应研究建立一个公众情绪指数， 尽可能科学地反映民众不满情绪的程度以及是否达到可能引发社会问题的临界点和距临界点的距离， 确定警报的级别和紧急程度， 提高预警工作的主动性和防控处置工作的实效性。

（三） 着力完善风险评估机制

一是要强化对政策制定和实施的风险评估。 社会稳定风险评估工作是重大事项实施之前所采取的能够有效预防和化解社会矛盾、规避风险的有力措施。 实践证明， 不少矛盾冲突的产生， 都是因为政策设计和执行中出现偏差导致利益分配不公所致。 因此， 在制定和执行政策之前， 一定要设身处地的考虑群众的承受能力， 注重决策的科学性、 合理性和可操作性， 防止因决策不当、 考虑不周、 管理失范引发的不稳定。 凡是涉及广大群众切身利益、 可能因实施产生利益冲突的重大事项， 都应进行社会风险稳定评估， 找准政策制定的“病根”、 挖出引发问题的“病灶”。 通过对政策在制定和实施时是否合法、 是否合理、 是否可行、 是否可控等规定动作进行一整套的系统量化评估， 才能有效地从源头上预防和化解社会矛盾。 二是要强化对情报信息工作的收集、 监测和研判。 情报信息现已成为公安工作的重要战略资源。 推进社会矛盾化解的基础， 就在于各基层单位要充分发挥信息灵、 触角广、 情况熟的优势， 加大对群众反映的社会热点、 难点、 敏感性问题等矛盾纠纷的排查力度， 采取网上与网下相结合、 人力与技术相结合的手段， 全力搜集各种社情、民情和警情， 准确把握公众思想动态以及带有倾向性的社会动态。同时大力完善信息监测系统， 加强跟踪掌控， 重点针对有可能引发严重群体性事件的社会矛盾进行跟踪监测， 并根据搜集和掌握的情报信息不间断开展综合性和专业性的分析研判， 分析发生的原因、频率和发展趋势， 牢牢把握住工作的主动权， 为领导科学决策提供服务。 三是要加强对虚拟网络情报信息的管理和舆情监督。 面对矛盾网络化的执法新形势， 舆情监督日趋复杂， 要提高网上主动进攻的意识， 形成“网上定位、 轨迹追踪、 扩线挖掘” 的网上侦控机制。同时积极推进社区网上警务， 把派出所社区民警管理触角向互联网领域拓展、 延伸， 加强对业主论坛的浏览监控， 建立网上警务室，在社区民警中推广使用网上个人空间、 博客、 电子邮箱等网上警民联系点， 通过网上回复、 网上监测与网上宣传、 及时掌握各类不稳定因素和有价值线索， 有效推行便民服务。 建立网上警务室， 切实把警务工作做到网上去， 把服务做到网上去， 进一步提高网上见警率、 管事率、 预警率和处置率。

（四） 着力完善社会调解机制

化解不满情绪， 重在解开当事人心结， 防止怨恨累积， 矛盾激化， 这就要求在坚持依法化解的同时， 更加注重利用调解手段协调关系， 理顺情绪， 建立健全社会调解机制。 应在全社会倡导调解优先意识， 在不违背法律禁止性规定和社会公共利益的前提下， 以自愿为原则， 在分清责任、 明辨是非基础上， 广泛运用说服教育方法，促使当事人互谅互让， 消除不满， 解决矛盾纠纷。 一方面， 应努力构建大调解格局。 主要是利用党政组织的统一领导权力， 以解决人员对接、 程序对接、 效力对接为重点， 推动人民调解、 行政调解、司法调解“三调联动”， 实现力量整合、 优势互补， 提高调解效率。全力推进“公调对接”， 建立治安纠纷、 民间纠纷联动调解机制， 在公安机关基层单位特别是公安派出所建立联合调解室， 聘请人民调解员进驻办公。 对于民警通过“110” 电话接报警以及其他渠道发现的矛盾纠纷， 除危害较大必须给予刑事处罚或者较重治安处罚由公安机关查处， 以及法律法规规定由其他专门机关负责解决外， 其他的应引导当事人选择人民调解， 由进驻公安机关的人民调解员即时调解， 需公安机关配合取证和参与调解的， 公安机关应全力配合。对于疑难复杂特别是可能造成恶性“民转刑” 案件和大规模上访的矛盾纠纷， 坚持边调解边跟踪掌控， 通知相关部门做好事前预防和各项准备工作。 公安机关参与调解民间纠纷， 应实行人民调解程序，其调解协议应等同合同赋予其法律效力。 另一方面， 应积极拓展调解范围。 在调解主体上， 应广泛吸纳社会公众参与， 除聘请有法律知识、 善调解并乐于做调解工作的人为调解员外， 可请律师特别是公益律师进驻公安派出所等调解主阵地， 参与民间纠纷调解， 就日常接处警中超出公安机关管辖范围的家庭、 经济等民间纠纷向当事人提供法律咨询及援助， 为民警办理各类案件提供法律支持。 重大疑难调解案件， 应请人大代表、 政协委员、 有关专家、 群众代表和新闻媒体参与听证， 形成人民矛盾人民调、 社会纠纷社会疏的良好氛围。在调解领域上， 应按照相关政策的要求， 处理好刑法正义中报应正义和恢复正义及国家本位和个人禁止的关系， 改变原有的在国家本位下单纯追求报应正义的价值格局， 更多地融入恢复性司法理念，推进刑事和解制度。 即在除全面调解交通事故、 民间纠纷及由其引发的一般治安案件外， 鼓励公安机关、 检察机关运用和解等方式解决犯罪嫌疑人如实供述犯罪事实且与被害人自愿和解的轻微刑事案件， 以更大限度地减少社会对抗。 但应注意防止发生以钱买刑、 因执法不公增加民众积怨和社会矛盾的现象。

（五） 着力完善社会引导机制

从现实看， 尽管社会矛盾在现象上大多表现为利益之争， 但在深层次上却反映了价值认识的差异和冲突， 实质是不满情绪累积后以极端形式的爆发。 矛盾宜化解而不宜蓄积， 不满情绪宜疏导而不宜堵截。 化解不满情绪， 解决社会矛盾， 应主动适应由追求财富最大化的物本位向追求幸福最大化的人本位转变的历史趋势， 强化以提高群众工作能力为重点的社会导正工作， 在重视关心人的物质需求的同时， 更加重视关心人的精神情感， 最大限度地化解心中不满，促进社会和谐。 一方面， 应注重心理引导。 在宏观层面， 主要是针对人们思想活动的独立性、 选择性、 多变性、 差异性明显增强的实际， 坚持以培育中国特色社会主义核心价值体系为重点推进和谐文化建设， 引领社会思潮， 引导群众正确认识因主观能力、 客观条件不同而导致的利益分配差异的客观性， 引导群众树立正确的社会认同。 在具体工作中， 应加强和改进党的思想政治工作， 既善于运用说服教育、 示范引导等方法理顺群众情绪， 又善于从法律角度指出过激行为的危害， 引导当事者自觉克制、 平息事态。 切实加强心理引导专业力量建设， 特别是在经常处置由不满情绪引发暴力冲突事件的公安机关， 通过模拟实战培训努力提高处置人员的心理沟通技巧， 必要时可吸收心理咨询专家参与现场处置。 近年来， 浙江省金华市、 广东省深圳市等地成立了情感护理中心， 在解决群众心理困惑上做了大量有益工作。 可以借鉴这一做法， 构建由政府出资的心理危机干预体系， 即像“120” 一样设立一个全国统一的心理急救电话。 目前， 全国各地有许多新闻媒体开通情感热线， 推出“新闻媒体帮办” 等活动， 对疏导民众情绪和化解社会矛盾起到了一定的积极作用， 但应加以规范管理， 注意吸收律师、 公安民警等法律工作者参与其中， 提高其化解不满情绪特别是社会矛盾的规范化程度和法律效力。 另一方面， 应注重舆论引导。 这在社会信息化迅速发展的背景下， 显得更为重要。 主要是密切关注社会舆情特别是网络舆情动向， 主动引导疏通， 防止部分人群不满情绪的叠加和升温， 消除矛盾激化的导火索。 要加强危机公关建设， 树立“打主动仗， 下先手棋” 的传播思维， 做到对突发事件第一时间发声、 热点敏感问题及时回应， 特别是对有可能引起媒体和网络大面积、 大规模炒作的事件和动向， 迅速启动应急协作机制， 正面公布事实， 以防止流言、 谣言误导群众， 使之不满情绪进一步发酵、 放大。

（六） 着力完善社会危机处置机制

这方面重点是健全完善应对民众不满情绪危机事件的组织体制，加强处置突发事件队伍建设， 提高处置突发事件水平。 一方面， 应完善处置措施。 主要是根据民众不满情绪及由其引发的恶性案件、事件的不同种类， 研究制定和优化各类工作预案， 特别是依法明确各类危机事件现场处置的指挥权限、 程序， 在法律保障、 指挥协调、后勤保障等方面制定一套切实可行的处理办法。 一旦发生冲突事件，应迅速判明事件性质、 危害程度、 参与人员背景， 区分善意和恶意，对善意表达以引导解决为主， 对恶意破坏应坚决打击。 法律是主体利益协调的基础和最好的调节器。 不同的利益主体和利益群体都必须受法律约束， 统一在法治原则之下， 社会才会长治久安。 应积极引导群众以合法、 理性的方式表达利益诉求， 在全社会形成法制轨道内解决矛盾冲突的共识， 使群众“信法不信权”、 “信法不信访”、“信法不信闹”。 另一方面， 应讲究处置策略。 应对危机事件， 当以尽快平息事态为第一考虑， 综合运用政策、 法律、 经济、 行政等手段和教育、 协商、 调解等方法， 千方百计疏导群众的对立情绪， 把握时机及时果断处置， 最大限度减少事件危害。 在处置过程中， 应始终坚持维护社会和谐稳定与维护人民群众根本利益相结合， 既强调严格、 公正、 规范执法， 又特别强调理性、 平和、 文明执法， 防止因举措失当激化矛盾， 坚决防止和避免民众与政府机关特别是作为国家机器的公安机关发生对抗冲突。

（七） 着力完善常态管理机制

常规性处置应成为化解矛盾冲突的常态机制。 运用党政机关的政治优势、 单位系统的组织优势， 通过集中清理、 挂牌督办、 群体应急处置等手段促成纠纷解决， 对于攻克“硬骨头” 及“非常规”纠纷作用明显。 但若所有或多数纠纷均通过这种方式处置， 将会抬高纠纷解决成本， 使常态纠纷解决方式形同虚设。

一是从日常执法办案入手， 积极做好调解工作促进社会矛盾化解。 要把“调解优先、 基层化解、 增进和谐” 的理念贯彻落实到日常各种执法办案过程中， 尤其是在治安案件办理过程中， 对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为情节较轻的， 在公安机关的主持下， 以国家法律法规和规章为依据， 可以进行劝说、 教育并促使双方交换意见， 达成协议， 对治安案件做出调解处理。 对于情节轻微， 事实清楚， 因果关系明确、 不涉及医疗费用、 物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议， 符合治安调解条件， 双方当事人同意现场调解并当场履行的治安案件， 还可以在公安机关的主持下进行现场调解， 力争把矛盾化解在基层， 大事化小， 小事化了， 妥善处理， 最大限度地促进社会稳定。

二是从日常信访接待入手， 积极探索信访化解社会矛盾纠纷的新模式。 建立“每日信访摘报” 制度。 如在原有信访工作“日播报、周通报、 月考核” 工作机制的基础上， 建立“每日信访摘报” 制度，对每天来信来访基本情况及突出情况编写“每日信访摘报”， 及时呈报分局主要领导和主管领导阅批， 为领导及时掌控全局信访情况提供第一手资料。 实行各级政工领导信访代理制度。 确定各单位政委为信访代理责任主体， 进一步畅通信访渠道， 用群众工作统揽信访工作， 按照预防为主、 依法合理、 谁主管谁负责、 职权与事权相当、代理自愿的原则， 以委托代理、 主动代理、 责成代理三种方式， 从受理登记、 调查了解、 提出措施， 到组织协调、 解决问题到反馈结果， 全过程代表人民群众的利益， 正确解决诉求， 维护公平正义。建立信访联动调处工作机制。 突出以联调为手段解决群众诉求， 整合公安、 司法、 信访、 综治、 农委、 国土、 交通、 建委、 劳动、 民政等相关部门力量， 形成大联动的信访工作格局， 实行首接负责、 归口管理、 条块结合、 属地为主的工作模式， 各相关部门积极协调配合， 必要时可召开联席会议进行研究协商， 有效解决跨部门、 跨行业、 跨地区的突出矛盾纠纷问题。 在时间上实现处置果断、 及时迅速， 在空间上实现部门联动， 准确高效。 从单向调解转变为联动调解， 从单打独斗转变为合力化解， 真正达到“1+1＞2” 的社会效果。

三是从“民调进所” 工作入手， 强化矛盾纠纷联合化解机制。建立公示制度、 公开制度、 调解文书规范制度、 纠纷统计分析制度、档案管理制度、 信息反馈等六项工作制度， 设置矛盾纠纷受理、 甄别、 归口调处、 分流转递、 跟进回访等五项工作流程， 为民调进所工作的开展提供了重要的制度保障。 同时规范考核。 如规范考勤制度、 工作时间安排、 调解员工作职责、 与派出所工作衔接、 工作标准等各项内容， 建立人员考核机制， 确保调解员认真履责， 在岗在位。 还要努力提高公众的认知度和认同感。 一方面可通过各种宣传途径加大对“民调” 工作的宣传力度， 让老百姓知晓和认可； 另一方面可聘请律师进驻派出所参与民间纠纷调解工作， 向当事人提供法律咨询及援助， 提高联合调解的权威性。 最后要注重经验的积累和总结。 各派出所的主管领导与主办民警要在日常工作中不怕暴露问题， 敢于自我剖析， 认真查摆问题， 制定整改措施， 同时善于发现、 勤于总结， 及时推广“民调进所” 工作好的经验与做法。

四是从行政复议诉讼工作入手， 强化用行政手段解决矛盾纠纷的功能。 将一部分矛盾纠纷化解在初期阶段。 法制民警在复议接待时应尽可能地了解其真正诉求， 对申请人耐心讲解法律， 告知当事人其他救济途径。 复议决定做出后， 不要简单送达了事， 而应多做解释工作， 争取当事人对被申请人的理解和支持， 努力做到案结事了， 将一部分行政纠纷化解在初发阶段。 在坚持当事人自愿、 合法、公平公正和诚实守信原则的前提下， 积极尝试运用和解、 协调方式解决行政争议。 在弄清案情， 做好深入分析， 找准法律依据， 掌握双方诉求的基础上， 以息诉止争、 力求社会和谐为目标， 及时与派出所交换意见， 做好相关协调工作。 推行听证审理， 听取多方的意见和辩解， 进一步把行政复议工作推向公开化， 实行“阳光作业”，切实增强透明度， 消除申请人的疑虑心理， 以公开促公正， 确保当事人的合法权益。

五是从中心警务站建设入手， 强化矛盾重点地区重点预防化解。继续加强流动人口聚居、 治安复杂村落的警务站建设工作， 配齐配强警力资源， 强化治安乱点整治工作， 化解社会矛盾纠纷。 此外，进一步明确中心警务站的职能定位， 突出流动人口排查、 情报信息搜集掌握、 人技物防建设“三个环节” 工作， 开展“进不去的门，不放心的人” 专项工作和经常性“入户、 见面、 谈话、 教育” 等基础工作， 着力解决城乡结合部基础薄弱、 情报信息不灵敏、 整体防控不严密的问题， 彻底消除防控死角。 同时， 根据治安形势的动态变化， 随时调整中心警务站设置， 确保警力跟着警情走， 最大限度发挥警务工作站的效能。