申论的结构

第二节　申论的结构

一、阅读与析评

【例文10-2-1】

从大学生就业难引起的思考

每年夏天是大学毕业生最忙的季节，所有大学毕业生都在忙着找工作，找一个自己称心如意的工作，找一个与自己所学专业对口的工作，找一个能体现自身价值的工作。然而，偏偏有近50%的大学毕业生因找不到工作而不得不继续深造，因找不到工作而在家待业，因找不到对口专业的工作而转行。这不禁让人们困惑，难道中国人才真的供过于求了吗？难道社会真的不再需要受过高等教育的专业人才了吗？难道大学生真的没有用武之地了吗？

据统计，2002年我国高等教育毛入学率为15%，而发达国家则为40%～50%；2001年我国每万人口中高校在校生人数为60人，仅为1996年韩国、加拿大的十分之一，美国的九分之一，日本的五分之一。这不仅大大低于发达国家的水平，甚至低于一些发展中国家的水平。

再从劳动力知识结构看，以2000年为例，我国从业人口中，具有高中及其以上学历占18%，具有大专以上学历的仅占5%，25～64岁劳动人口中，接受高等教育的仅占5.2%；而世界经济合作组织（OECD）国家对应指标的平均值分别为80%、6%和24%。我国具有本科和研究生学历的人才的比重仅占1.38%，总数不超过1000万人。

通过以上数据我们不难看出，人才供过于求的问题根本不存在。既然回答是否定的，那问题又出在哪里呢？大学生就业难问题如何才能解决呢？

第一，是高等教育的办学观念问题。即办学到底是为了什么？考核衡量办学效果的标准是什么？是培养学生的能力还是灌输知识？教育是为了提高升学率？还是为了培养个别学习尖子？还是为国家培养大量符合社会经济发展的有用人才？

第二，是高等学校办学的社会责任问题。教育应当对谁负责？衡量所培养人才的标准是什么？大学生毕业了是否就意味着学校就完成任务了？许多学校认为办学是学校的事，找工作是学生自己的事，用人是企业的事，就业问题是政府的事。

第三，高等教育“生产出来的产品”如何与市场需求接轨问题。“就业难”和人才投入是一对矛盾，是高等教育培养出的人才和市场对人才需求的结构性矛盾。

第四，是政府如何为供需双方搭建平台的问题。大学生就业涉及教育、人事、劳动和社会保障等政府部门，这些部门如何加强合作，如何为大学毕业生和企事业等用人部门搭建更多、更广、更稳定的供需平台，创造顺畅的就业渠道？

第五，是大学生的择业观问题。大多数接受高等教育学生的理想是找一个体面的、环境好、收入高的工作。面对毕业生人数成倍增加的现实，大学生这样的期望值又如何能得到满足？

以上问题当然不是问题的全部，但通过以上问题可以看出，大学生就业难仅仅是一个问题的表象，它隐含着更深层次的社会问题。既有学校的问题，又有政府的问题，也有学生自身的问题。要逐步解决大学毕业生就业难的问题，就必须采取多方面的措施，多管齐下，站在党和国家人才战略的高度来重视这一问题，与时俱进，大力实施观念创新、制度创新和工作方式创新，从根本上来扎扎实实地解决这一问题。

首先，要解决高等教育的办学观念问题。面对世界范围内激烈的人才竞争，面对经济全球化的大潮，面对市场经济对多层次、多功能、多专业的需求，高等教育在教学观念和专业设置上必须深化改革。要将社会需求作为考核衡量办学效果的一个主要标准。要彻底改变只顾办学、忽视市场需求，只顾灌输知识、忽视培养人才，只顾学生成绩、忽视学生综合素质和能力的办学观念。

第二，要解决高等教育与社会需求的结合问题。高等教育在培养人才和专业设置上，大多数学校还是在闭门造车。大专院校在培养学生之前很少与政府、机构和企业沟通。他们没有征求这些用人单位对培养什么样的人才以及未来工作发展需要哪类人才提出意见或建议，或与用人单位达成用人协议，实行定向培养。因此，培养出来的学生素质和能力有许多不适应现代市场的需求。应将“成品推销”方式逐步发展为“成品推销”和“合同预定”并举的方式来培养人才。

第三，要解决教育应根据市场的需求来定位人才层次结构的问题。例如，从市场的总体需求看，我国目前大量急需的是高素质的“蓝领”劳动者。据统计，全国技术工人仅有7000万名，高级以上技工只占3.5%，与发达国家高级技工40%的比例相差甚远。据国家计委公布的资料显示，目前我国的企业产品平均合格率不到七成，不良产品造成的损失每年近2000亿元。一线技术力量的下降，不仅导致生产质量和效益低下，还严重削弱了企业的科技成果的转化能力。劳动和社会保障部最近公布的数据证明：今后几年，我国企业对技术工人的需求将增加25%。其中，技师、高级技师的需求量将翻番。因此，要提升中国制造业的综合竞争力，“高级蓝领”已成为企业不可或缺的核心资源。因此，要大力发展职业技术教育。

第四，要解决人才供需双方的平台问题。国家应建立更多的高效务实人才中介机构，要将人才交易会办成常年的交易会，大力鼓励利用现代网络技术办人才交易会。

第五，要解决政府对就业工作的定位问题。政府要从人才战略、可持续发展的角度来提高就业工作在各级政府工作中的地位。中央政府要将就业问题作为考核和衡量地方政府政绩的主要标准。

据测算，1980～1989年，中国GDP年均增长率为9.3%，就业增长率为3.0%，就业增长弹性系数为0.332。1991～1995年，GDP年均增长率为12%，就业增长率降至1.2%。在真正市场经济的社会里，充分就业和防止通货膨胀应当是政府最主要的两个政策目标。我们讲发展是硬产量，不等于增长是硬道理。发展是全面的发展，它也应包括民生，包括就业目标。

第六，要解决人才地区发展不平衡问题。西部的人才问题是同时涉及国家的均衡发展和可待续发展的大问题。开发和发展西部最关键的是人才。目前人才地区分布极不合理。人才大多集中在东部和沿海发达地区，西部既缺乏人才又遭遇人才流失严重，这是导致西部经济发展缓慢的一个重要因素。因此，要制定西部地区人才优惠政策，大量吸纳各类人才。我们需要做好毕业生的思想工作和转变择业观念，但更重要的是西部地区要切实做好“筑巢引凤”工程。

欣闻今年高校毕业生的签约率已有所提高，各地劳动部门将为半年以上找不到工作的高校毕业生进行失业登记。各部门各地方都在为大学生的就业竭尽全力地工作。大学生就业方式从国家统包分配到市场化就业的变化，从一个侧面反映了我国社会的深刻变革，大学生就业难是社会进步和发展过程中出现的新问题。随着我国各项改革的深化和经济的不断发展，大学生这一巨大的人力资源一定会通过更加有效的机制得到更好的配置和使用，从而踏入人才培养和人才使用的良性循环的轨道。

（选自恩点论坛——公务员考试论坛http://bbs.ndian.cn/read-htm-tid-758-fpage-3.html，有修改）

【析评】本文就大学生就业难的问题展开论述，剖析了出现大学生就业难的原因，并依据自身经验提出了解决大学生就业难的办法。文章分析深刻，论证有力，观点鲜明，行文流畅。

二、必需知识

（一）申论的知识结构^[5]

申论考试是对应考者阅读理解能力、分析判断能力、提出和解决问题能力、语言表达能力、文体写作能力、时事政治运用能力、行政管理能力的综合考查。其中，申论试卷的设置都是围绕这七种能力和解决问题能力展开的。考察解决问题能力是核心。

申论知识结构和主要环节包括以下七个方面：

1．资料阅读是基础

资料阅读概括是申论答题的第一个环节，是判断应试者阅读理解能力强弱的基本手段，是回答问题的基础，是申论针对特性的重要体现。试卷上一般都给出了阅读时间要求（一般为40分钟）。阅读重点包括：（1）材料的性质是什么（正面、反面、正反两面）；（2）资料反映的社会现象是根据什么线索（政治、经济、社会、科技等）组合的；（3）材料的主要倾向是什么（支持什么、反对什么、有什么争论）；（4）材料的主要内容是什么（什么问题、问题出在哪里、存在的问题主要形式及危害有哪些、有什么社会影响、有什么解决办法、问题解决有什么意义）。只有读懂读通全部给定材料，才能把握材料所反映的主要问题。切不可匆匆忙忙浏览一遍，不求甚解。

2．概括主题是前提

概括主题是一个重要的承上启下的环节。一方面，它是对前面阅读材料环节的小结；另一方面，又使提出的对策或可行性方案及论证过程更具有针对性，是其据以立论和展开的基础。概括内容包括：主题反映了什么社会现象、侵害了谁的利益、侵害了谁的什么利益、违反什么理论原则、影响什么目标的实现。

3．总结问题是条件

这个环节要弄明白的是为什么要解决问题。要总结问题的表现形式、危害、影响和解决的意义。

4．分析原因是依据

这个环节要弄明白的是依据什么来解决问题。要分析问题是怎样产生的。原因分析层次包括：（1）问原因，为解决问题（结果）提供前提条件；（2）问结果，原因会导致什么问题发生；（3）问规律，问题发生有什么规律；（4）问发展，不解决会带来什么严重的后果。常用语“为什么”。

5．解决问题是核心

这个环节的重点是用什么办法、措施来解决问题或者是对解决问题有什么对策、建议。措施对策有效性分析要点：

第一，必须具有针对性。所谓对策的针对性，是指考生提出的对策必须是依据材料的主要问题，提出的解决方案。

针对性包括三种：一是针对主题提出；二是针对问题产生的原因提出；三是针对解决主要问题提出。

第二，必须具有可行性。所谓对策的可行性是指提出的对策必须是可操作的。因为制订方案的目的就是解决实际问题，制订出来却无法操作也就失去了制订的意义。

可行性包括：一是要有直接解决问题的政府部门或职能机构解决、落实你提出的对策；二是要有解决问题的具体步骤、方法；三是要考虑解决问题的时效性，解决问题的紧急程度有时间要求；解决问题的目标有近期、中期、远期，一般紧急的、近期的先写；四是解决问题的必备条件，解决问题不要脱离实际，要注意主观、客观条件对它的影响和制约；五是择优选择，解决一个问题有多种方案，要选择效果最好的。

第三，必须合情、合理、合法。申论考试提供的材料的主旨是明确的，是非标准也一定非常清楚，或者经过分析是可以得出正确结论的。考生制订的对策一定要符合社会的伦理道德规范，国家的法律、法规及党和国家的路线、方针、政策。一旦出现存在争议或尚未有定论的材料，就更需要注意这一点。

第四，符合“虚拟身份”。申论考试经常会要求考生以某种假定的“虚拟身份”来提出对策。这时，考生一定要明确自己的角色定位（主管、协管、建议），即明确你是站在哪个具体的政府职能部门的位置上来进行决策的，然后才有可能提出切实可行的解决方案，否则面面俱到，反而解决不好问题，也不符合考试要求。

6．论证问题是关键

以写议论文、评论文的形式来论证问题是申论考试的关键环节，一般分数为40～50分。在一定意义上，它才算是申论的开始。它要求应试者充分运用给定材料，切中主要问题，全面阐明，论证自己对给定材料所反映的主要问题的基本看法以及解决问题的方案。论证逻辑结构按照提出问题——概括问题——分析问题——解决问题——总结问题的思路抓住一个或多个关键问题进行论述。论证内容包括：发生什么了——怎么样了——为什么——怎么办——提出号召或希望。

7．落实问题是目的

公务员工作目的是抓落实，申论考试中有时还以调研报告、讲话稿、通报、请示、报告等来代替议论文、评论文，来考察行政管理能力和行政公文写作能力。

（二）申论测试的命题结构

研究一下申论试题就会明白，申论考试的结构比较规范，总体上分为三大部分：首先是注意事项，说明答卷的要求、时间，提出指导性建议；其次是申论写作的背景资料；最后提出申论要求，要求应试者在弄清背景资料的基础上完成题目。

这些背景资料一般是约1500字的材料（近两年材料文字有增加的趋势），中央国家机关申论考试的材料会更多一些，有时会达到4000～5000字，内容可能涉及政治、经济、法律、教育等社会现象的诸方面。这些资料大多是经过初步加工后的“半成品”，是带有新闻性质的现实材料，反映的多是社会现实生活中的某一热点问题，基本上不会涉及重大理论问题或专业性极强的问题。

申论测试一般有三方面的内容：

第一，对给定材料的理解、分析、整理、归纳、概括、综合，用150字左右的篇幅，概括出给定的背景材料的主题。

第二，对主要问题提出见解，提出对策，提出具有可操作性的解决方案，体现针对性与可行性，用300～400字来说明。

第三，对见解、方案的论证。这部分内容要求1200字左右，标题自拟，中心明确，论述深刻，有说服力。

这三方面的要求，一般是通过2～3个题目来体现的。

（三）申论测试的标准样式^[6]

申论测试正是通过给定资料，要求应考者根据所给资料写作申论文章，来对应考者进行测试的一种考核形式。现列举2004年中央、国家机关公务员录用考试《申论》试题（卷）如下：

2004年中央国家机关公务员录用考试《申论》试题（卷）

（一）注意事项

1．申论考试，是对分析驾驭材料的能力、解决问题能力、言语表达能力的测试。

2．作答参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。

3．仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“申论要求”依次作答。

（二）资料

1．上汽集团总裁日前在上海对记者说，中国作为世界上最大的潜在市场，应该有一个很强的汽车工业与之匹配，应该建立一些大规模的汽车工业集团。他指出，中国缺乏具有国际竞争力企业的一个重要原因，在于过去政策的制定往往是哪家困难帮哪家，体现的是扶弱以抗强，结果谁都没有强。百余家汽车厂，只能是“山中无老虎，猴子称大王”。要成为汽车强国，必须建设汽车大企业、大集团。他强调，中国汽车工业的时间不多了，我们要用“扶强联弱”的办法，用最短的时间，整合目前汽车工业差、乱的局面。他希望国家能够支持汽车大企业、大集团，以最少的投入来建立具有国际竞争力的汽车企业。

2．上海某报记者：20世纪90年代以来，上海的道路长度和道路面积分别增长了108%和142%，修建了地铁、高架路、跨江大桥、越江隧道等许多道路基础设施，中心城区初步形成现代交通网络，但同期的机动车总量却增长了470%以上。市民的感觉是路越修越多，车越来越堵。最近几年，上海投资500亿元，增设高架路内环匝道，拓宽地面交通要道，新建越江隧道和中环线，从根本上缓解中心城区的道路拥堵状况，与此同时将大力发展智能交通系统。但人们担心，明天会不会还是继续拥堵。10多年前的“出行难”是上海进入三个“三年大变样”的前期发生的，是城市大发展前的一段“阵痛期”。而今，上海又再次进入了一个“阵痛期”。

3．原国家经贸委发布的汽车工业“十五”（2000～2005年）规划中提到：到2005年，汽车工业增加值将达1300亿元，占国内生产总值的百分之一。其中，轿车的发展速度将大大高于汽车工业的平均增长率。为此，中国政府将致力于汽车工业的战略重组，优化资源配置，培育出两到三家主业突出、核心能力强、拥有自主知识产权、具有较强国际竞争力的大型企业集团。同时，中国政府将积极发展售价八万元左右的经济型轿车。这种车型排量在1.3升以下，百公里油耗量达到国内先进水平，能满足中国家庭的需要。此外，中国将大力推进发展汽车工业的相关环境。据权威人士预计，到2005年，中国公路里程将增加至160万公里，其中高速公路2.5万公里。各地还将加大发展城市基础设施的建设，增加停车场地等交通配套设施。

4．一位接受采访的民警说：如果说道路工程建设是以一时堵车换来便捷交通的“短痛”，那么种种与交通文明不相协调的陋习则是更让人难以忍受的“长痛”。顺畅的交通环境是人车和谐，各行其道。大城市交通网络本来就密集狭窄，私车投放量增大以后，道路发展又跟不上车辆增长，再加上市民乱穿马路、骑车抢道等不文明行为比比皆是，就严重阻碍了排堵保畅的效率。

5．当发达国家的人们开始过上“轮子上的生活”时，也曾面临或正在面临堵车的烦恼。对此，国外不同城市各自采取相应招数：

纽约——私车一律停郊外。到纽约曼哈顿的上班族，是从家里开车到市郊地铁站或火车站，换乘地铁或火车进入市区，然后在市内乘公共汽车、地铁或出租车去上班、办事。曼哈顿的许多街道，只有持特殊牌照的车辆才能停车上下货和上下客，其他车辆不得停放。

巴黎——由于私家车急剧发展，到20世纪70年代初，巴黎的城市交通几近瘫痪。于是，法国政府开始下大力气重点优先发展公共交通。如今，巴黎设置了480多条全天或部分时间禁止其他车辆使用的公共汽车专用道。对于小汽车，巴黎市政府采用分单双号车牌形式来限制轿车进城。

东京——东京人的家用汽车平日放在车库里，上下班人们还是乘地铁。一则是因为乘地铁才能准时上下班，二则是公司里只有总经理和董事长才有车位。

伦敦——政府发出交通白皮书公告市民，为了限制轿车数量，减少堵车和空气污染，从2000年起提高停车费用。同时城市内原有的各大公司、公共场所的免费停车场一律改为收费停车场。

6．相关参考数据：在五种日常交通方式中，单就运行效率而言，小汽车最低，甚至不如步行效率。譬如在3.7米宽的车道上，小汽车每小时最多能运载3600人通行；公共汽车在半饱和状态下，每小时可运载6万人，是小汽车的17倍；而半饱和的火车每小时可运载4.2万人，是小汽车的12倍。一条公路快车道可以轻松地容纳两条自行车道，每小时可通行1.06万辆自行车，是小汽车的3倍；即便是步行，一条快车道宽的道路上，每小时也可通过6300个步行者，是小汽车的1.7倍。不仅如此，小汽车运送每位乘客所需的交通面积是自行车的4倍，是有轨电车的20倍，是地铁的6～12倍，是步行的40倍。

7．原国家机械工业局某同志接受记者采访时说，从中长期看，“入世”以后，我国的轿车产业面临巨大挑战；缺乏完整的轿车开发能力和自主的品牌，零部件制造体系相对薄弱，汽车产业服务体系十分落后。他认为，我国的轿车价格与国际初步接轨，需要6年左右，而完全接轨需要10年时间。目前我们的一些主导汽车产品在现行市场环境中还是具有优势的，因此，我们要利用“入世”后对幼稚工业的“保护期”，进一步加大力度，开放市场。汽车产业还需加强管理、降低成本，特别是汽车零部件的成本。从政府引导消费来看，要清理、减少不合理的税费，鼓励百姓的汽车消费。

8．有的专家认为，就功能定位而言，城市道路应分6个层次，即城际高速路、沟通城郊与城市主干道的快速路、城市主干道、次干道、支路以及生活区道路，可行车速从每小时120公里到10公里不等。但上海、北京、广州等大城市，道路的功能定位都不甚明了。道路功能不清导致行车错位的病根不除，增加再多的交警去排堵也无济于事。有的专家认为，导致城市出行难还有技术方面的原因。动静态交通相互争夺空间，道路资源利用率低下。目前，几乎国内所有的大城市都有停车难的问题，因市区停车不便产生的临时停车占道现象十分普遍，致使在行车辆遇阻或减速。在上海，由于主干道的交叉口开得太多，车辆运行时速经常会由40公里锐减至20公里左右。加之行人、自行车违章穿道、绿化景观挤兑道路等因素，最终使得这个大型城市的道路使用效率只相当于世界平均水平的1／3～1／2。

答题：

（1）认真阅读给定资料，概述“我国汽车工业的现状和发展趋势”。（满分50分）

要求：

①分析恰当，条理清楚，语言通畅。

②作答在答题卡上的指定位置（作答在其他位置上的一律无效）。

③字数不多于1000字。

（2）假设给定资料中有关我国城市交通拥堵的问题在你市都存在，你作为市交通主管部门的负责人，请根据给定资料，写一份“关于我市交通拥堵情况的报告”。（满分50分）

要求：

①简要介绍情况，恰当分析原因，提出全面、明确、可行的对策。

②条理清楚，语言通畅。

③作答在答题卡上的指定位置（作答在其他位置上的一律无效）。

④字数不多于1500字。

从以上要求可以看出，虽然从表面看来，申论测试类似于我国古代的科举考试（如汉代的策论）和当今大学入学考试的作文测试，但申论测试与古代的科举考试和当今大学入学考试的命题作文有着较大的不同。

命题作文只是要求考生根据给定的题目展开写作，侧重于考核应试者的文字功底和写作水平，应试者的答卷也只能反映其“纸上谈兵”的能力，而难以体现考生的综合素质，尤其是解决实际问题的能力。策论侧重于考核考生提出问题和解决问题的能力，但不能有效地考核考生的阅读理解能力和总结概括能力。从前述《申论》试题特别是试题中对应试者的要求可以看出，申论测试不仅可以考核应试者的阅读理解能力和文字表达能力，更重要的是，它还可以考核应试者发现问题和解决问题的能力，具有较强的综合性和现实针对性。可以说，申论测试涵盖了作文和策论两种考试的基本方面，其难度大于命题作文和策论。