公务文书的文种

第二节　公务文书的文种

公务文书的种类简称文种。例如命令、决定、公告、通知、报告等都是具体的文种。文种是指具有大致相同的内涵和共同的使用范围的文件的概括称谓，它内含着该类文件共同的特点、作用及制发机制和写作意图。文种又是公文分类的单位，它确定了公文分类的确指范围，把相同文件归为一个小类别办理。

我们国家历来十分重视确定公文的应用范围、分类和文种。自改革开放三十多年以来，党和国家多次发布公文处理办法。党中央办公厅1996年发布了《中国共产党机关公文处理条例》；国务院办公厅先后在1993年和2000年两次发布了《国家行政机关公文处理办法》。党中央和国务院发布的公文处理条例和办法，使党的机关和国家行政机关的公文处理工作，更加规范化、制度化和科学化。

一、《公文处理条例》和《公文处理办法》中所规定的文种

1.党中央办公厅发布的《公文处理条例》中的文种　《中国共产党机关公文处理条例》（经中共中央批准，中共中央办公厅1996年5月3日印发。本书下文简称《公文处理条例》）规定，党的机关公文文种有十四种：一、决议；二、决定；三、指示；四、意见；五、通知；六、通报；七、公报；八、报告；九、请示；十、批复；十一、条例；十二、规定；十三、函；十四、会议纪要。

2.国务院办公厅发布的《公文处理办法》中的文种　国务院办公厅2000年发布的《国家行政机关公文处理办法》（本书下文简称《公文处理办法》）规定，行政机关公文种有十三种：一、命令（令）；二、决定；三、公告；四、通告；五、通知；六、通报；七、议案；八、报告；九、请示；十、批复；十一、意见；十二、函；十三、会议纪要。

3.党政两种公文文种的比较　党政两种公文文种虽然数目几乎相等，但比较它们的具体文种和名称却都有一些差别。国家行政机关公文和党的机关公文相同的公文种类有九种：决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。除此之外，决议、指示、公报、条例、规定共五种是党的机关内单独使用的公文；在行政机关内单独使用的公文只有四种：命令（令）、公告、通告、议案，而没有党的机关所使用的条例和规定，又增加了命令（令）一种。彼此相互告缺和多出的公文文种，大多是因为党和国家的机关性质不同或告缺或另行命名设定的。

相对比较而言，在日常工作中，国家行政机关公文的使用频率比党的机关公文的使用频率要高一些，并且应用范围也更为广泛一些。因此，本书以介绍国家行政机关公文为主，党的机关公文除国家与行政机关公文相同的文种一并介绍外，其他不同的文种谨请相互参照，触类旁通。

二、公文的其他不同分类

在公文处理的实践中，为了适应实际工作的需要，通常对公务文书从其来源、行文方向、特点作用、机密程度、阅读范围和急切程度，以及文种使用范围等方面进行分类，以求准确认识和使用不同类型的公文，达到公文处理的规范化。根据上述几方面的划分，公务文书的分类可列表如下：

公务文书的分类

1.按公文来源分　可分为收来文件和外发文件：

（1）收来文件。简称收文，指的是本机关收进的外单位（包括上级、平级和下级机关）制发的文件。

（2）外发文件。简称发文，指的是本机关发送给外单位（包括上级、平级和下级机关）的文件。

发文中还有一类文件是由本机关制发、在本机关内部使用的文件，叫做内部文件。

在公文处理中，收文和发文的处理程序不同，办理的目的与要求也不同。因之，按公文来源进行分类，是公文处理的最基础工作。

2.按行文方向分　行文方向是由行文关系决定的。行文关系指机关之间文件的授受关系，它受制于机关的组织系统与职权范围。根据授受关系文件可总分为三类：

（1）上行文。是指向所属上级机关报送的公文，有请示、报告、意见等。上行文体现了请求上级指示和接受上级的领导和指导关系。

（2）平行文。是指同级机关或不相隶属机关之间来往的公文，有通告、议案、意见、函等。平行文体现了机关之间相互平等的商洽、支持与协作关系。

（3）下行文。是指向所属下级机关发送的公文，有命令（令）、决定、公告、通告、通报、批复、意见、会议纪要等。下行文则体现了对下级机关实施行政指挥和指导的职能。

按行文方向分类对于公文处理极为重要。在十三种公文中除了通告、意见、函、会议纪要等少数文种外，绝大多数文种都有固定的行文方向，不能混淆使用。比如：对上级机关不能使用决定、批复等适用于下行文的文种。对下级机关不能使用请示、报告等适用于上行文的文种。对同级机关或不相隶属机关不能使用上、下行文的文种，否则，就会混淆了组织机构之间的关系。

3.按特点作用分　可总分为法规性公文、指挥性公文、知照性公文、报请性公文和记录性公文五类：

（1）法规性公文。是指由国家权力机关、国家行政机关依据宪法规定的权限所制定的法律、行政法规和规章等，具有明显的强制性。法规性公文，一般使用命令（令）、通告的形式发布施行。

（2）指挥性公文。是指向所属机关传达、贯彻党和国家领导机关的方针、政策，体现领导意图，实施行政指挥的公文。主要文种有命令（令）、决定、批复等。

（3）知照性公文。是指向受文机关通报情况，知照事项，要求遵守或办理的公文。主要文种有公告、通告、通知、通报、函等。

（4）报请性公文。是指向上级机关报告工作，提出建议，请示问题的公文。主要文种有报告、请示。

（5）记录性公文。是指用于记载、归纳会议议定事项的公文。主要文种有会议纪要。

认识公文的特点和作用的分类，对于公文写作有着重要的指导意义。不同特点和作用的公文在谋篇布局、行文表述、词汇运用、语气把握上，均有不同的要求。例如在行文上，法规性公文的严密周全，指挥性公文的严肃决断，报请性公文的谦逊直叙，知照性公文的明白畅晓，记录性公文的客观忠实，都应很好把握。

当然，上述归类只是就其主要特点和作用来区分的，实际上一些文种的作用也有交叉现象。例如，行政法规既有规范作用，也具有行政指挥作用。以通知来说，既有明显的知照作用，也经常作为部署工作、实施领导的工具，具有相应的行政指挥作用。

4.按机密程度和阅读范围分　可总分为秘密公文和普通公文两类：

（1）秘密公文。通称密件，指内容涉及党和国家机密的公文。涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限。秘密公文只能在限定的时间、范围内传达和阅办，以确保机密公文的安全。

密件又按涉密程度分为绝密、机密、秘密三个密级，并应分别予以标明。绝密、机密文件应当标明序号、份数。《中华人民共和国保密法》对国家秘密的范围和密级，作了原则的规定。但是公文的密级不是一成不变的，时过境迁，情况发生变化以后，绝密件也可能成为普通件，有的解密甚至可以公布。

（2）普通公文。普通公文通称平件，平件按阅读范围又分为内部文件和公布文件。内部文件指文件内容虽不涉及机密，但也不对外公开发布，只在机关内部传递或传阅，现行的许多行政公文均属此类。公布文件是指向人民群众或国内外公布周知的公文，如公告、通告及法规类的公文，以及某些重要的方针政策性文件。这些文件均不属国家机密，而且常常通过报刊、广播、电视、张贴或口头传达方式，予以公布周知。

按机密程度和阅读范围划类，目的在于严格执行保密法规，加强密件管理，防止公文传递中的泄密和窃密，确保国家机密。

5.按急切程度分　可总分为紧急公文和普通公文两类。紧急程度是就对公文发送和处理的时间要求紧迫和急切而规定的。紧急公文还分为特急和急件两种。拟制紧急公文应当体现紧急的原因，并根据实际情况确定紧急程度。对有紧急程度标识的公文，要作紧急处理。没有紧急程度标识的公文即属普通（一般）公文，则可按一般程序和方式处理；但也应及时，不能拖沓。

6.按使用范围分　可分为通用公文和专用公文两类。关于通用公文和专用公文的划分，前文已经述及，此处从略。但这里需要补充的是，通用公文和专用公文各有其特定的行文规则和处理程序，在写作上也有不同的格式和要求。通用公文须依照国务院发布的《公文处理办法》和党的机关《公文处理条例》一体遵行，不得各行其是。专用公文则各有所据，如外交公文必须符合国际公法、国际私法和国际习惯的规范性；司法公文必须恪守国家程序法和实体法的规定等。