公务文书的体式和处理程序

第四节　公务文书的体式和处理程序

制发公文是件极其严肃的事情。为了维护公文的严肃性，使公文的处理做到准确、及时、安全，以及实现科学化、规范化、制度化，国务院在《公文处理办法》中对通用公文有一套特定的格式、处理办法和运行管理程序。

一、公文文件与格式

公文以实用为目的，其表达方法兼有记叙文、说明文、议论文等一般文体的特征，而逐步发展出来的应用文体，严肃性、准确性、简洁性、程式性是公文文体的风格特征。所谓严肃性，是指公文事关国家大局、亿万公众，一字一句必须以极为严肃的态度出之，万万不可随意马虎。所谓准确性，是指公文所叙述的事实，所表达的观点和意向，都要实事求是、准确无误，断然不可胡编乱写。所谓程式性，是公文在篇章结构、行文款式中都具有的规范格式，通篇的眉首、主体、版记必须符合规范，任一项目不可乱填乱涂。所谓简洁性，是指公文用词、用句、用语都必须高度简洁；不可欲说还休、言不及义，也不可东扯西拉，废话连篇，更不可言辞失据，信口开河。这就是公文文体的体式的必备风格。

二、公文格式规范化

根据国务院办公厅发布的《公文处理办法》的有关规定，国家制发了中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》。标准格式除对公文形式、字形大小、纸张大小、图文、颜色、印刷等作出细致规定外，主要是对公文各个要素、标识、规则一一作了具体规定。根据这个规定，公文分为眉首、主体、版记三个部分。

1.眉首　眉首部分在公文首页上端，包括：（1）公文份数序号；（2）秘密等级和保密期限；（3）紧急程度；（4）发文机关标识；（5）发文字号；（6）签发人。眉首部分与主体部分之间用横线隔开，既醒目又庄重大方。

2.主体　主体部分包括：（1）公文标题；（2）主送机关；（3）公文正文；（4）附件；（5）成文时间；（6）公文生效标识；（7）附注。

3.版记　版记部分包括：（1）主题词；（2）抄送单位；（3）印刷机关和印发时间。

此外，《国家行政机关公文格式》又对页码、公文中的表格等，以及公文的特定格式即信函、命令、会议纪要三种公文格式，也做了专门规定。这三种公文格式通常比较混乱，故作专门规定。

三、公文主要构成部分的具体规定

1.眉首　公文眉首共包括6项要素，它们是：

（1）公文份数序号。公文份数序号又简称为“份号”，它是将一份公文文稿制成若干份数时，在每一份复制文件的特定位置上所标识的该份文件独有的份数序号；并且规定份数序号必须使用阿拉伯数字编定，如“001”、“002”……等。这种份数序号或“份号”是由于公文的保密需要，用于查考文件的制发总数和它们的去向。因此，只制发一、二份文件和无保密需要的文件，以及公告类的普发性文件，一般无需标识份数序号或份号。

（2）秘密等级和保密期限。秘密等级是标识公文保密程度的标志。公文如需标识秘密等级则分别根据情况用黑体字标注绝密、机密、秘密字样。如需同时标识文件保密期限，在保密级别后边亦用黑体标识年或月，并要在保密级别与保密期限两者之间加“★”号隔开。

（3）紧急程度。紧急程度是对公文送运时限的要求。紧急程度的公文分别标明“特急”或“急件”。其中电报应分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。具体的“特急”、“急件”或“平急”的时限要求是多少，可由各级党政机关主管部门自行确定。

（4）发文机关标识。发文机关标识也就是人们通常所称的“红头”，它是承担文件的制发者和责任者，由发文机关的全称或规范化简称加“文件”两字组成。对一些特定的公文可不加“文件”两字，只标识发文机关全称或规范化简称，如信函类。

联合行文时主办机关名称应当排列在前。党政机关与同级或相应的军队机关、人民团体的“文件”，置于发文机关名称的右侧。

发文机关标识的具体位置有两种。一是用于平行文或下行文；另一种是仅限于上行文。主要的区别是上行文为上级机关批示文件之用，它的预留的版面（版头）位置较为宽大一些，便于书写文字。

（5）发文字号。发文字号简称“文号”，也称文件编号。它是公文制发机关按照发文顺序编列的公文“代号”，主要作用是便于对公文的统计、查询和引用。发文字号由机关代字、制发年份和序号组成。如在国务院“国发〔2001〕2号”文件里，“国发”是发文机关（国务院发文）的代字；“2001”是发文的年份；“2号”为文件的序号。

发文字号中的机关代字，一般有两个层次组成。第一个层次是制发文件机关的代字；第二个层次是发文机关主办文件部门及其有关事务（业务）的代字。如“浙政办〔2001〕2号”文件，其中“浙政”是浙江省人民政府机关代字，“办”是第二个层次，是指浙江省人民政府办公厅的代字，它是主办“2号”文件的具体部门。总起来说，发文字号，它的作用和意义一是便于及时了解已发文件的数目，利于控制与管理；二是便于查找、引用和归档，这对发文机关和受文机关都是必要的。

（6）签发人。签发人是公文眉首六要素之一。为使上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，在请示、报告、意见等上行文中应标识签发人。会签人应是发文单位的主要负责人，即各级行政机关的正职或主持工作的负责人。在联合行文时，可能有多个签发人，都应在文件上会签，会签的次序，应在主办单位签发人之后，依次排列。

2.主体　它是公文的核心。但按国家标准文件《国家行政机关公文格式》规定，主体一词是指整件公文中三大块即眉首、主体、版记之一的“主体”，是整件公文的主要构成部分。其位置在眉首与版记之间，它共有7项要素，其中第6项中有3个小项。

（1）公文标题。标题是公文的“眉目”，它一般由发文机关、事由和文种三部分组成。发文机关要一如法定名称或规范化简称，“事由”中应当准确简要地概括公文的主要内容，并明确写明文种。发文机关除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。例如《中共中央

国务院关于治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定》（1997年7月7日），其中“中共中央”、“国务院”是发文机关；“关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题”是事由；“决定”是文种。标题内不加标点符号，一句话念到底。公文标题采用介词结构形式，通常使用的介词是“关于”。

在实际工作中，公文标题按照发文机关名称、发文事由和公文种类三个要素是否完全具备及其组合情况的不同，可以将公文标题划为四种形式（略）。

有些法规性公文在标题之下，还有题注一项，用以说明某项法令、规定等获得通过或批准的时间、程序或开始生效的日期。题注一项的内容要写在括号中。

标题最应注意庄重、简短、明确，坚决杜绝冗词赘语。

（2）主送机关。主送机关是指公文的主要受理机关；受理机关应当使用全称或规范化简称、统称。它又称上款、抬头。上行文一般只写一个主送机关，不宜多头主送；如果还有其他机关需要掌握有关情况，可用抄送的形式发送公文。下行文有专发性和普发性两种。专发性的公文是专门向某一机关下发的公文；这种公文的主送机关也只能有一个。普发性的公文是指内容涉及面广，因而需要向多个机关下发的公文。这种公文的主送机关不止一个，但在排列主送机关名称时要确定一个合理的顺序。有时一份公文的主送机关有许多个，为使行文简洁可用泛称、泛指或统称，甚至可以不写主送机关。公开发布的普发性公文通常就不写主送机关。

（3）公文正文。正文是公文的核心。正文应当完整地表述公文的内容与制文的意图。公文质量的高低，主要取决于这一部分写得如何；因此它必须努力做到内容符合法规政策，反映的整个情况属实，思想观点鲜明突出，结构严谨，条理清晰，文字精练，标点准确，篇幅力求简短。在一份比较复杂的公文中，公文正文一般包括开头、主项、结尾三个部分，其中比较简单的文件，如命令（令）、决定、公告、通告等等，文字简短，一气呵成，整个文件的主体正文中的开头、主项和结尾在一段中说完，甚至只有一两句话。

（4）附件。应写在正文之后，成文时间之前。如果附件不止一份，还要依次注明顺序号“附件一”、“附件二”等。附件是对文件内容起说明和补充作用的文字参考材料，主要包括随文转发、报送的文件，随文颁发的规章、制度，以及文件中的报表、统计数字、人员名单等。

附件是一份公文的有机组成部分，有些公文的附件甚至是反映公文中的重要内容的补充部分，它和正文具有同等的效力。而一些公文正文只起发布或转发附件的作用。国务院发布《国家行政机关公文处理办法》的通知，正文只有两句话：“现发布《国家行政机关公文处理办法》，自2001年1月1日起施行。1993年11月21日国务院办公厅发布，1994年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》同时废止”；而附件《国家行政机关公文处理办法》才是文件所要反映的主要内容。

（5）成文日期。成文日期指公文生效的时间。它是公文一条重要的内容。一般公文上标注的成文时间应以领导人签发的时间为准。如有需要会议通过的公文，则以会议通过的时间为准。联合行文以最后签发机关负责人的签发时间为准。法规性公文则以批准时间为准。成文日期的年月日要完整，不能省略。如公文所述内容或另有生效时间，往往要十分重视地写在正文里；在法规类文书中，则单用一条写在最后。

（6）公文生效标识（印章）。公文生效标识具体说就是加盖制发机关印章（或签署人的姓名章），又称文件的落款、下款、署名，是发文机关正式确认公文效力的凭证，也和红头文件中的眉首部分第4项“发文机关标识”（或第6项“签发人”标识）相对应，一般来说加盖印章这个程序至关重要，在正式行文中除“会议纪要”和印制有特定版头的公文外，都应加盖发文机关或签署人（领导人）的印章；因为印章也是鉴定文件真伪的重要标志，必须重视。

公文用印分单一发文印章和联合行文印章两种标识方式。第一次发文机关制发的公文因为发文机关已在前面标识过，在落款处不再署发文机关的名称，只标识成文日期，加印。两个和三个以上联合行文加盖印章时主办机关印章排列在前，协办单位的印章按照发文机关标识的顺序依次排布。单一发文或联合行文都可能遇有特殊情况，即印章和正文严重脱离或分为两页；造成易于造假的弊端时，对此首先要调正这种局面出现。应通过把正文的字体加在下面或缩小或行距拉大或缩小的办法，务必将公文正文和印章放在一个页面上，不得在正文之下采取“此页无正文”的方法解决。

（7）附注。有的公文有附注。附注是指与公文有关需要说明的其他事项；这如文件发到哪一级传达的范围，可否张贴或登报，贯彻的方法及名词术语的解释等。这是公文在其另外部分不便说明的项目。所有这些都可以在附注一栏中写明。

3.版记　版记是印刷版记，共有五项：

（1）主题词。公文应该注明主题词。主题词是计算机时代管理文件的基础工作，也是管理公文的基础工作。简单地说，为运用计算机管理好公文，除其他公文特定格式外，所有公文都要标引主题词。主题词是标示公文内容的分类、特征和归属的关键性词语。正确标引主题词的方法是：审读文稿；提炼主题；查表选词；按序标引。标引出合理、准确的主题词为各类公文的处理、计算机存储、调出和检索提供方便。为了正确标引公文的主题词，国务院办公厅发布了《国务院公文主题词表》可供查阅使用。

标引主题词必须确定又要讲究层次性。确定就是选用的主题词十分准确；由大到小、讲究层次，使人们迅速找到文件的关键问题，了解文件的内涵。根据主题词本身的含义由大到小、由内容到形式地标引；即按照类别词、类属词、文种词的顺序，依次标注。一份公文的主题词，一般不得超出七个。

（2）抄送机关。抄送机关是指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关。抄送机关应当使用全称或规范化简称、统称。确定抄送机关要从工作的实际需要出发，而不能乱抄乱送，免得给自己和对方增加不必要的工作负担。

（3）印发机关和印发时间。印发机关指发文机关的具体办公部门。印发时间不同于成文时间，前者是指公文印发的时间。

（4）版记中的反线。版记中的反线指版记中各要素之下均加一条反线，宽度同版心。

（5）版记的位置。版记的位置在公文末页。版记是公文的最后一个要素，置于公文的最后一行，其作用是确保公文的完整性。

四、党政公文格式的异同和公文处理的程序

1.公文格式的异同　目前，党政机关和行政机关的公文格式标准总体一致，但在一些要素的标识位置方面有不同的要求。党政机关有时又需要联合行文，这就要求公文写作人员必须了解和掌握两种公文格式的不同之处，并能熟练应用。

2.公文处理必须遵循处理程序　公文处理程序分为发文和收文程序。

（1）发文程序包括：拟稿、会签、拟定主题词、核稿、呈批、签发、注发、编号、登记、打字、校对、缮印、用印、封发、传递等。

（2）收文程序包括：签收、拆封、登记、翻印、分办、传阅、阅文、拟办、批办、承办、催办、办复、注办、暂存等。

收文与发文程序中每一环节都有特定的要求，环环扣紧，不能省略或倒置。

此外，公文处理的还有立卷、归档、销毁等。