政府报告起草说明

第八章　政府工作报告

我们在这里之所以把政府工作报告作为综合文稿的一个重要文体来介绍，是因为政府工作报告是国家政府机关中最重要的报告之一。它是一级政府领导每年向其所辖范围内的人民群众汇报过去一年或一段时间内的工作情况，以及今后一年或一段时间内的工作规划情况的一种庄重的报告形式。它一般由一级政府主要负责人向同级人民代表大会作报告，由全体人民代表大会审议通过，同时听取同级政治协商会议委员会委员们的意见和建议，是全体人民通过自己的代表及政协委员广泛参与讨论，普遍发表意见，形成统一共识的最庄严最隆重的工作报告。

一、从起草到大会通过所应做的筹备工作及所应履行的程序

为了使政府工作报告所汇报的工作情况和工作部署能够充分反映客观实际及人民群众的愿望，政府工作报告从起草到讨论通过，必须做好各个方面的筹备工作，并履行一系列的程序。这些筹备工作和所要履行的程序主要包括以下步骤：一要成立起草政府工作报告的工作班子，一般由政府秘书长或办公室（厅）主任牵头，专职的副秘书长或办公室（厅）主任具体负责，由政府综合文秘写作班子的成员和多方面的专业人员共同组成起草小组。二要做好政府各部门的工作情况汇总，摸清底情。政府是由政府各个部门组成的，因此政府要总结过去的工作情况，部署今后的工作，就必须由政府所属各部门汇报其过去工作的具体情况和今后工作的打算与安排。政府将这些情况和工作安排汇总以后，方能在政府工作报告中予以全面系统地反映，统筹安排全局的工作；其所属下级政府也要将有关情况及事关全局的工作部署安排汇报上来，作为本级政府起草工作报告的重要依据、参考和需要统筹协调的内容。报告起草班子主要起草人，要始终注意参加和听取有关的情况汇报。三要在情况汇总的基础上，对相关资料，特别要对经济和社会发展的形势进行全面系统的分析研究，使之成为下一步政府工作决策和部署的依据及参考。为此，起草班子往往要作广泛的经济社会调查，听取各有关部门权威人士对今后形势和任务的研究分析意见，搜集各种情况和数据资料。在此基础上，加以进一步汇总、分析、研究，为今后起草政府工作报告做好准备。四要在情况汇总和调查研究的基础上，拟定写作提纲或起草政府工作报告的报告，提纲或报告应当包括政府工作报告所要表达的基本观点和主要内容；然后征求政府领导人特别是主要领导人的意见，由他们对政府工作报告的起草提出指导性意见，最后确定政府工作报告的指导思想和总体框架。五是起草政府工作报告草稿。起草政府工作报告往往由若干个人共同执笔，分工写作，并尽可能集思广益，征求各方面的意见，避免由一两个人闭门造车的现象。由执笔人这时起草的文稿还只能算是草稿。六是拟稿人将草稿拟好，经起草小组负责人修改审查后，要首先将清样送交政府主要领导人过目，审查修改，然后提交全体政府领导和政府成员讨论修改，同意通过后，方可视为政府工作报告讨论稿加以付印。七是政府主要负责人将修改审查过的政府工作报告讨论稿，提交同级党委常委会讨论（国务院工作报告讨论稿先交中央政治局讨论），在听取党委常委会的指导性意见之后，进行修改。八是将根据党委常委会意见修改通过的讨论稿，由政府负责送交本届人大代表和政协委员，征求意见。征求意见有两种形式：一是书面意见；二是口头意见。口头征求意见是以召开人大代表和政协委员座谈会座谈、讨论的形式进行，并顺便把书面修改意见搜集起来。九是起草小组把从各方面征求的意见进行全面统一汇总、梳理，对讨论稿进行进一步修改。这一修改过程一直持续到本届人代会和政协会召开。十是向人代会作报告，讨论审议。真正完成整个政府工作报告的修改过程，是在政府主要领导人向本届人代会作出正式报告，经过全体人代会代表讨论审议，作出通过政府工作报告的决议；同时听取本级政协全体委员会议讨论提出的意见，进一步汇总、修改、定稿，方可正式向社会公布。从上述过程可以看出，整个政府工作报告的起草、修改、通过，是一个反复酝酿讨论、反复修改加工的过程，这一过程固然凝聚着广大文秘人员的心血和汗水，也汇集了各领导机关各方面干部群众各阶层人士的智慧和工作成果。

二、报告的基本内容和需要掌握的原则

从政府工作报告的内容时限上，可分为两种：一种是一届政府（大体是五年）的工作报告或政府工作的一个规划段的工作报告，如五年规划报告；另一种是一年一次的年度政府工作报告。两种政府工作报告的基本职能都是向本届人代会汇报工作，听取政协会的意见，只不过前者是若干年工作的报告；后者是一年一度的工作报告。两种工作报告的内容大体都包括两个组成部分，一是对过去工作的回顾总结，主要包括成绩和问题、经验及教训；二是对今后工作的规划或部署，主要包括今后工作的任务、目标、指导思想及政策措施。这里的区别是，前者是对一届政府或政府工作的一个规划段，如前五年规划实施情况的回顾和后五年规划设想；后者是对前一年工作情况的回顾和下一年工作的部署。但即使是关于一个时间段如一届政府或一个规划段的政府工作的回顾及设想，也必须兼顾对前一年工作的回顾和对今后一年的工作部署。在这里，规划设想一般是指在一个较长时间段内的宏观战略布局，如五年规划设想，或一届政府的规划设想；而工作部署或打算则比较具体，时间也比较短，一般是指一年之内政府工作的目标任务安排及工作措施，因而没有把它说成是“一年规划”的。

草拟政府工作报告应当掌握的一个总的原则，正像前总理朱镕基所说的那样，是“实事求是”四个字。对过去的工作要好处说好，坏处说坏，成绩和经验要充分肯定，问题和矛盾也要总结得恰如其分。因为，政府工作的成绩说到底是广大人民群众努力的结果，总结成绩实际上也就是肯定人民群众的功绩；总结人民群众的功绩，有利于鼓舞人民群众，有利于调动今后工作的积极性。对于存在的缺点、问题、矛盾及教训也要充分揭露，讲足讲够，不能护短，不能文过饰非，轻轻带过，政府领导并要主动承担责任。因为，除了不可预见的客观原因之外，其他出现的缺点、问题、矛盾及教训，都应在政府的工作范围之内，都有政府工作的责任。同时，报告内容毕竟要被公之于众，经过广大代表和人民群众的讨论和认可，否则，人民群众是不会通过的。

对今后工作的部署或规划，也要贯彻“实事求是”的原则。规划部署主要包括工作的目标任务、指导思想、工作措施等内容。确定目标任务既要积极大胆，解放思想；又要科学稳妥，量力而行，决不能说大话、空话、假话，还要有切实可行的政策措施，确保其得以落实和实现。有一种叫“跳起来摘桃子”的说法，这种说法要正确理解，跳起来摘桃子要确实能够摘得着，又要能充分调动群众的积极性，如果跳起来也够不着，或不用花费多大努力就能完成，那么，这样的目标任务就是脱离实际或限制群众发展的积极性的。我们目前常常碰到的情况是，目标任务往往定得太高，脱离客观实际，难以真正实现或落实，这是应当引起高度重视和努力加以避免的。这些似乎是领导人要掌握的问题，但起草人的深思熟虑和反复斟酌也是必要的。要制定工作的规划，安排部署今后的工作，首先要确立正确的指导思想。为此，必须紧跟上级党委政府的工作部署，特别是党中央国务院制定的一个时期的中心工作和大政方针，紧密结合当地实际，提出切合本地特点的正确的指导思想和工作方针。然后，在这个正确的思想指导下，提出今后政府工作的目标、任务和工作措施。对今后工作的规划、部署或打算，一般情况下也是政府工作报告的主体性内容，是政府所辖地区内广大干部群众万众瞩目的大事，要集中精力把它研究好、构思好、写作好。制定政府工作的目标、任务和工作措施，要善于总揽战略全局，突出工作重点，抓住纲目，带动全盘；所提政策措施要切实有力，具有较强的针对性、可行性、操作性，务期达到目的。

起草政府工作报告，还要掌握以下原则：一是突出主题；二是涵盖全局。政府工作报告的内容虽然包罗万象，但决不能用十个指头按十个跳蚤，平均用力，而必须突出主题，突出主攻方向。为此，任何一级政府都必须从周围大的环境形势出发，根据自己的财力、物力、人力及其他社会自然资源情况，制定出切合自己长远利益和全局利益的战略性发展规划；而每年或每个时期又都有自己的战略重点和主攻方向，集中力量办大事，还要有由这种战略重点和主攻方向所决定的一年或一段时间内的工作中心和工作重点，而这种工作中心和工作重点就应该成为政府工作报告的主题。起草政府工作报告最常见的毛病往往是面面俱到，平均用力，看不到中心，看不到主旨。根本原因在于起草人缺乏从全局和长远出发的战略眼光，抓不住经济和社会发展的牛鼻子，抓不住人与自然、人与社会协调发展、相互促进的关键矛盾和问题，而是平均地割裂地看待各项政府工作，看待各种政治、经济、社会和自然现象。在他们的眼里，所有社会现象、经济生活和政治工作都不过是一堆毫无有机联系的杂碎，分不出轻重，看不到相互之间的关系和影响，更看不清关键性的矛盾和问题。文秘人员必须学会从长远的宏观的战略全局出发，找到政府各项工作的内在联系，抓住带动全局的战略性矛盾，制定出相应的战略措施，由此确立政府工作报告的中心议题和主题，并以此确立指导思想、任务目标、工作重点及对策措施。

另一方面，起草政府工作报告还要做到像毛泽东同志所说的那样“善于弹钢琴”，在抓中心抓重点的同时，还要善于照顾全局。政府工作就像一架巨大的高速运转的机器，也可以说是一个庞大的由各种细部组成的系统工程，缺了哪一样都不行。政府工作报告无论是总结以前的工作还是部署今后的任务，都要在抓住重点部门重点环节的同时，善于兼顾全局中的其他各个方面、各个层次、各个环节、各个部门。每个方面、每个层次、每个环节、每个部门，不论多么细小，都应当纳入政府工作的视野。政府工作无小事，即使是群众生活中的小事，作为政府管辖范围内的工作，都应当是大事。因此，在政府工作报告中都应有所反映和体现。从这一意义上来说，政府工作报告的一个突出特点，就是工作内容上的全面、周到。工业、农业、商贸服务、交通运输、城乡建设、环境保护、资源开发、科技教育、体育卫生、劳保就业、保险福利、财政税收、金融流通、体制改革、统计审计、社会治安、社区服务、文化娱乐、博物史志等工作，都应在政府工作报告中有所表现和反映。否则，就会造成政府工作的疏漏。

三、体例格式及其他要求

在体例格式上，由于政府工作报告的对象是面向同级的人民代表大会的代表，须经一定的程序讨论、审议通过，因而在行文上也具有法定的程式性的特点。首先表现在报告的标题上。标题有两种形式：一种是根据报告的中心内容提炼形成的标题。这种标题主题突出，内容明确，往往具有一定的鼓动性、提示性。如《解放思想、开拓进取、为全面实现××市××五年规划而努力奋斗》；再如《深化改革、扩大开放、为实现我市跨越式发展而努力》等。另一种形式是直接以《政府工作报告》的形式命名。但两种形式都须在副标题上标明报告人（即政府主要负责人）的职务、姓名，以及报告的时间和报告场合，如“在××市（县、区）第×届×次全体人民代表大会上”“××××年×月×日”。有时第二层副标题可用括号括起来。

其次是正文。报告的开头语，必须首先点明报告对象——“各位代表”的称谓；然后说明报告人的目的——“请允许我向大会作政府工作报告”；并说明“请代表们审议”；同时，应注明“请政协委员提出意见”。此后，进入正式内容。正式内容的第一大部分，诚如前面所言，是前一阶段或上一年度政府工作的总结；第二部分是今后一段时间或下一年的工作打算。工作总结又包括两方面内容，一方面是成绩和经验；一方面是存在的矛盾、问题及应当吸取的教训。而在总结工作成绩和经验时，不要让人感到这只是政府工作的成果，还要考虑到人大、政协、当地驻军及各方面各阶层人士和人民群众支持、配合、帮助、监督的作用，并要致以衷心的感谢。这些看起来是些客套话，但也反映了客观实际，任何政府工作的成功都离不开人民群众和各阶层各部门的支持、配合、帮助、监督作用，因而是不可少的。而在总结存在的矛盾、问题和教训时，政府则应承担领导责任。当然，有时为了突出今后的工作部署，总结工作的部分特别是取得的成果往往在文字表达上尽量精简，有时甚至于精简到和后面的工作部署中的各个重点部分相并列，成为报告的若干内容的一个部分。但一般情况下，往往又将正文分成三大部分，一是工作总结，二是任务目标和工作部署，三是工作方法和措施。而为了不至于使上述三部分变成一种固定的模式，起草者往往要努力打破这种套式化格局，在工作部署部分，又往往将各项具体的工作任务和工作措施结合起来叙述。其实，这也符合工作的客观实际情形，因为有时人们很难将具体的工作任务和工作措施截然分割开来，二者往往互为因果。这里需要注意的是各项任务措施之间的关系，孰轻孰重，孰先孰后，一定要搞清楚，安排得当，以显示政府工作的轻重缓急和力量投入的力度。最后，结尾部分，为了表示对代表们听取报告的谢意，往往以“谢谢大家”的词句作结。

语言上，政府工作报告一向讲求庄重严谨，简洁朴实，通俗规范，同时富有感染力和鼓动性，少用冗长拖沓的句子，不用艰涩难懂的语言。