行政公文的构成要素及格式

第二节　行政公文的构成要素及格式

公文格式是公文具有法定权威性和行政约束力在形式上的表现，是区别公文与一般文章的重要标志，也是保证公文质量和提高公文办理效率的重要手段。图4-1至图4-5给出了公文的版式图。人们习惯于把一份公文划为三大部分，即眉首(文头)部分、主体(行文)部分和版记(文尾)部分。公文首页红色反线及以上的各要素统称眉首，红色反线(不含)以下至主题词(不含)之间的各要素统称主体，主题词及以下的各要素统称版记。每一部分又由若干要素构成。公文文本版式见后。

一、眉首(文头)格式

行政公文眉首又叫公文文头，它位于公文首页的上方，包括公文份号、秘密等级、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、红色反线等要素。

图4-1　公文首页版式

1.份号

份号又称顺序号、流水号，即一份文件在该文总印数中的顺序的编号，用7位阿拉伯数字表示，标注在文件首页左上角。如“鄂府〔2006〕9号文第0000125”号，表示它是2006年第9号文件印发数中的第125份。涉密公文应标注份号，以便登记、回收，防止泄密和流失。

2.秘密等级

秘密等级简称密级。它一般分为绝密、机密、秘密三个等级。它的标注形式为前标密级，中间加一个实心五角星，后标保密时限，如“绝密★三年”。

3.紧急程度

紧急程度指公文内容涉及的时间缓急程度。文件的紧急程度有“特急”、“急件”两级，电报的紧急程度有“特提”、“特急”、“加急”、“平急”四级。紧急程度标注在文件首页右上角，密级下方位置。

图4-2　上报公文首页版式

4.发文机关标志

发文机关标志由发文机关全称或规范化简称加上“文件”二字组成。如湖北省人民政府的发文机关标志是:“湖北省人民政府文件”。发文机关标志用宋体套红大字位于眉首上部居中位置，这就是红头文件的由来。如由两个以上单位联合行文，要将联合各方的单位名称分行排列，主办单位列首位。在民族区域自治地区，发文标志可并用少数民族的文字和汉字印制。

5.发文字号

发文字号是指某一公文在发文机关一个年度内发文总号中的实际顺序号。由机关代字、年份和序号三部分组成，如“×府〔2006〕××号”，或“×政〔2006〕××号”。它位于发文机关标志的下方。如果是上行文，则位于发文机关标志的左下方。

机关代字由一定范围内的领导机关统一编定其直属机关、单位的代字，字数一般不超过三个字。行政公文中的机关代字不使用“字”一字，这是因为“字”有文件类别的意思，如“×介字”、“×聘字”、“×建字”，分别表示介绍类、聘用类、建筑类文件的意思。又如“×政字”，解读为行政类文件的意思，因行政公文机关代字表示的是发文机关，不是表示文件的类别，所以它一般不像专业类文件一样使用一个“字”字。机关代字后用“发”字，有上级发下文件的意思，如:“国办发”是国务院办公厅发下文件，“中办发”是中共中央办公厅发下文件，一般单位不要随意使用；函件式文件中要标明文种，如“×政函”等。

图4-3　公文末页版式

行政公文中的年份要用六角符括住，并且要使用年份全称。年份必须用阿拉伯数字标全公元纪年。但要注意，上级公文在正文中引用下级机关公文的发文字号时可用年份简称，不过这时要用圆括号，如批复用语“你单位武教(06)××号收悉”。另外，行政公文发文字号的顺序号前不要加“第”字。

如果公文属联合行文只标注主办机关的发文字号。

图4-4　联合行文公文末页版式(1)

6.签发人

签发人位于发文机关标志下方的右侧，书写“签发人”及其姓名。《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)中规定，“上行文应当注明签发人、会签人的姓名”。目的在于让上级机关了解该文件的负责人，为上级机关就此事项与发文机关联系沟通提供方便。联合行文的所有单位批准该文发出的负责人均需签名。《办法》第二十八条规定:“以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。”

7.文头横线

文头横线是行政公文用的一条横线，也称红色反线。党务公文需在横线中间印上一颗实心红色五角星。文头横线距发文字号要留有4mm空间。

图4-5　联合行文公文末页版式(2)

二、主体(行文)格式

主体，是公文非常重要的组成部分。它由公文标题、主送机关、正文、附件说明、公文生效标志、成文日期、附注共7项组成。

1.公文标题

公文标题在红色反线之下。标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文的文种，通常由发文机关名称、事由和文种三要素构成。

发文机关名称要用全称或规范化简称。文头已有发文机关名称的，标题可以省去发文机关。标题一般不要加标点符号，但是标题中引用具有法规、规章性质的文件，如条例、规定、办法、细则，则必须加书名号。如:国家税务总局关于印发《广告市场个人所得税征收管理暂行办法》的通知。

事由即办理公文的主要事项，它往往用“关于”组成介宾结构。如:关于对全省加油站进行清理整顿的通告。

关于文种选择的问题，可以从以下几个方面进行考虑。第一，根据13种行政公文的适用范围确定；第二，根据行文机关之间的关系来确定；第三，根据行文的目的确定。《办法》对每个文种各自适用的情况作了明确具体的规定，在哪种情况下用什么文种，结合写作的具体情况就不难确定，因此对各个行政公文的适用情况要了解透彻。首先要明确行文与受文机关是上下级、平级，还是不相隶属机关的关系，上下级机关之间主要适用上行文与下行文，平级机关与不相隶属机关之间主要用函这一文种。是否要求上级机关回复，是确定用报告还是用请示的依据。同样是上行文，如果要求上级回复，则用请示，否则用报告。这些因素都将有助于我们在公文写作时选择和确定文种。

公文标题的类型:(1)完整式。即三要素齐备的标题。(2)非完整式。指取发文机关或事由中的一项加上文种而构成的标题。(3)文种式。即仅以文种为题的标题。

标题的位置排在正中，两边不顶格。在排列方式上，有两行对齐式、上长下短式、上短下长式、宝塔式、倒宝塔式等。排列的方式主要以对称、美观为原则，但是要注意，不要为了一味追求美观而将双音节词或多音节词分拆为两行，如:

国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知

标题中“破产”是一个双音节词，应将它们排列为一行，不应将这个词分开。正确的分行方法应该是:

国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知

2.主送机关

主送机关俗称“抬头”或“上款”，指负责处理、执行公文的机关。位于正文之前，标题之下，顶格写。除“公告”、“通告”、“会议纪要”外，一般行政公文都要标明主送机关。

需要所属机关了解和执行的公文，叫普发公文。普发公文需要下级机关共办的，主送机关使用泛称，如“部属各高等院校，各直属单位”。

下级向上级写的报告、请示等公文，一般只写一个主送机关，不能多头主送，否则就会造成责任不明而贻误问题的及时处理。

主送机关一栏容易产生错误的地方是上下级关系和直属关系两称呼间的逗号使用问题。如:各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构。例中，“各省、自治区、直辖市人民政府”与发文机关属于上下级关系，“国务院各部委、各直属机构”属于直属关系，因此在两者之间用逗号，而不用顿号。如“各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构”中的标点用法就存在错误。

3.正文

行政公文的正文是最重要的内容，用来表达公文的具体事项与要求。按照《国家行政机关公文格式》的有关规定:“必须保证公文首页显示正文。”公文的内容必须在首页上有所显示，这既是公文排版的要求，也是防止变造公文、保证公文在内容上不出问题的一个重要措施。公文正文位置在主送机关之下至落款前。从主送机关名称的下一行，每自然段左空两格，回行顶格，数字、年份不能回行。正文部分，内容较多的情况，一般分事由、事项、结尾三个部分；内容较少的，则采用篇段合一的方式。原公文格式中末页上端左侧顶格的“(此页无正文)”标注已撤销，现在的格式务必使印章与正文同处于一个页面，目的在于防止不法分子伪造公文。

4.附件与附件说明

附件是指和公文正件相关的附属材料，可分为两类:一类是证实公文正件内容的材料，如历史资料、证明人资料；另一类是公文要传达的有关文件，特指随文发布的其他相关资料。附件在正文之后，起说明、注释或补充作用，有的附件本身就是正件。这类本身就是正件的附件有着实质性的内容，因此更重要，而正件只相当于一个按语或者说明，正件为附件而发，没有附件就没有正件，这种现象在批转、转发、印发型通知中常见。作为正文的一部分，要把附件标题列在正文之后，落款之前，有的在标题后还要注明页数。

5.成文时间

成文时间指公文经签发后发出生效的时间。成文日期的确定，一般以机关领导人签发的日期为准；经会议讨论通过的公文，以通过日期为准；法规性公文以批准日期为准。联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报，以发出日期为准。

成文时间必须使用汉字，意指汉语小写数字。“零”写成“○”。

6.公文生效标志

公文生效标志是证明公文效力的表现形式，即发文机关印章。生效标志有两种情况。

(1)单独行文的印章。单独行文时落款处不署发文机关名称，只标志成文日期，并在上距正文一行之内，端正、居中下压成文时间，印章用红色。

(2)联合行文的印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章，有两种情况。第一种，如需加盖两个印章，应将成文日期拉开，左右各空七字，署发文机关名称(可用简称)，两个印章均压成文日期，主办机关印章在前。第二种，当联合行文需盖三个以上印章时，将各发文机关名称(可用简称)按加盖印章顺序排列在相应位置，并使印章加盖或套印在其上，主办机关印章在前；每排最多三个印章，如余一两个印章，应居中排列；印章之间不得相交、相切；在最后一排印章之下右空两字标志成文时间。

公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，均应当加盖印章。

当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务必使印章与正文处于同一页面，不得采取标志“此页无正文”的办法解决。

7.附注

附注是需要说明的其他事项。如说明公文传达的范围，说明有关引文的出处，解释有关名词术语。公文如有附注，居左空两字加圆括号标志在成文日期下一行。

三、行政公文的版记(文尾)格式

版记包括主题词、抄送机关、印发机关和印发日期、版记中的反线。

1.主题词

主题词是公文主要内容的标准化概括，由标明公文主要内容及文种名称的名词或名词性词组组成。主题词是提高公文检索速度的检索符号。主题词的制作是衔接公文制发机关和档案部门的一项重要工作。为适应引用公文主题词的需要，《国务院主题词表》规定了主题词的范围。一份文件的主题词除类别词外最多不超过五个。主题词标注在公文末页下部、抄送范围上方，居左顶格标志后加冒号，词与词之间不加标点，空一格。

主题词的标引方法如下。

(1)标引顺序是先标类别词，再标类属词。在标类属词时，先标反映文件形式的词。如:国务院关于加强水土保持工作的通知，先标类别词“农业”，再标类属词“水土保持”，最后标文种词“通知”，即标引顺序为:“类别词+类属词+文种词”。

(2)一份文件如果有两个以上的主题内容，先集中对一个主题内容进行标引，再对第二个主题内容进行标引。如:国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的通知，先标引第一个主题词内容的类别词“经济管理”，再标类属词“企业”、“破产”，然后标引反映第二个主题内容的类别词“劳动”，再标类属词“就业”，最后标文种词“通知”。

(3)根据需要，可将不同类的主题词进行组配标引。如:国务院关于九五期间深化科学技术体制改革的决定，可标“科技体制改革决定”。

2.抄送机关

抄送机关指需要了解公文内容，但是不需要执行公文事项的机关。公文需要抄送的条件是协调工作，受文单位虽不负责执行公文，但因其工作关系，它对相关的公文事项必须有所了解，从而在必要的时候协调或者配合工作。如果没有上述行文条件，则公文一般不需要抄送。抄送机关要空一格书写，并用横栏线与正件分开，表示其非正件之意。

在实际中，某些单位对上级抄送文件沿用了“抄报”一词，这是要注意的，目前，行政公文无论对上对下抄送，概用“抄送”一词。关于这一点，《办法》中有多处相关表述，如第十七条“应当抄送被越过的上级机关”等，它表示行政公文不再使用“抄报”一词。

3.印发机关和印发日期

印发机关一般是直属于上级领导的办公部门或文秘部门，它们负责文件的办理与印发等具体工作。印发时间指公文送印完成的时间，它们位于抄送机关之下(无抄送机关则在主题词之下)，约占一行。印发机关左空一字，印发日期右空一字，印发时间以公文付印的日期为准，用阿拉伯数字标志。

4.版记中的反线

版记中各要素之下均加一条反线，宽度同版心。