规章制度类

四、规章制度类

规章制度，是党政机关、群众团体、企事业单位为保证工作、生产、学习、生活正常协调进行而制定的要求一定范围内的人们共同遵守的办事程序和行为准则。规章制度是一类事务文书的总称，它包括章程、细则、规则、规程、制度、守则、须知、公约等。

这类事务文书在实际工作中使用非常广泛。它是加强各层次、各环节的管理、保证各方面工作和事务有章可循的重要措施和手段;是法律、法规的必要补充和有力辅助。它同样是对社会生活和实际工作秩序的统一规范和要求，具有规范性和约束力，要求一定范围内的人们严格遵守，不能违犯。

章程和规则是规章制度类事务文书中有代表性的两种(常说的“规章”即指规则章程)，也是这部分要介绍的主要内容。其他各种，简介如下:

规程，是对某一事项或特定操作的要求和程序作出的统一规范，要求一定范围内的人们共同遵守。如“电工安全操作规程”、“汽轮发动机运行操作规程”等。规程一般由标题、正文和落款(署名和日期)组成。正文内容的写作应注意必定性、具体性和可操作性，即应明确只能这么操作、一定要这样操作，并具体规范主要操作动作。

制度，是对本部门所属单位或本单位成员集体或个人活动作出的程序性规范。有规范日常工作、学习、生活的制度，如“考勤制度”、“作息制度”、“门卫制度”、“环境卫生制度”等;有规范管理措施的制度，如“财务管理制度”、“公费医疗管理制度”、“安全防火制度”等;有规范职权和责任的制度，如“经济责任制”、“岗位责任制”、“工作责任制”等。制度的拟订与写作应该注意明确“应行”与“禁行”的具体事项，规范与要求应切实可行。它的一般格式同规程，是规章制度类事务文书的通用格式。制度的正文结尾，应注意写明本制度生效日期或说明某些未尽事宜，突出制度的严肃性特点。制度的内容不能同政策及上级有关规章制度相抵触。

细则，是根据规范性公文(条例、规定、办法)的有关规范条款所作的补充性、辅助性的更为详细和具体的规范。制定细则的依据是法规性公文，细则是法则性公文的具体化，通常都是根据本单位实际制定的贯彻实施或执行上级有关条例、规定等的具体规范。如各省人民政府办公厅根据国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》制定的“行政机关公文处理办法实施细则”、根据《╳╳省社会团体登记管理的若干规定》制定的“╳╳省社会团体登记管理实施细则”等。实际工作中，细则也泛指对原有总的要求、规范、标准的具体化细致规范。如根据高考语文试卷评分标准，再定出“作文评分细则”。“上有所依、下有所系”是细则的特点，写作时要注意依据上级有关规定，联系本单位实际，将上级有关规定(原则性、概括性条款)具体化，以便于贯彻执行和操作。要注意的是，细则没有必要对法规性公文的所有条款进行具体解释。

守则，是对本部门、单位所属成员或社会成员所作的一种简明扼要的道德规范和行为准则，也称“行为规范”。守则侧重于所属成员的素质和职业道德的规范和要求。如《中学生守则》、《党和国家工作人员保密守则》等。守则的正文是直接的条列式写法，无需开头、结尾的单列文字，条文一般以不超过10条为宜，要求语言简洁通俗。

准则，是政党、团体或群众组织为处理某一方面问题、事务而规范的标准和原则，是该组织内部的法规性文件。如《关于党内政治生活的若干准则》，是中国共产党考察党员、进行组织纪律检查的重要依据，是中国共产党党员政治生活的标准和原则。

须知，是要求一定范围内的有关人员知晓并遵守某一活动或事项的有关事宜的告晓性事务文书，重在要求遵照办理。如《报到须知》、《读者须知》(图书馆或阅览室)。

公约，是一定范围内的人们自行制定的约束自身言行的规范。除规范性、约束性外，公约还具有公益性和民主性的特点，它突出反映人民群众的公益意愿并随之不断增删修正，规范和约束效力的时限性明显，新的公约一经通过、公布，旧的公约即已完成了其规范和约束作用。常见的公约有城市文明公约、爱国卫生公约、学习公约、服务公约等。公约一般很短小，行文简明，有条项式和诗体式两种主要形式。公约的内容一定要有较强的针对性和可行性，即针对现实提倡和禁止某些言行，使之成为普遍的价值取向和评判标准，形成良好的公益环境。

(一)规则

为保证某一事项或活动达到特定目的、取得正确或满意的结果(顺利有序开展、圆满结束、取得成功)，对人们必须共同遵守的事宜作出统一规范并使之条文化，即为“规则”。规范的事宜通常是某一事项或活动顺利开展并达到特定目的所需的必要条件、必要秩序、必须采取的步骤和方法。

规则的内容专业性强、可操作性强，是开展具体业务工作的依据，也是衡量某一具体业务工作好坏、成败的标准。如体育竞赛规则，要对竞赛级别、程序、场地、裁判、参赛资格、成绩评定、组织工作等作出总的规范，要对每一个项目竞赛的组织、程序、场地、秩序、获奖名次、竞赛要求等作出具体细致的规范，体育竞赛的顺利进行及圆满结束都有赖于这一规划，以此为依据和标准。图书借阅规则、城市交通规则、公文行文规则(非独立性规则)、财务记账规则、各种比赛规则(如航海模型竞赛、国际奥林匹克数学竞赛等)及评分和裁判规则，专业性都很强，不少规则未经专门的认真学习还很难掌握。但这些规则具体到某一业务、工作、活动，又是可供使用和操作的，有关规范都很具体、细致。

规则的作用重在对具体业务工作、活动的管理和指导，是以规章制度化的形式实施管理和指导，以保证工作和活动的有序进行并达到预定目的。实际工作中常用的规定，涉及的专业性业务内容很广，通常是以成熟程度分为正式规则和试行规则两大类。试行规则是指内容不够完善或规范有待修订的规则，多在标题中注明“试行”字样。

规则的一般格式及写法如下:

规则一般由标题、正文、落款组成。有些规则在标题下有题注(如文例9-9)，还有些规则在正文之后有附件(如体育比赛规则，大多附有成绩登录表格或大赛组委会组成及工作程序)。

规则的标题，一般是公文式标题，由制发机关、事由和文种构成，如《╳╳市交通规则》。省略制发机关的标题形式，在实际工作中似更为多见，如《排球比赛规则》、《图书借览规则》等。

规则的正文，有两种主要表现形式。一是大型综合性规则的标准三分式，正文由总则、分则、附则三部分组成。二是条列式，正文不分章节，直接列条，条文次序仍按总则、分则、附则的顺序和内容排列。也就是说，规则的正文格式及结构、写法，与规范性公文(条例、规定、办法)是一样的，写作要求也大体一致。请参见规范性公文写作部分。

要强调的是，规则的写作，应注意规范和要求的可操作性，它与“办法”的写作要求更为接近。

【文例9-9】(有删节)

中华人民共和国出口货物原产地规则

(1992年2月28日国务院常务会议通过1992年3月8日中华人民共和国国务院第94号令发布施行)

第一条　为了加强对出口货物原产地工作的管理，促进对外经济贸易的发展，特制定本规则。

第二条　中华人民共和国出口货物原产地证明书(以下简称原产地证)是证明有关出口货物原产地为中华人民共和国的证明文件。

第三条　国家对外经济贸易主管部门对全国出口货物原产地工作实施统一监督管理。

……

第六条　符合下列标准之一的出口货物，其原产地为中华人民共和国:

(一)全部在中华人民共和国境内生产或者制造的产品，包括:

1.从中华人民共和国领土和大陆架提取的矿产品;

2.在中华人民共和国境内收获或者采集的植物及其产品;

……

7.在中华人民共和国境内完全用上述产品以及其它非进口原料加工制成的产品。

(二)部分或者全部使用进口原料、零部件，在中华人民共和国境内进行主要的及最后的制造、加工工序，使其外形、性质、形态或者用途产生实质性改变的产品。

……

第九条　企业违反本规则，有下列行为之一的，国家对外经济贸易主管部门或者国家对外经济贸易主管部门根据省、自治区、直辖市人民政府对外经济贸易主管部门的建议，可以区别情况通报批评、暂停直至取消其申请领取原产地证的资格:

(一)提供虚假材料，骗取原产地证的;

(二)伪造、变造原产地证的;

(三)非法转让原产地证的。

对有前数款所列行为的企业的主管人员和责任人员，给予行政处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

……

第十二条　国家对外经济贸易主管部门根据本规则制定实施办法。

第十三条　本规则由国家对外经济贸易主管部门负责解释。

第十四条　本规则自一九九二年五月一日起施行。

规章制度类事务文书，是规范性的文书(或称法规性的)，使用的规定、办法、规则、细则、制度等文种，经有关权力机关或领导机关颁布施行即具有正式规范性公文的法定约束力。文例9-9中，有关规范和要求都比较具体，可操作性强。正文第一条可视为“总则”，第十二条至第十四条为“附则”，中间部分为“分则”。规则也有行政法规和规范性事务文书之分，文例9-9为前者。阅览规则、竞赛规则、操作规则等则属于一般意义上的“规章制度类”事务文书，无须经有法规制定权的机关制订，也无须经权力机关批准、颁布施行，即同为“规则”，内容的重要程度有区别，性质也不同。作为事务文书的规则，规范的是日常事务及行为，实际工作和生活中比较常见，正文直接列条明确具体规范，如某期刊室阅览规则第一条(只标序数)即为“不得穿拖鞋及带钉皮鞋入内”。

(二)章程

章程是组织或团体用于规范自身的性质、宗旨、任务、组成成员及其权利和义务、活动形式及经费来源、组织机构及行为准则等带根本性的规章制度。章程一经该组织或团体的全体大会或代表大会通过(有的经主管部门批准)，即成为该组织的根本法则，所有成员都必须自觉遵守，否则要受到惩罚乃至被开除出该组织。

章程有组织章程、业务章程之分。组织章程也称党政团体章程，侧重于该政党或团体的“组织”规范，包括组织的性质、宗旨、任务、成员的条件、成员的权利和义务、活动范围和开展活动的方式、组织机构的设置及产生程序、活动经费来源及管理使用等。业务章程是企事业单位用于规范内部业务的，也称企事业单位章程，其规范包括单位性质、宗旨、目的、机构设置与成员构成、业务内容与范围、收入分配等。

章程作为组织或团体的根本性规章制度，除具有规范性及约束力外，最明显的特点是具有纲领性。章程是该组织或团体的奋斗纲领，是其所有成员的行动准则。

1.章程的一般格式及写法

章程一般由标题、通过时间及会议、正文组成。章程的标题形式比较固定、规范，无论是组织章程还是业务章程，标题均由政党、团体、单位或研究机构名称和文种两项组成，如《中国共产党章程》、《中国残疾人福利基金会章程》、《╳╳市秘书事务所章程》等。标题下应括注在什么时间由什么会议通过。

章程的正文，是典型的三分式结构，由总则、分则和附则三部分构成，多为章条式。

总则，也称总纲，是章程正文的第一章，以若干条款说明该组织或团体的性质、宗旨、任务和作风以及指导思想等。

分则，是章程正文的主体。根据实际需要可以若干章分别说明主要规范内容(如成员条件及权利义务、组织机构及活动范围、经费来源及管理使用等)。

附则，是章程正文的最后一章，附带说明解释及修改权属、生效或施行日期等。

组织章程和业务章程正文的区别在“分则”部分，业务章程的分则主要规范业务范围、领导机构、办事程序及收入分配等。

2.章程的写作要求

章程是组织及其活动的规范，应注意内容完备、慎密周全，不能有遗漏。如某大学《书画协会章程》，总则中规范了协会的性质、宗旨和任务，分则中规范了入会条件和程序、会员权利和义务、会籍管理、组织(领导)机构及主要工作、领导机构的产生和任期、经费来源及管理使用、财务(收支)公开、本章程修改权属等。

章程的写作应注意结构严密、章条清晰。这与规范性公文的写作要求一致。

章程的写作应注意与现行政策、法律相一致，并遵循一定的撰制、产生程序。通常先由起草小组拟出草案，再征求意见修改，然后组织章程由代表大会通过(会员大会)，业务章程由董事会(理事会)通过。未经上述会议通过，不成其为正式章程。

【文例9-10】(因篇幅太长，只录章题)

中国共产主义青年团章程

(中国共产主义青年团第十六次全国代表大会部分修改，2008年6月13

日通过)

总　则

第一章　团员

第二章　团的组织制度

第三章　团的中央组织

第四章　团的地方和军队的组织

第五章　团的基层组织

第六章　团的干部

第七章　团旗、团徽、团歌、团员证

第八章　团的经费

第九章　团同少年先锋队的关系

【文例9-11】

╳╳市秘书事务所章程(草案)^[9]

第一章　总则

第一条　“╳╳市秘书事务所”为民办性质的非营利性的咨询服务机构。

第二条　本所宗旨:面向社会，为机关、团体、企事业单位及个人提供秘书事务帮助，为广大群众的学习、工作、生产、生活等实际需要服务，促进经济繁荣和社会事业的发展。

第二章　机构与人员

第三条　本所人员自愿平等加入，退出自由。

第四条　本所人员应努力学习党的方针、政策和国家的法律法令，增强业务能力，不断提高写作水平，为社会提供优质服务。

第五条　本所人员应严守职业道德，为服务对象保密，尊重他们的意愿，维护他们的合法权益。

第六条　本所人员由三方面组成:一是现职文秘人员中的兼职工作者;二是本地政府机关和法律、财政、科技、新闻等部门中有较高写作水平的工作人员(含离退休的);三是具有大专学历的文秘专业毕业生。

第七条　本所由民主推选一人为所长，负责主持工作，其余均为工作人员。所长任期一年，可连选连任，不胜任者可随时改选。

第三章服务内容

第八条　本所的服务内容和项目暂定如下:

1.代写公文及通用文书。如通知、通报、请示、报告、会议纪要及计划、总结、调查报告、讲话稿、规则、章程、制度、守则等。

2.代写经济文书及科技文书。如意向书、协议书、说明书、广告、经济合同、承包合同、技术合同、招投标书、新产品申报书、专利申请文件等。

3.代写司法文书。如诉状、辩护词、遗嘱、契约、委托代理合同、授权委托书等。

4.代写礼仪文书。如贺词、答谢词、悼词、挽联、讣告、慰问信等。

5.为集体和个人翻译外文(英、日、俄)经济、技术方面的资料。

6.为单位及个人介绍和推荐秘书人才。

7.接受委托，办理有关秘书、文书方面的其它事务。

第九条　随着事业的发展和社会的需要，本所今后将增加信息服务项目，为集体和个人提供经济、技术人才信息。

第十条　本所设有固定地点提供服务，根据需要和可能也可派人员上门服务。

第四章　收入分配

第十一条　本所实行有偿服务，收入自给。

第十二条　各个服务项的收费标准，根据其劳动工时和辛苦程度确定，并报请物价部门审定后执行。

第十三条　本所收入，除开销及必须交纳的税收、保险费外，提取15%留作增添必要的设备用具，其余按照各人参加劳动的工时和完成任务的质量进行合理分配。

第十四条　本所人员的工资分配，可以评工记分、按分论值，可以按件计资，也可以按工时计算。总的分配原则是多收多分、多劳多得。

第十五条　实行财务民主，每个季度由会计人员向全体工作人员公布账目，年终进行最后结算，做到公开监督。

附　则

第十六条　本章程的修改权，属全所工作人员大会或代表大会。

文例9-11为业务章程。因是起草小组起草的草案，自有不完善之处，如总则中没有明确事务所成立的目的以及注册登记事宜，分则中关于机构设置、组织形式等的规范也嫌简略。本例正文内容(规范项目)比较全面，结构比较合理，其优点与缺点对草拟章程均有借鉴意义。章程的内容应完备，而且要注意逻辑顺序。整体上是由总则到分则再到附则。分则中内容分条列项应先主后次、先全局后局部，如讲“组织机构”应先讲高层的、中层的再讲基层的，先讲代表大会再讲理事会然后讲常务理事会。另外，应该注意条款的完整性和单一性，一个条款表述一个完整的意思，既不能将一个完整的意思拆成几个条款，也不能在同一条款中混杂几个意思。这些要求与“条例”是一样的。