行政公文的含义及特点

第一节　行政公文的含义及特点

一、行政公文的含义

行政公文，又称国家行政机关公文，简称公文。按照《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）的规定，公文是指行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。可以认为，行政公文是政府机关在处理公务和行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。

现在，在行政机关，习惯上将公文和文书、文件这三个名词通用。实际上，公文和文书、文件是三个既密切联系又相互区别的概念。它们外延不同，内涵交叉。文书是指处理一切公私事务的文字材料的总称，是一个集合概念。文书既包括公务文书又包括私人文书，但只有公务文书才能被称为文件，特定意义上的文件只能是各级党政机关根据自身职权制发的具有法定效力并设有特定版头的公文（如命令、决定、通知等）。文件只是公文的一部分，公文除文件外还包括其他文字材料，如计划、总结、信件、电报等。公文和文件既可以表示集合概念又可以表示单独概念，即表示一份一份的文件或公文。同一份文字材料，既可以叫文件，又可以叫公文，还可以叫文书，但是，这样的文字材料只有在格式和内容上都符合要求，公文、文件和文书才能作为同义词来通用，否则就是误用。文书与公文、文件是包含与被包含的关系，在被包含关系中，公文与文件可以是并列、交叉、重合关系；公文与文件又是包含与被包含关系，因此，文件是公文的一部分，而公文又是文书的一部分。

二、行政公文的特点

行政公文是办理国家行政机关公务的应用文，除具有应用文的基本特点外，还具有自己独特的、鲜明的特点，从而区别于一般的应用文。行政公文的特点主要有：

1．公务性

行政公文的首要特点就是公务性。公务是公文产生和发展的源泉和基础，没有社会的公务活动，就不可能有公文。社会公务活动的内容决定了公文的内容，公文处理、办理及解决的问题无不以公务活动的内容为核心；随着社会公务活动内容的日益增加和范围的逐渐扩大，公文在格式上也随之多样并逐渐约定俗成，不同的公文格式用于处理不同的公务活动，提高了公务活动的效率；公文所反映的意志是社会组织的意志而不是个人的意志，所发出的信息是社会组织的公务信息而非个人的私信息，只有社会组织才用公文来解决问题。由此可见，公务性是公文的首要特性。

2．规范性

行政公文的规范性是指公文具有规范的体式，即规范的体裁和格式。公文规范的体裁和格式是其区别于其他文章的显著标志。公文规范性体裁是指《国家行政机关公文处理办法》所规定的体裁。《办法》规定的国家行政机关公文体裁主要有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种；公文的格式是指公文形式结构的组织和安排，即公文在文面安排上应该有哪些结构项目、附属标记，以及这些项目与标记的位置应该如何摆放的方式。

3．法定性

行政公文的法定性是指公文作者的法定性。公文使用的主体是单位，也就是说，只有依法成立并能以自己的名义行使权力和承担责任的组织或其法定代表人，才能充当公文的作者。行政机关内部不具有法人资格的下设部门，对外不能充当公文的作者。一般来说，在每个单位内部，有专门拟制公文的机构和个人（办公部门和文秘人员），这体现出公文的专任制文的特点，公文的执笔者称作专任制文者。公文的作者不等于专任制文者，公文作者就是单位，公文只能以单位的名义或法定代表人的名义发布；专任制文者只是单位的代言人，公文内容与执笔者个人的立场、观点没有直接联系，他只能按照单位的意图去起草，准确地把单位的意图表达出来。非法定作者无权制发公文，以假托名义伪造公文是违法行为，应当受到法律的制裁。

4．程序性

行政公文的程序性是指公文必须履行规范的程序方为合法有效。从公文的撰拟、形成到发布，必须依次经过相应的程序，否则它就不能生效。《国家行政机关公文处理办法》规定了制发公文的过程，具体包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等八个程序。公文必须授权拟制，必须经办公厅（室）审核，必须经单位领导集体或领导人签发才能下达；有的公文，如行政法规、规章等，必须经法定的会议（如人代会、人大常委会或政府常务会议）讨论通过才能发布施行。公文必须用印，公文用印是单位或领导人行使权力和承担责任的表现，只有盖了印的公文才能生效。

5．权威性

行政公文的权威性来自公文制发机关的权威性和合法地位。它们可以根据自己的职权范围来制发公文、行使公文，这样的公文就具有法定的权威性。领导机关发布的决定、批示、批复等有领导权威，一个权力机关颁布的法律、条令等具有法律权威，一个政府机关发布的政令、通告、批示等有指挥权威。因此，一个机关在其法定职权范围内所行使的公文，就具有法定的权威性，在其所管辖的范围内，是不允许下级机关拒不执行的。如果下级有不同意见，可以提出来，但在上级没有作出新的决定之前，仍然应该绝对执行。

6．时效性

行政公文的时效性是指公文在特定的时间区限内具有效力和过了特定的时间区限后及被新的公文取代后即失去效力。公文是为了解决现实中的问题和矛盾而形成和使用的法定书面工具，具有很强的针对性和时效性。一旦现实中的问题和矛盾解决了，公文的作用也随之结束了。或者经过实践的检验，发现原来的文件不够严密，或文件针对的实际情况发生了变化，又发布了新的文件，于是原有文件的使命完成了，不再发挥现实作用。当公文失去了这种现实的效用后，被整理归档，变成了档案之后，它的现实效用就转化为历史档案的效用了。