公文的行文规则及处理

第二节　公文的行文规则及处理

一、公文的行文规则概述

行文规则是行文中应该遵循的规范、要求和原则，也就是指的行文的制度。学习和把握行文规则，必须首先了解行文关系、行文方向和行文方式。

1.行文关系

我国社会组织机关及其部门、单位之间的组织关系和行文关系有以下三种。

(1)隶属关系　即领导和被领导关系。这是直接垂直的关系，一般在上下一级之间，如国务院和省政府。机关或部门的上行文报告和请示都是面向上一级的机关或部门，而下行文(如决定、通知、批复等)都是面向下一级机关或部门。

(2)平级关系　它是在一个系列中的同等级别的机关或者部门、单位之间的关系。其代表性文种是平行文函。有的通知也可以发挥平行性来使用。

(3)非隶属关系　这指不是同一垂直系列不发生直接职能往来的机关及其部门、单位之间的关系，不论是相同级别还是不同级别，都要通过知照性行文(如函)进行协调，或联合行文共同办理。

2.行文方向

行文方向是以发文机关为立足点向不同机关运行的去向。大致有以下四种。

(1)上行　上行指公文向上级机关单位运行。行政公文的上行文有议案、报告和请示，但有的下行文如通知、通报等也可以在一定情况下上行。

(2)下行　下行指公文向下级机关单位运行。下行的行政公文较多。

(3)平行　平行指公文向同级或不相隶属的机关单位运行。函、通知等都可以平行。

(4)泛行　泛行指公文可以同时上行、下行或平行，并向社会公布。行政公文中的公告和通告就属此类。

3.行文方式

行文方式，指行文的方法和形式。

1)从行文对象分类

从行文对象分为以下几种：①逐级行文，向直接上级或者直接下级行文;②越级行文，越过自己的直接上级或下级行文;③多级行文，向直接上级并呈非直接上级或者向直接下级并转非直接下级的一次性行文;④普发行文，向所属各机关及其部门、单位一次性行文，主送机关使用泛称;⑤通行行文，向隶属机关和非隶属机关以及社会群体一次性泛向行文。

2)从发文机关分类

从发文机关分为单独行文和联合行文两类。

3)从对象主次分类

从对象主次分为主送和抄送两类。

二、公文的行文规则

《国家行政机关公文处理办法》第4章第13条至第23条规定了行政公文的行文规则。《中国共产党机关公文处理条例》第4章第11条至第15条规定了党务公文的行文规则。它们是我国公文行文的主要依据。这里可归纳为11个行文规则。

1.行文注重效用的规则

行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精。可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短。

2.按机关的隶属关系和职权范围行文的规则

各级党政机关的行文关系，都应根据本机关的隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示或报告。

3.联合行文的规则

同级党政机关、同级党政各部门、上级党政部门与下一级党政机关可以联合行文;党政机关及其部门与军队机关及其部门可以联合行文;党政机关与同级人民团体和行使党政职能的事业单位也可以联合行文。

联合行文应当明确主办部门，而且联合行文的机关、单位不仅要经过协商对有关事项取得一致意见，而且必须是平级的。平级是联合行文的必要条件。

4.协商一致的规则

请示事项涉及其他部门业务范围时，应当经过协商并取得一致意见后上报;经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关有权责令纠正或撤销。

5.文件抄送的规则

向下级机关或者本系统的重要行文，应同时抄送直接上级机关;因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关;受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关;上级机关向受双重领导的下级机关行文时，必要时应当抄送其另一上级机关。

6.请示规则

各级行政机关一般要逐级请示，不得越级请示。因特殊情况必须越级请示时，应当抄送被越过的上级机关;请示应当一文一事;请示一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送形式，但不得抄送下级机关;受双重领导的机关上报请示，应根据内容写明主报机关和抄报机关，由主报机关负责答复请示事项。除领导直接交办的事项外，请示不得直接送领导者个人，而应该送交办公厅(室)。

7.报告规则

一般不得越级报告;报告中不得夹带请示事项;除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。

8.公文退回的规则

对不符合行文规则的上报公文，上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关。

9.报刊发表正式公文的规则

经批准在报刊上全文发布的公文，应当视为正式公文依照执行，可不再发文。

10.党政公文分开的规则

党政机关应尽量减少联合行文;党政机关应在各自的系统内制发文件，行政机关不能直接向党的组织发布指令性公文，一般也不能以行政机关名义向党的组织请示、报告工作。

11.各职能部门行文的规则

除办公厅(室)外，部门内设机构不得向外正式行文;党政各职能部门在自己的权限内可以相互行文，可以向下级机关相关业务部门行文;也可以根据本级党委或政府的授权和有关规定，对下级党委或政府直接行文。属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经上级审批的事项，经上级同意也可以由部门行文，文中应当注明经上级同意。党政各部门可以以函的形式与下一级机关商洽工作、询问和答复问题、审批事项。

三、公文处理

公文处理指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。在公文处理时应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全，严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，加强对本机关公文处理工作的领导和检查。各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作，也应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。

1.收文办理

收文办理指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。

①收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点如下：是否应由本机关办理;是否符合行文规则;内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定;涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签;文种使用、公文格式是否规范。

②经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合本办法规定的公文，经办公厅(室)负责人批准后，可以退回呈报单位并说明理由。

③承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退回交办的文秘部门并说明理由。

④收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理。

⑤公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商;如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。

⑥审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意;没有请示事项的，圈阅表示已阅知。

⑦送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。

2.发文办理

发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。

草拟公文应当做到以下几方面。①符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。②情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。③公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。④拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。⑤人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。⑥结构层次序数，第一层为“一”，第二层为“(一)”，第三层为“1.”，第四层为“(1)”。⑦应当使用国家法定计量单位。⑧文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。⑨公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。

对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文。如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。

公文送负责人签发前，应当由办公厅(室)进行审核。审核的重点如下：是否确需行文;行文方式是否妥当;是否符合行文规则和拟制公文的有关要求;公文格式是否符合本办法的规定等。

以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发;以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。

公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，复核重点如下：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

3.立卷归档

公文的立卷归档是公文办结完后的善后处理工作。公文的立卷应以本机关形成的公文为主，根据公文形成的特征、相互联系和保存价值开展工作。其主要程序有分类、整理、立卷、销毁、保存或移交五个环节。

四、思考练习

1.公文行文规范有哪些内容?

2.解释公文处理的含义。

3.请说明公文的结构层次序数。