公务文书处理概述

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【摘要】：拟办工作的作用在于：通过拟办，能发挥文书部门、秘书部门、业务部门或具体的承办人的主观能动性，提高通观全局、处理问题的能力；同时，拟办意见如何切实可行，可为领导节省处理公文的时间和精力，起到辅助决策和参谋助手的作用。拟办意见应当明确、具体，提出答复与办理来文的具体建议与根据，不要流于形式。其作用是通过对拟办意见的审阅、认可或修正，体现和实现组织的领导人或负责人对办文工作的具体指导和集中领导。

第八章　公务文书处理

第一节　公务文书处理概述

机关或企业事业单位的办公室日常工作，包括了公务文书的处理活动，诸如收到文件如何处理，平时工作后的文件怎样整理，最后又如何向档案部门移交，等等。很显然，不了解这些问题，就无法从事办公室工作。

不了解、不熟悉公务文书的处理活动，对公务文书的撰写也有影响。因为公务文书的撰写活动有特定的公务目的，公文撰写是机关或企事业单位日常工作之一，它与公务文书的处理工作有紧密的联系。因此，了解文书处理的系列过程，对正确撰写公务文书、做好日常工作，有着重要意义。

一、公务文书处理的概念

公务文书处理指国家机关或企事业单位收文、发文、立卷及归档等一系列活动。

收文，指公文的接收、办理等工作内容。具体地说，收文的接收，包括：签收、登记和分发等环节；收文的办理，包括：拟办、批办、承办、注办和催办等工作环节。

发文，指各类社会组织为履行其法定职责，表达自身意志和愿望，以推动实际工作有效进行而制发公务文书的过程。包括文稿的形成过程、制作过程和传递过程。具体地说，成文包括拟稿、会商、核稿和签发等环节；发文包括注发、缮印、校对、用印和签署等环节；传递过程包括分装、传递和公布等内容。

立卷，指将办理完毕、具有查考和保存价值的文件材料，按照它们在形成过程中的联系组成案卷。

归档，指将组成案卷定期向机关档案室移交的活动。

二、公务文书处理的特点

公务文书的处理具有程序性特点。它表现在文书处理活动的各个环节是有序的，体现公务文书生成、运转和社会组织管理实践活动的客观规律。

例如，要制发一份文件，并不是可以随意制发的，它必须经过拟稿、会商、核稿和签发等工作环节才能完成。

公务文书的处理还具有规范性的特点。这是由于为了保证文书工作正常进行，各单位必须制订相应的工作制度，文书的撰写和存档编目等具有严格的形式规范。

第二节　收文处理

收文的处理过程包括收文及收文处理两大部分。具体来说，包括签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办和注办等环节。

一、收　文

收文包括签收、登记和分发的环节。

（一）签收

签收，指外部公文经传递到达本机关或单位之后的接收的活动，包括外收发签收和内收签收。外收发签收即机关总收发室负责对文书封件（封口的公文）予以检查，进行第一次签收；内收发签收即机关办公厅（室）的文书部门（人员）和各业务部门的专（兼）职文书人员对文书封件进行第二次签收，侧重于检查包封内文件的有关情况。

（二）登记

登记，指文书管理人员对收进、运转、处理的公文的完整数据进行登录的活动。其主要作用一是便于管理，二是便于利用，三是便于催办，四是便于统计。

登记的范围参照本单位立卷归档范围。凡属于正式来往公文、组织内部文书、会议文书等都必须登记。外出开会、出差的“账外文书”也不应遗漏，同样需要登记。

不需要登记的文书，主要是与本单位业务无关并且不需要办理的文书、越级行文和非隶属关系机关抄送的不需要办理的文件，无查考价值的事务和临时性文件。

（三）分发

分发亦称分送，即文书部门（人员）对收文筛选分类后，根据规定和常规，将进入运转过程的文书分送至各有关部门或人员阅知办理的活动。分发的目的，一是确定文书运转的方向，二是具体规定每份文书在程序中的运行过程。准确分发对文书运转秩序的控制作用十分明显和重要。

分发应分清主次，分清急件与平件、阅件与办件，其原则是优先处理主要的、重要的、紧急的、需直接办理的公务文书。将待办收文按不同情况优先分给单位的主要领导人、主管负责人或主管部门，使公务文书主次分明、缓急有序，尽快得到实质性处理。

二、收文的处理

（一）拟办

收文的处理包括拟办、批办、承办、催办和注办等环节。

拟办，即由综合办公部门或业务部门负责人及有关工作人员，对部分收文的办理提出建议性意见，供有关领导者批办时参考的活动。

拟办工作的作用在于：通过拟办，能发挥文书部门、秘书部门、业务部门或具体的承办人的主观能动性，提高通观全局、处理问题的能力；同时，拟办意见如何切实可行，可为领导节省处理公文的时间和精力，起到辅助决策和参谋助手的作用。

拟办的工作要求包括：

（1）认真阅读来文，掌握文件的内容、性质和具体意图，以便有针对性地提出具体的拟办意见。

（2）研究有关的方针政策、法规和指示，使拟办工作具有明确的政策依据。围绕来文的内容进行调查研究，掌握本机关与下级的工作情况，提出切实可行的意见。

（3）拟办意见应当明确、具体，提出答复与办理来文的具体建议与根据，不要流于形式。

（4）拟办意见应清楚、端正地书写在《文件处理单》的“拟办意见”项目内。并附上需要呈请领导参阅的有关文件与资料。

（二）批办

批办，即由组织的领导人或部门负责人对公文办理提出意见的决策性活动。

其作用是通过对拟办意见的审阅、认可或修正，体现和实现组织的领导人或负责人对办文工作的具体指导和集中领导。负责批办的领导人需要签署姓名与日期。批办工作具有权威性。其必须遵循的原则是：

1.统一负责，合理分工

批办是机关领导人必须履行的职责。因此，要明确规定机关各层次、各部门领导人批办文件的职责和范围。既要有统一负责，对重大问题的集体研究，又要有合理分工，授权副职与综合办理部门的负责人，在其职权范围内进行批办工作，以提高办文的效率。

2.实行分层（纵向）负责的原则

领导者应向下一级领导者逐级授权，不包揽一切，不干扰下一层次的工作，充分调动各个层次领导者的积极性，使他们都能主动地各负其责，做好批办工作。

3.努力提高批办的效率

提高批办的速度是提高办文效率的关键一环。为此，在批办时应做到：

（1）批办的意见明确、肯定、具体可行，责权清楚并且前后一致。

（2）领导人因公因病不能批办时，应及时委托或授权其他的领导人批办。

（3）减少层次、简化手续。机关领导者应职责明确，不要逐层请示，防止只传阅不办事，造成公文旅行的问题。

（4）对于例行文件，应在年初作一次性批办，以节省拟办与批办的时间。

（5）确定不需批办的文件范围，尽量减少领导人批办文件的数量。

4.注意检查批办的效果，即调查了解批办意见的执行情况，加强催办工作。

（三）承办

承办，即通过对公务文书的阅读、贯彻执行与办复，具体办理和解决其内容所针对的事务和问题的活动。

承办是文书处理工作的中心环节和核心部分，直接关系发文的质量和文书处理的效率。承办环节与机关领导人、综合办公部门、各职能部门均有密切关系。

1.承办的工作范围

（1）上级组织针对本单位的指示，有的需向下传达贯彻，有的在本单位内部执行。

（2）上级领导交代的事项或需要办复的公文。

（3）来自下级组织的请示及重要的报告。

（4）平行单位或其他不相隶属单位要求协作的函电、合同等。

（5）人大代表的建议、议案和政府委员的提案。

2.承办的方式

（1）领导明确批示要本单位综合办公室（秘书部门）自办的公文，由办公室（秘书部门）直接承担办理。这类自办文件的承办，分为不需回复和需要回复两种。

不需回复的公文，其承办方式包括：发文贯彻、开会传达、当面协商、电话联系、实地调研、现场办公和督促检查等。

需回复的公文（如答复来文单位或批转、转发有关单位）可分别采用以下方式作复：①发文回复。凡涉及重大方针政策、干部任免、纪律检查、案件审理等重要内容的文书，一律用书面形式批转或批复（答复），以便有据可查。②电话答复。为减少文来文往，可用此方式。

（2）领导批示不再办理的公文，由秘书注明办结情况，作为办毕文书处置。

（3）需要转交有关部门办理的公文，要及时登记转出，即转办。转办的方式通常有三种：①原文转办。即将领导人的批示意见填入《领导批示事项转办单》，连同原文一起转给承办单位（有领导人批办手迹的《文件处理单》不应转出）。如承办单位已有原文抄送件，也可不附原文，但需注明原文的发文字号，以便承办单位查找。②面告转办。对特别机密的批办意见，一般不要原文转出，以免多环节运转造成泄密。如承办单位距离机关不远或交通方便，可请其负责人前来阅读原文，并面告领导的批示和要求，必要时应当允许摘抄、记录，以便回去按照批示办理。③电话转办。对于密级不高的一般文书和内部事项，可以利用电话、加密传真转告承办单位，通话双方都应做好记录以备查。

3.承办工作的要求

（1）按承办原则办事。即对已经批办的公文按照批办意见办理；无需批办可直接承办的公文，应遵循有关法律、法规或有关政策的精神、有关惯例、一次性批办意见及领导人口头指示等酌情办理；凡需会商会签的公文，主办单位与协办单位应积极相互配合办理，不得推诿。

（2）科学合理地安排承办次序。紧急文件或呈请性文件均应规定具体办理时限；区别公文的主次缓急，坚持先主后次、先急后缓、急文急办、特事特办；随时对承办文书加以分类排列，分设“急要件待办”、“一般件待办”、“办结”等公文夹，来文随到随归并按时检查，以免承办文书被积压延误；其余公文抓紧办理，并从收文之日起尽快给予答复（对难以办结的文件，承办部门应在15天内向来文单位说明办理情况）。

（3）及时反馈承办结果。对于不属于本单位职权范围或不适合由本单位办理的，应当迅速退回交办的文秘部门并说明理由；承办单位以发文、电话等方式直接答复报文单位的，应抄送或告之交办单位的文秘部门。

（四）催办

催办，即根据承办时限和内容要求，对部分公文的承办情况进行督促检查，以防积压。催办是文书处理程序中具有监督、反馈功能的环节。

1.催办的种类

根据催办工作范围，分为对内催办和对外催办：

（1）对内催办。指由本单位的文书部门或人员对各承办部门（人员）公文承办过程所实施的督促检查，即对收文的催办。

（2）对外催办。指由发文机关内承办公文的部门或人员，对于自身发文在有关收文机关具体办理情况所进行的了解、催询和检查督促，即对发文的催办。

2.催办的方式

（1）电话催办。用电话提醒承办单位，加快办文速度，限期办结上报，催办结果应及时予以记录。

（2）文字催办。发催办单或催办函提出限期报送结果的要求。文字催办具有凭据作用，比电话催办更为郑重。

（3）登门催办。指催办人员登门口头催询。对于急办事项，“老大难”问题和涉及单位多、承办部门难以处理的问题，采取此法最为有效。

（4）会议催办。通过会议，当面或集中催促核查并及时协商解决具体问题，也是催办的一种有效方式。

3.催办工作的要求

（1）及时、连续地分清主次缓急，追踪和了解在组织实施过程中的问题及经验，做到信息反馈灵敏。

（2）准确而真实地反馈信息。

（3）全面调查与反映文件实施的情况。

4.催办检查的文件范围

（1）上级机关发来需要机关、本部门贯彻执行或办理的文件。

（2）同级、不相隶属机关要求答复与办理的事项。

（3）下级机关（部门）报送的请示。

（4）重要事故、事件、人物等专案的处理。

（5）人民群众来信来访要求答复与处理的重要事项。

（6）各种需要传阅的文件。

（7）会议决议中需要办理落实的重要事项。

（五）注办

注办，即承办人在公文办理完毕之后，简要签注承办经过和结果，以备查考的活动。注办的内容包括：发文承办的，注明其是否办复，复文号及复文日期；会议承办的，注明会议名称、与会范围、决议与结果；电话或当面解决的，注明时间、地点、有关人员与主要内容等，并标注承办人姓名；传阅承办的，注明主要阅件人姓名和日期；通过现场办公解决的，注明时间、地点、参加者，以及解决问题的方法、措施与结果。

注办的方法：通常由承办人在“收文处理单”和“文件办理情况登记表”中填写。

注办标志着收文办理过程结束。注办后，该收文应归入办毕文书。

第三节　发文处理

发文处理是公务文书形成的主要阶段，指各种社会组织为制发公务文书所进行的创制、处置和管理活动。具体环节包括发文文稿的生成、发文制作、发文传递、公布与监督实施等。

一、发文文稿的生成

发文文稿生成的主要环节包括拟稿、会商、核稿和签发。

（一）拟稿

拟稿，即撰写文稿的活动。拟稿是发文工作的第一个环节，公文质量主要取决于文稿的质量，所以，拟稿要做到：

1.内容要准确无误

内容是公文的灵魂，起着决定性作用。其内容要符合党和国家的方针、政策和法令，符合发文机关的工作意图，符合客观实际。

2.格式要正确

要按照公文统一格式要求和各文种的具体要求来撰写，不要有所疏漏。

3.文字表达要确切

公文拟稿要注意文字的准确、简洁和得体。

（二）会商

会商，即当文书内容涉及其他不相隶属（含同级）组织或部门的职权范围时，发文机关应依法同其协商，只有在征得同意后，才能发文，若协商未果，则不能行文。为了避免政出多门、政策冲突，维护政令的一致性、合法性和有效性，需要在文书形成过程中搞好会商工作。

（三）核稿

核稿亦称审核，指公文草稿在签发之前由部门负责人或秘书人员进行全面核查与修正的活动。核稿既是控制公文数量、保证公文质量的关键环节，也是为各级领导人审阅批改公文做好准备、节省时间和精力的重要工作。

核稿范围具有全面性，包括文书的内容、形式和处理的程序。核稿应重点把好以下几关：

一是行文关，即确定是否需要行文，该由哪一级行文，行文关系是否正确。

二是内容关，即确定文稿是否符合现行方针、政策和法律、法规、规章的要求，是否与有关的规定相协调、衔接，反映的情况是否准确、真实，提出的要求是否明确、具体，提出的措施和办法是否符合实际、切实可行。

三是形式关，即确定文种使用是否正确，文字表达是否准确、简明扼要、条理清楚和合乎语法规范，结构是否严谨，人名、地名、时间、数字和引文是否准确无误。格式项目是否符合有关规定。

（四）签发

签发，即由对公务文书负有法定责任的领导人或被授予专门权限的部门负责人对经审核后的文稿进行终审、批注意见并签署姓名及日期的活动。

除按有关规定由会议批准的公文外，签发是绝大多数公文生效的法定程序，公文草稿一经签发即成定稿，具备正式公文的效用，成为缮印正式文本的标准稿本。签发是各级领导人履行自身职责的重要工作环节，必须依法、依职进行。

1.签发的类型

根据签发人的身份、地位及文书处理程序、方式的不同，签发分为正签、代签、核签和会签几种类型。

（1）正签，指签发人在自身法定职权范围内签发公文。

（2）代签，指根据授权，代他人签发公文，如正职领导人因公外出，经授权由主持日常工作的副职领导人签发。

（3）核签，又称加签，指部门或下级单位的重要发文请上级领导人签发。

（4）会签，指联合行文时，由各机关的领导人共同签发；或指由一个部门起草，内容涉及其他单位或部门的文稿，送到有关部门去会商、签发。

2.签发的权限

签发不能越权，各单位应根据各位领导人的职权范围规定其签发权限，建立分层签发制。即：

（1）单位名义的发文由单位领导人签发，其中内容重要或涉及面广的公文由正职或主持日常工作的副职签发，部分公文可授权综合办公部门负责人代签。

（2）内设机构名义的发文由该机构领导人签发，其中重要的公文可由单位有关领导人核签。

（3）会议通过的决议以及会议纪要等由会议主持人签发。

（4）联合行文时，签发人级别层次应具备足够的权威；原则上主办单位由哪一级领导签发，其他单位也应对等由同一级领导会签。

3.“先核后签”原则

为确保公务文书的有效性，避免不应有的反复签发，签发要履行正常秩序，一般应核稿后签发，签发后的定稿未经原签发人同意，一般不能再作改动。

4.签发规范

签发时，签发人应在“发文稿纸”相应栏目内，批注同意发出的意见（如“发”、“急发”等），并署完整的职务、姓名和日期。代签时应标注“代”、“代签”字样。

二、发文制作

发文制作的环节包括注发、缮印、校对、用印和签署。

（一）注发

注发，即在签发之后由文书人员在定稿上批注缮印制发要求的活动。通过注发，使签发意见进一步具体化和技术化，为公文制作过程确立具体的程序与标准，以免出现技术性错误。注发的完整内容及相应的工作活动有：

（1）明确具体发送范围；明确阅读范围的级别限制；标注或审核发文的紧急程度与保密等级；确定印发份数、印制和发出的时间。

（2）明确缮印方式（缮写、打印、印刷）与发送方式。

（3）赋予发文字号。

（4）进行版式或缮写格式设计。

（5）向催办部门或人员销办。

（6）注发过程中还可对文稿再作一次技术性审核，即复核。

（二）缮印

缮印，即根据写稿缮写、印刷公文正本的活动。目前，由于计算机的普及，手工缮写使用范围越来越小。计算机综合了缮写、排版的工作。

根据国家质量技术监督局《国家行政机关公文格式》，有关公务文书排版字号与字体的要求如下：

（1）发文机关标识。推荐使用小标宋字体，字号以美观醒目为原则酌定，但应小于22mm×15mm。

（2）秘密等级、保密期限用3号黑体字。

（3）发文字号用3号仿宋体字。

（4）正文。一律用3号仿宋体字，一般每面22行，每行28个字。

（5）文书的印刷。一般份数较少的文件，采用复印和轻印刷，多则采用胶印或铅印方式。

（6）纸张一律使用国际标准A4型号。

（三）校对

校对，即以定稿和格式设计要求为基准，对缮印的文书校样或印本进行全面核对检查，发现并纠正错漏的活动。通常对文稿至少校对三次。

（四）用印与签署

用印即在公务文书上加盖发文机关印章证实其法定效力的活动。签署即由签发公文的正职领导人在正本落款处签署其职务、姓名以证实其法定效力的活动。二者均为公文法定的生效标志。其中，用印的要求是：

（1）原则上印章应与发文名义相符。必要时可用下级单位或临时机构的公章代替，用印时应标明“代章”字样；除会议纪要外，正式公务文书均应用印方能生效。

（2）用印前后应履行一定手续。用印前履行批准签发手续，未经签发的文书不予用印；用印后需作正式记录。

（3）印章及供拼装在印版上使用的印模须保管在文书工作机构专人手中，使用时其监印，用毕退回。以照相、静电复印等制版方式制成的印模用毕应尽快退回文书工作机构或就地销毁。

（4）印章应盖在成文日期上，上不压正文。

签署适用于命令等以领导人名义的发文。合同等文书则既应用印又需签署。签署权由正职负责人专有，副职领导不必联署；除特殊情况外，通常不能由副职代为签署，公布性文件尤其如此。

三、发文的传递、公布与督促

发文传递、公布与督促环节主要包括分类、传递和公布。部分发文需要督促实施。

（一）分类

分类，即按照有关规定和要求拣配和分装文书，进行发文登记和装封，准备对外发出的活动。其工作步骤是：

首先，由内收发人员从文印部门接收文书，清点份数后，按照签发意见、注发要求或本机关的惯例拣配文书。

其次，按照拟定的发文范围，登记发文。

最后，登记完毕，即可装封，填写发送地址和收文机关、回执单；检查核对后将信封封口。密件、急件与平件要分别封装并加盖标记或封条。

（二）发出（传递）

发出，指将分装后的文件交给外收发人员，要求接收时清点数量，并检查封装质量、办理鉴收手续。

（三）公布

公布，指将文件公布于众，多用于有特殊意义的公文。公文公布的意义有：①有利于人民群众有效行使其在国家大事中广泛参政、议政的权利；②有利于机关改变工作作风，提高办事效率。③某些法律文书的发布，有利于社会主义市场经济体制的建设。

（四）查办

查办，即核查重要公文的实际执行情况，督促并协助承办单位全面落实文件精神，解决有关问题的控制性活动。其主要作用在于督促公文的办理，使其产生实际效用，解决实际问题。

查办与催办的区别是：查办同催办一样，带有监督控制性质，其具体活动方式具有共性，区别在于：从本质上看，催办是以具体公文的运转为对象，对其承办过程进行监督控制，侧重检查某一份具体公文是否按“时”办毕；查办则是以一些催办解决不了的文书处理中的重大问题为对象，以专项查办形式解决有关问题或办理有关事项。查办以一件件“事情”为单位进行，不仅要监控围绕某件事形成的公文的承办过程，还要负责了解、反馈公文产生实效的全部过程，使其全面、彻底地产生效果，即按时、保质、保量地将有关事情办毕。

第四节　立　卷

文书办理完毕，还需做好立卷工作。

一、文书立卷的概念

将办理完毕、具有查考和保存价值的文书材料，按照它们在形成过程中的联系组成案卷称为立卷。所谓案卷，是一组经过鉴定、分类，各文件形成有机联系的文件组合体。

文书立卷保持了文件之间的历史联系，保证了文件的完整性，便于保管和日后查找利用，同时为单位的档案工作奠定基础。

文书立卷的方法是文书分类和文书组合这两种方法的综合应用。

二、文书的分类方法

文书的分类，是组卷的前提。文书分类具体有分年度、分组织机构、分问题和分保管期限四种方法。

（一）按照年度分类

按照年度分类指根据文件形成和处理的年度将其划分成若干类别，以每年1月1日至12月31日为一自然年度。其具体处理方法是：

1.本年度形成和办毕的文书在本年度立卷。

2.跨年度文书可按以下方法处理：

（1）请示与批复，应放在复文年度立卷；没有的复文的，应放在请示年度立卷。

（2）规划，应放在规划内容所针对的第一年立卷。总结、决算、报表等，应放在它们所针对的最后一年立卷。本年度作下一年度的计划、预算、统计表等，应放在它们所针对的年度立卷。本年度作上一年度的总结、决算、报表等，应放入上年度立卷。

（3）会议文件，应放在会议开幕年立卷。

（4）基建等工程文件，应放在工程竣工的年度立卷。科研项目文件，应归入最后验收完毕的年度立卷。

（5）转发上级文件或批转下级文件，应放在本机关转发、批转的年度立卷。

（6）非诉讼案件应放入结案年度立卷。

（7）规范类文件应放入公布或批准生效的年度立卷。

（8）来往文书，以收文日期为准归入收文年度立卷。

（9）回顾、纪念性的文件应放在定稿或发表年度立卷。

此外，机关工作除了使用自然年度外，有时还使用专门年度。所谓专门年度，即根据工作和生产的特殊需要规定的一种专门起止日期，以此作为一个工作年度。例如学校的学年。

（二）按照组织机构分类

按照组织机构分类一般的具体做法是：

（1）经党委或党组起草或讨论决定，以政府（行政）名义发布的方针政策、规章制度等文件，划归机关行政办公厅（室）立卷。

（2）业务部门起草而以机关名义发文的，一般应归入机关的综合办公部门（如办公等）立卷。例如，人事处起草的有关青年职工下基层锻炼的文件，以机关的名义下发，就应将其归入机关办公室立卷。如确有必要，也可归入起草机构立卷。

（3）本机关两个或两个以上机构联合办理的文件，一般应归入主办单位，如难辨主次的，可归入最后承办部门立卷。联合发文的定稿归主办单位，协办单位如需要，可保存一份副本备查。

（4）以机关的名义召开的多个机构组织的综合性会议形成的文件，由综合办公室立卷；以机关名义召开的专业性会议，由与会议内容对口的专业部门立卷。如以财政局名义召开的外汇资金管理会议应由其外汇资金管理处（科）负责立卷。

（5）各部门参加上级机关召开的会议带回的文件，全局性的由综合办公室立卷，业务性的由业务部门立卷。

（6）机关领导人身兼本机关或外机关的两个或两个以上的不同职务形成的文件，应按其不同身份形成的不同业务内容分机关分部门立卷。如某税务局领导人既是党委书记、又是局长，其从事两个职务范围内的工作所形成的文件必须分开立卷。

（三）按照问题分类

按照问题分类，即按照文件内容所反映的问题来划分文件类别，习惯上也称“事由分类”。诸如按照是否反映同一事件、同一案件、同一人物或同一业务的标准进行分类。

（四）按照保管期限分类

按照保管期限分类，是根据各类文件客观存在的保存价值确定的。国家档案局《关于机关档案保管期限的规定》将应归档文件的保管期限定为三种：

一是永久，即凡是反映机关主要职能活动和基本历史面貌的，对本机关、国家建设和历史研究有长远利用价值的文件材料皆应永久保管。

二是长期，即反映本机关一般工作活动，在较长时间内对本机关工作有查考利用价值的文件材料应予以长期保管，年限一般为16～50年。

三是短期，在较短时间内对本机关有参考利用价值的文件材料应予短期保管，年限一般为15年以内。

三、文书组卷方法

在文书分类的基础上，按照文书的共同特征和主要联系就可以组成一个个案卷。文书组卷应把握文书的共同特征和主要联系。

（一）按作者特征组卷

按作者特征组卷，即将同一作者制发的文件组合成案卷。所谓作者，是指制发文件的社会组织及其内部机构和领导人。按此特征组卷是较常用的一种组卷方法。

（二）按问题特征组卷

按问题特征组卷，即将反映同一事件、案件、人物、问题、业务活动和同一工作性质的文件集中组卷。这里所指的“问题”是文件内容所反映的主题，包括事件、案件、人物的处理、具体问题的发生和解决，以及某项业务工作活动的开展等内容。按问题特征立卷，可以系统地反映出某一问题或某一方面工作的具体情况和全貌，便于人们按文件的主题特点进行检索。

（三）按时间特征组卷

按时间特征组卷，就是将属于同一年度或同一时期的文件组合成案卷。所谓时间特征，是指文件形成的时间或文件内容所针对的时间，即时间特征包含文件形成时间、文件内容针对时间两种特征。

（四）按名称特征组卷

按名称特征组卷，就是将名称相同或性质作用相同、相近的文件集中组卷。文件的名称，即文种，概括地揭示出文件的性质与制发目的和要求。

使用文件名称特征时，要注意避免“名”与“实”不相符的问题，即有的文件虽然名称相同，但其性质本质上是不同的。例如，同是“通知”，“任免通知”与“会议通知”性质不同，“任免通知”与“决定”的效用相近，“会议通知”只是一般事务性的通知。前者对发文和收文单位（或被任免人个人）来说都应永久保存，而后者作短期保存即可。所以，立卷时不能只根据文件上标明的文件名称判断文件的价值，还应注意“一名多用”的现象，具体分析文件的内容、性质和保存价值，更准确地表现出文件之间的类型特征，以满足人们从文件名称角度查找利用、文件的需求。

（五）按通讯者特征组卷

按通讯者特征立卷，就是将本机关与某一机关之间就一定问题进行工作联系而形成的来往文件集中整理立卷。所谓“通讯者”，是指因处理工作问题而产生往复文件的双方机关。

（六）按地区特征组卷

按地区特征组卷，就是将内容涉及同一个地区的文件组成案卷。地区特征，又称地理特征，是指文件内容所涉及的地区，如可以把一个省、一个市、一个县等的文件立成一卷。这种方法一般多用于上级机关针对下属机关的来文、调查统计材料和某些专门文件的立卷。

四、平时归卷

公文立卷工作不能等到一年终了再动手，而应该在工作中，随时为立卷做好必要的准备。这种准备包括：事先熟悉本单位的立卷类目，坚持做好平时归卷工作。

（一）立卷类目

立卷类目也称归卷类目，是指机关文书部门根据本单位工作活动的规律，按照立卷的原则要求和方法制订的归卷计划。

立卷类目可分两种，一种是综合立卷类目。它指供机关内部各个组织机构共同使用的立卷类目，适用于内部组织机构比较简单、形成文件数量不多的情况。另一种是分编立卷类目。它是指针对机关各个内部组织机构形成文件的不同特点而分别编制的立卷类目，适用于内部组织机构比较多、业务比较复杂，并且采取分散形式进行公文立卷工作的情况。

立卷类目的结构主要由类名和条款两部分组成。

1.类名

类名即类别，是综合概括归卷文件材料的类属名称。文件材料的类别划分有两种方法：一是按工作性质分类，如组织类、宣传类、工交类、城建类、财贸类、文教类、综合类等；二是按组织机构分类，直接用各机构或部门的名称作为类名，如纪律检查委员会文件、宣传部文件、组织部文件等。文件材料较多的大机关类名之下，还可分小类。

2.条款

条款即条目，是类名之下按照立卷要求和方法概括出来的一组文件的总标题。一个条款就是年终形成的一个案卷，条款名称就是预先拟出的案卷标题。条款是进行文件归卷工作的依据，是立卷类目结构中最主要部分。

立卷类目的类别和条款的排列呈表格式，故也叫立卷类目表，它是平时文件归卷的“索引表”，指导文件“对号入座”。

（二）平时归卷工作

平时归卷工作，是指机关的公文立卷人员根据已经编好的立卷类目，将已经处理完毕的文件，随时按类目上的有关条款归入卷内的工作。做好平时归卷工作对立卷工作很有意义，一是便于文书人员对办理完毕的文件材料根据其来龙去脉及时进行收集整理，保证其完整、齐全，使管理有条不紊，避免平时文件分散、零乱、长期堆积和失密、泄密现象的发生，以充分发挥文书部门立卷的优越性；二是便于机关、单位的办文部门随时利用，使承办人员能够将办完文件及时清退给立卷人员，为年终整理归档文件材料打下良好的基础。

文件的平时归卷，主要有以下几方面的工作：

第一，注意做好文件材料的收集工作。机关的发文可以在文件正本发出时，同时将定稿和存本归入卷夹。机关的收文可以在登记或批办后、分送前，用铅笔注明应归入的条款号，然后结合催办工作，在文件办完清退以后按号归入卷内，并在登记表上注明归入的条款号。对于承办人退回的文件，还应当及时检查是否齐全、完整，承办情况是否已经注明等。借出与归还的文件，应建立简便的登记手续，归还的文件也要及时归入卷内，力求将各种文件收集齐全，不要遗漏。

第二，对已经归卷的文件材料，要进行定期检查和调整。如某一条款下积累的文件已经很多，预计还会继续增加时，应结合其他特征适当分卷，或增加卷夹，原卷夹的编号加注“之一”字样，新增加的卷夹在抄录原卷夹编号后再注明“之二”、“之三”等。

第三，机关事先预编的立卷类目，不可能完全适合实际形成的文件，在平时归卷的过程中要注意调整修改。实际形成的文件在立卷类目中没有相应的位置时，要增补新的条款；个别条款下确认无文件可归时，可予以取消或更换条款的内容。

第四，对于已经闭幕的会议、已经办结的专案等，不可能再有联系密切的文件产生，可以确定组卷的，也可以进行平时立卷，即提前进行编目装订，以减轻年终集中整理装订的工作量。

第五，在实际工作中，常常有一些文件材料由于各种原因一时不便归卷，可单独设立一个卷夹，注明“待归文件”，用来暂存这些文件，待有了明确的办法以后，再进行处理。对于那些没有查考价值、无需立卷归档的文件，应另设卷夹存放，年终按规定集中销毁。

五、组卷工作

组卷工作是指机关文书部门或业务部门在年终或第二年上半年对平时归卷的文件材料进行调整定卷、对卷内文件进行排列和编号以及拟写案卷标题等一系列工作。

（一）调整定卷

调整定卷是指在平时归卷的基础上，详细检查每类文件的材料，进行适当的调整，并且最后确定组合案卷的一项工作。调整定卷的工作是十分必要的，这是因为公文立卷工作是按年度进行的，大多数文件材料，要到年终之后才能整理立卷。调整定卷时，应当注意检查以下问题：

1.卷内文件的完整性

立卷人员可根据收文、收文登记和文件承办人员所经办的情况进行核对，检查已经归卷的文件材料是否齐全完整，不全的要查找收全。之外还要检查卷内有没有重份文件，有没有不属于立卷归档范围的文件材料，以保证卷内文件的质量。

2.卷内文件的联系性

要检查立卷特征是否合适，卷内文件之间的联系是否紧密，注意纠正类目条款之间文件归卷不统一、互相混淆重复，以及拆散文件联系的错误。

（二）具体组卷

具体组卷工作包括卷内文件的整理、填写卷内文件目录、填写卷内备考表、填写案卷封面和装订案卷。

1.排列卷内文件

按特征组卷后，还需要给卷内文件排序，使之前后具有联系。通常可按文书的时序排列。如往来文书，自然来文在前，复文在后。

2.编页（件）号

卷内文件排序后，应按排定顺序依次编写页（或件）号。页号统一编写在每页文件的正面的右上角，凡有图文的页面均需编写页号（空白页不编页号）。编写页（件）号时要避免漏页或重页。

3.填写卷内文件目录

文件目录主要包括以下项目：

（1）顺序号，即文件在卷内的顺序号。

（2）发文字号。

（3）作者。

（4）文件标题。

（5）日期，即文件的形成时间。

（6）页号，指卷内文件所在页的编号。

（7）备注，留待对卷内文件变化时作说明用。

4.填写卷内备考表

卷内备考表置于卷内文件之后，用以注明卷内文件及其立卷的状况，以备档案人员和利用者日后查考。卷内备考表包括以下内容：

（1）本卷情况说明，用以填写卷内文件缺损、修改、补充、移出、销毁等情况。

（2）立卷人，立卷者签名。

（3）检查人，由案卷质量审核者签名。

（4）立卷时间。

5.填写案卷封面

案卷封面包括以下项目：单位名称、部门名称、文书类别、案卷标题、时间、保管期限等。

（1）立档单位名称，必须使用全称或规范化简称。

（2）部门名称，单位二级组织机构名称，如“组织部”、“干部处”等。

（3）文书类别，如以“问题”来划分的，就写“问题”类名称：如“信息管理类”、“基础类”等。

（4）案卷标题，标题填写在案卷封面的中间位置，一般由立卷人拟制、填写。

（5）时间，指卷内文件的起止年月，用阿拉伯数字表示。

（6）保管期限，即立卷时划定的案卷的保管期限，一般由立卷人填写。分为永久、长期、短期三种。

案卷封面各项目应按各项规范要求写清楚、齐全，各项目应使用毛笔或钢笔书写，字迹要工整清晰，易于识读，便于查找、利用文件，亦可利用计算机排版、打印和输出。

6.案卷标题的写作

（1）案卷标题的结构

案卷标题用以概括揭示卷内文件的主要内容与成分，是检索文件的重要标记，也是案卷编目和编制各种检索工具的重要依据。案卷标题的基本结构是：

作者（责任者）—内容（问题）—名称（文种）

当文件内容涉及一定地区、特定的时间或一通讯者等立卷特征时也应予以标出，形成如下格式：

（地区）作者（或通讯者）—（时间）（地区）内容—名称

（2）案卷标题的表达要求

①作者。必须用全称或规范化简称。

②内容，即事由。要全面概括卷内文件内容，做到确切、具体、简洁。

③名称，即文种。如：“……关于抗洪救灾工作的命令、（或决定、通知）”。有些案卷题名的名称部分可以按规定使用“文件”、“材料”、“来往文书”、“案卷”等专用术语表达。

文件专指会议活动中形成的一系列文件。由于会议形成的文件名称较多，无法一一标示，可用“文件”概括。

材料指正式文件以外的辅助材料，主要是形成某一正式文件时的原始性、参考性材料。

来往文书只适用于机关之间商洽某项工作形成的问文和复文，这类案卷通常皆按通讯者特征立卷。

案卷只适用于围绕某一案件、事件或对某人的某方面问题的调查处理形成的文件材料。这些材料前后相承，紧密相关，构成了一个不可分割的整体，不需要一一标出文件的名称，而用“案卷”来概称。上述各专用名称只限用于特定的范围，不属于此列者不得滥用。

7.装订案卷

装订案卷是为了避免卷内文件散失和被损坏，对文件起到固定和保护作用。文件装订有按卷装订的，也有按件装订的，同一机关内应规定文件装订的形式。

第五节　归档、清退和销毁

一、归档的概念

归档指将组成的案卷定期向机关档案移交的活动。

二、归档制度

归档制度的主要内容包括归档范围、归档时间和归档要求。

1.归档范围

归档范围指需要转化为档案的文件范围，即能够转化为档案、作为长期和永久保存的文件范围。

2.归档时间

归档时间指文书处理部门向档案部门移交应归档案卷的时间。根据《机关档案工作业务建设规范》的规定，文书部门或业务部门一般应在次年6月底以前向档案部门移交案卷。一些专门文件或个别业务单位、驻地分散的单位可另行规定切合实际的归档时间。

3.归档要求

根据国家档案法的有关规定，文书处理部门或业务部门向档案部门移交案卷时必须遵循如下规定：

（1）归档的文件材料应齐全、完整。

（2）文件和电报按其内容的联系，应合并整理、立卷。

（3）必须保持归档的文件材料之间的历史联系，区分不同价值，以便于保管利用。

三、归档应注意的问题

1.文件材料要经过系统化的科学整理

凡归档文件必须收集齐全完整，分类准确，排列系统，并根据作者、问题、时间、名称等文件特征，按照文件之间的历史联系进行立卷。立卷过程中要区分文件的不同价值，把具有不同保存价值的文件分开立卷；党委与行政文件应单独分开立卷；秘密文件与普通文件在不破坏其固有联系的基础上要分开立卷；立成的案卷要正确反映本机关主要工作情况，便于保管和利用。一般来说档案部门不接收未经整理的零散文件。

2.立成的案卷必须加工编目

卷内文件应规范地填写卷内文件目录和备考表；案卷装订应整齐、美观；案卷封面各项目的填写要规范、清楚，特别是案卷题名要简明确切地反映出卷内文件的作者、内容和名称；根据保管期限表准确注明案卷的保管期限。

3.归档案卷应编制完整的移交目录

有的单位还要求在移交目录编好后编制案卷情况说明，即将当年收集和整理文件的情况及本单位的主要工作、机构、人员变动情况作简要说明，从而为以后做好档案工作提供依据和基础。

四、清退和销毁

清退和销毁是对不需要立卷归档的文书进行处理的方式。

（一）清退

清退，指根据有关规定和要求，将部分办毕文书经过清理，定期或不定期地退还原发文机关或由其指定的专门部门的活动。清退工作的意义在于防止公务文书丢失，确保党和国家秘密的安全；防止无用信息的扩散，避免在工作中造成被动局面和不良影响；通过对文书清退分流，提高其运转速度。文书清退的范围有：

（1）上级组织下发的绝密文件（下级组织报送的绝密文件一般不予退还，由上级组织清理销毁或暂存备查）。

（2）在公文草拟、审批过程中形成的，仅供在一定时间、一定范围、一定级别的单位内使用并要求予以退还的未定稿、讨论稿、送审稿或征求意见稿。

（3）未经本人审阅的领导人的内部讲稿。

（4）有重大错误的文书。