第八章 报告、请示和批复
第一节 报告
一、报告的含义
报告是行政机关和党务机关都广泛采用的重要上行文。适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
报告属于陈述性公文，一般产生于事后和事情过程中。它是上级机关了解下情、制定政策、指导工作的重要依据之一；也是下级机关及时反映情况，取得上级对工作支持、指导的重要途径之一。报告属于上行文，在中下级机关中普遍使用。
二、报告的特点
（一）单向性
报告是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议时使用的单方向上行文，不需要上级机关给予回复。
（二）陈述性
报告具有汇报性，是向上级机关讲述单位遵照上级的指示，做了什么工作、怎样做的、取得了哪些成绩、还存在哪些不足；反映情况时，时间、地点、人物、事件、原因、结果叙述清楚，向上级机关提供准确的现实性信息。所表达的内容和使用的语言都是陈述性的，即便是提出建议的报告，也要在汇报情况的基础上，才能深入一步提出建议来。
（三）事后性
多数报告，都是在某项工作开展了一段时间或完成之后，或是在某种情况发生之后，向上级做出的汇报，具有事后性。
三、报告的分类
（一）工作报告
凡是用来向上级汇报工作的报告，都是工作报告。
工作报告可分为综合工作报告和专题工作报告两种。
（1）综合工作报告涉及面宽，要把主要工作范围之内的方方面面都涉及到，可以有主次的区分，但不能有大的遗漏。如各级人民政府向同级人民代表大会作的政府工作报告，单位向上级提供的年度、季度、月份工作报告，都属于这种类型。
（2）专题工作报告的涉及面窄，只针对某一方面的工作或者某一项具体工作进行汇报，如党的机关关于“反腐倡廉教育”工作报告，只围绕这一中心，就属于专题工作报告。
（二）情况报告
向上级机关反映本单位的重要情况，如本单位的工作进展情况、先进人物和先进事迹，意外事故，群众的意见，以及一些新的动态、倾向，最近出现的新事物等，以使上级机关及时了解情况，做出决策。作为下级机关，有责任做到“下情上达”，保证上级机关耳聪目明，对下面的情况始终了如指掌，这就是情况报告的作用和意义。如果隐情不报，则是一种失职的表现。
【例文1】
关于清理“12·29”小商品批发市场特大火灾现场和受毁楼房装修加固的情况报告
（发文字号略）
市政府办公厅：
去年12月29日凌晨2时15分左右，因××区街道办事处所属×××小商品批发市场起火酿成了特大火灾事故。事发后，我区常务副区长×××同志、主管副区长××同志，立即赶赴现场，并组织区房管局、区环卫局、××街道党委、××街道办事处、派出所、××房管站，全力以赴投入救灾抢险和善后工作。今年1月开始，我们组织力量清理了火灾现场，保证了交通畅通，并得到西区供电局×××副局长的支持，把住户被切断的电源接好，保证了居民照明用电。1月10日对火灾现场的淤泥杂物进行清理，对被烧毁损坏的楼房进行了装顶加固排危，并在火灾现场正面，砌了两米多高的围墙，保证了马路行人安全。
我区房管局曾多次与××区街道办事处联系，要求赔偿抢险费、清场费，租金损失费、房屋修复费、住户居民损失费。但该劳动服务公司一拖再拖，至今仍未做出妥善处理。恳请市政府督促××区街道办事处尽快做出处理。
××区人民政府（印章）
二○○×年二月四日
（稿件来源：http：//222.200.11.4有删改）
（三）建议报告
对自己职权范围内的某方面工作经过深思熟虑，有了切实可行的设想之后，将其归纳整理成意见、办法、方案，上报上级，希望上级机关采纳，这就是建议报告。
对于建议报告，上级如果采纳，可能会批转给有关部门实施，这是建议报告目的的最终实现。但上级部门也可能不予采纳，这也是很正常的。作为下级机关，有建议的权力，但上级机关需要从全局、实际基础、时机、资金等主客观条件考虑来决策，下级机关不应加以干涉，具体的建议内容是上级机关制定决策的依据。
（四）答复报告
答复上级机关询问的报告。这种报告内容针对性较强，上级询问什么，就答复什么，不能答非所问，是被动的行文。对待上级机关的询问，要经过深入的调查研究后再作答复。
（五）报送报告
这是向上级报送文件、物件时使用的报告，正文通常非常简略，只需写明“现将××××报上，请查收”即可。具体的内容都在所报送的文件里。
【例文2】
××电视机厂关于报送最新设计的电视机样机的报告
（发文字号略）
省质监局：
现报上我厂最新设计的电视机样机4种各2件，并附上说明书，请查收。
×××电视机厂（印章）
二○○九年七月十九日
四、报告的写法
（一）报告的标题
报告的标题，有两种写法：一是发文机关＋事由＋文种的写法，如《铁道部关于××次旅客快车发生重大追尾碰撞事故的报告》；二是事由＋文种的写法，如《关于招生工作情况的报告》。
（二）发文字号
为完全式。
（三）主送机关
行政机关的报告，主送机关一般只送一个上级机关。但受双重领导的单位，要依据分工和管理权限，可以报送其中一个上级机关，抄给另一个。报告应报送自己的直接上级机关，一般情况下不要越级行文。
（四）正文
（1）报告缘由。不同类型的报告，其缘由有不同的写法。可以交代报告产生的现实背景，可以交代报告产生的原因，可以说明报告的根据，或者在开头简略叙述一个事件的概况，或者明确阐述发文的目的，均要落笔入题，有利于表达主体内容和主旨。
（2）报告主体。报告的主体也有多种写法，常见的写法有：
工作报告主体部分的内容，以成绩、做法、经验、体会、打算、安排为主，在叙述基本情况的同时，有所分析、归纳，找出规律性认识，类似于工作总结。
建议报告希望上级部门采纳建议，或批转给有关部门执行、实施，这是建议报告的基本写作目的。为此，这类报告的重点要放在建议内容上。提出的建议要针对某项工作有系统、完整的方法、措施和要求，且对工作有切实可行的指导作用。形式上可采用分条列项的方法逐层表达。
回复报告根据上级机关或领导的查询、提问，有针对性地作出回答，问什么答什么，要突出专一性、时效性。
情况报告汇报发生的情况，并客观地分析这些情况产生的原因、性质和造成的影响等。对情况已经做了处理的，应报告处理结果；尚未做处理的，应报告处理打算。
递送报告的正文一般很简短，只用一二句话说明报送的文件或物件的名称及数量即可。
（3）报告结语。报告的结语比较简单，可以重申意义、展望未来，也可采用“特此报告”、“以上报告，请审阅”、“特此报告，请审示”、“以上报告如无不妥，请批转执行”等等习惯用语收结全文。
（五）落款
在正文右下方标注发文机关。如在标题中已出现发文机关，则落款省略。
（六）成文时间
一般为领导签发日期。
五、报告写作的注意事项
（1）要注意结构、层次的合理安排。
（2）要善于抓住事物的本质。
（3）注重时效，情况真实。
（4）语言简洁，篇幅短小。
第二节 请示
一、请示的含义
请示是党政机关广泛使用的一种上行公文。主要适用于向上级机关请求指示、批准。
请示作为报请性的上行文，应用范围十分广泛。但下级机关不能事无巨细的遇事就向上级请示，请示一般是有限制的，大致可归纳为以下几个方面：
（1）下级机关遇到新情况、新问题，因无章可循而没有对策或没有把握，需要上级机关给以明确指示的时候，要用请示；
（2）下级机关在处理较为重大的事件和问题时，因涉及有关方针政策必须慎重对待，或为防止工作失误，需要报请上级机关，要用请示；
（3）下级机关在工作中遇到问题，虽然有解决的办法，但由于职权、条件的限制，没有权力或没有能力实施这些办法，需要上级机关帮助解决时，要用请示；
（4）下级机关对有关方针、政策和上级机关发布的规定、指示有疑问，需要上级机关明确答复同意才能办理时，要用请示；
（5）下级机关在较重要的问题上出现意见分歧，无法统一，需要上级机关裁决才能办理时，要用请示。
（6）因情况特殊，遇到某些难以执行现行规定、有待上级重新指示才能办理的事项时，要用请示；
（7）下级机关遇到上级领导、主管部门明确规定必须请示、批准才能办理的的事项，或上级明文规定完成一项工作任务后，需要上级审核认定的事项时，要用请示。
二、请示的特点
（一）回复性
在公文体系中，请示是为数不多的双向对应的文体之一，具有较强的期复性。下级机关往往是在遇到比较重要的情况和急需解决的问题时，才向上级机关请示的，不管上级机关是否同意下级的请示事项，都应尽快明确回复。
（二）单一性
请示具有强制回复性，上级机关要及时给予答复，因此在一份请示中，只能就一项工作或一种情况、一个问题做出请示，不得在一份公文中就若干事项请求指示和批准，耽误到正常工作的开展。如果确有若干事项都需要同时向同一上级机关请示，可以同时写出若干份请示，它们各自都是一份独立的文件，有不同的发文字号和标题。而上级机关则会分别对不同的请示做出不同的回复。
（三）针对性
请示的行文，有很强的针对性。必须针对超出了本机关职权、能力、认识范围之外的事情运用请示。不得动辙就请示，那样看起来像是尊重上级，实际上却是把矛盾交给上级，影响工作的开展。
（四）超前性
请示的行文时机具有超前性，必须在事前行文，等上级机关做出答复后才能付诸实施。事中行文或事后行文都是不正确的。
（五）可行性
请示中提出的请上级机关予以批准的要求，应该是切实可行的，应考虑到上级机关的审批权限和解决能力，不应提出根本办不到的不合理的要求。
三、请示的分类
（一）请求指示的请示
请求指示的请示主要适用于以下三种情况：
下级机关遇到新情况、新问题，无章可循，需要请示上级机关；
对有关方针、政策和上级机关发布的规定、指示在理解上有疑问和分歧，在执行上把握不准，或在执行中需要变通时，需要请示上级机关；
事关重大，需要上级机关给予原则上的指导。
【例文3】
关于暂缓调高旅游专项资金在交通建设附加费中分配比例的请示
（发文字号略）
市人民政府：
今年4月7日，市委、××市政府《关于加快发展旅游业的决定》（××字〔××〕8号），同意建立旅游建设发展专项资金，其部分资金来源于交通建设附加费的分配，并将此分配比例从原来的5%调高到10%。对此，我委认为该措施无疑有利于筹集资金，促进旅游业发展。但当初决定征收交通建设附加费的目的，主要是筹集地铁资金，现要提高旅游专项资金在交通建设附加费中的分配比例，必然减少地铁资金的来源。地铁工程建设年度投资高达30亿元，筹资任务十分艰巨，而今年地铁资金缺口更大，需开拓更多的资金来源。因此，任何减少筹集地铁资金的做法都会导致工期拖长和投资增大，不利于工程建设。
鉴此，我委建议在地铁建设期内，暂缓调高旅游专项资金在交通建设附加费中的分配比例，仍执行旅游专项资金在交通建设附加费中占5%的分配比例不变。
专此请示，请批复。
××市计委（印章）
××××年×月×日
（稿件来源：pp－cn.com）
（二）请求批准的请示
依据管理权限和有关规章，下级机关就某些工作、某些问题请求上级机关给予审定、认可时使用的请示。如管理区域的变更、结构设置、干部人事安排、财款的动用等，都属此类。
（三）请求批转的请示
某职能部门在自己的职权范围内制定了相关的办法和措施，却不能直接要求平级机关和不相隶属机关照办，可用请示的方式要求上级机关批转给有关部门执行。
四、请示的写法
（一）标题
请示的标题可以由发文机关＋事由＋文种构成，如《××省农业厅关于急拨救灾款的请示》。也可以由事由＋文种构成，如《关于成立老干部活动室的请示》。
（二）发文字号
为完全式。
（三）主送机关
为直属上级机关，一般只报送一个主管领导机关，需要送其他机关的用抄送形式。
（四）正文
请示的正文由请示缘由、请示事项、请示结语三部分构成。
请示缘由是请示事项的基础，是上级机关批复的主要依据。一般而言，这部分要写明所遇到的新情况、新问题，或自身没有能力解决的困难，要写得充分恰当、言之有据。交待完请示缘由之后，一般用“特请示如下”过渡到请示事项。
请示事项要写清要求上级机关予以指示、审核、批准的具体问题和事项，这是请示的实质内容，是请示最核心、最重要的部分。请示事项要符合法规，符合实际，具有可行性和可操作性。
请示结语是请示的结尾。这部分内容比较简单，在主体之后，另起一段，以惯用的“当否，请批示”，“妥否，请批复”，“以上请示，请予审批”，“以上请示如无不妥，请批转有关部门执行”等结束语收尾即可。
（五）落款
在正文右下方标注发文机关。如在标题中已出现发文机关，则落款省略。
（六）成文时间
一般为发文日期，在发文机关下方标明。
五、请示写作的注意事项
（1）要坚持一文一事，报送一个主送机关。请示事项必须明确、具体、可行；不要多头请示，确需了解请示事项的领导机关或领导人，采取抄报形式处理。
（2）一般不得越级请示，个别需要越级请示的，常采用两种方式：一种是转呈式，既可以避免越级，又明确主送机关；另一种是在越级请示的同时，把请示抄报被越过的主管部门。
（3）不能把请示写成报告或请示报告。
（4）除领导直接交办的事项外，请示不要直接送领导者个人。
（5）一般情况下，也不得在上报上级机关的同时将请示抄送平级和下级机关。
六、请示与报告的异同
（一）相同点
（1）两者都属上行文。
（2）为督促各级领导干部认真履行职责，对行文负全责，上报的报告、请示首页须注明签发人。
（3）通常情况下，报告和请示的标题可省略发文机关。
（二）不同点
（1）写作性质不同。报告属陈述性公文，请示属呈请性公文，
（2）行文目的不同。报告行文目的在于汇报工作、反映情况、提出意见和建议、答复询问等，故不要求上级机关回复；请示行文目的在于请求指示或审核批准，需要上级机关给予答复。
（3）内容含量不同。报告的内容含量比较大，往往涉及多个事项，可以一文多事，即使是专题报告，也常常包括一个事项的多个方面，篇幅较长；对请示则严格要求一文一事，一事一请，篇幅相对较短小。
（4）行文时间不同。报告在事中、事后均可行文；而请示必须事前行文，不能边干边请示，或先斩后奏。
（5）结尾形式不同。报告因不需要上级机关作出回答，因此常用“特此报告”、“以上报告，请审阅”、“以上报告如无不妥，请批转……”等词语来收尾；而请示需要上级机关给予回复，所以常用“以上所请，妥否（当否），请批复（批示、答复、回复）”、“以上所请如无不妥，请批转……”等词语作结语。
第三节 批复
一、批复的含义
批复为下行文。主要适用于答复下级机关的请示事项。
批复是针对下级机关无权、无能力解决的事项，做出具体答复，来指导下级机关工作开展时使用到的文书。批复，首先就是要“批”，即对下级机关的请示表明态度，同意或不同意，原则上同意，暂缓进行等；其次是“复”，即在表明态度的基础上，做出回复，指出下级机关在开展工作的过程中应注意的事项。
二、批复的特点
（一）被动性
批复是用来答复下级请求事项的，下级有请示，上级才会有批复。下级有多少份请示呈报上来，上级就有多少份批复回转下去。批复不是主动的行文，是公文中唯一的纯粹被动性文种。另有两种公文也可以是被动性的，就是报告和函。不过，报告只有在答复上级机关询问时才是被动的，函只有答复对方的来函事项时才是被动的，所以说，批复是唯一的被动性文种。
（二）针对性
批复的针对性极强，下级机关请示什么事项或问题，上级机关的批复就指向这一事项或问题，决不能答非所问，也无需旁牵他涉。
（三）权威性
批复的目的是指导下级机关的工作，批复代表着上级机关的权力和意志，批复意见具有指令作用，下级机关必须遵照执行。
（四）简明性
批复对请示中的事项只作原则性、结论性的表态，无需作具体的分析和阐述，因而一般要简明扼要。
三、批复的分类
（一）表态性批复
表态性批复是指上级机关对下级机关的请示，根据有关的方针、政策、法令、规定和请示的实际情况，给予明确的答复，只用“同意”、“原则上同意”、“基本同意”、“不同意”、“暂缓进行”等词语表明态度，而不提出具体要求的批复。
【例文4】
国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复
国函〔2009〕84号
住房城乡建设部：
你部《关于成立保障性安居工程协调小组的请示》（建保〔2009〕113号）收悉。现批复如下：
同意成立保障性安居工程协调小组。协调小组不刻制印章，不正式行文，请按照国务院有关文件精神认真组织开展工作。
附件：保障性安居工程协调小组组建方案
国务院（印章）
二○○九年七月十四日
（选自《国务院公报》）
（二）指示性批复
上级机关对下级机关的请示事项在表明态度的基础上给予适当的原则性指示，并提出明确要求的批复。与表态性批复相比较，这种批复的内容较多，篇幅稍长。
【例文5】
陕西省人民政府关于榆林市节水型社会建设规划的批复
陕政函〔2008〕204号
榆林市人民政府：
你市《关于请求批准榆林市节水型社会建设规划的请示》（榆政字〔2008〕62号）收悉。现批复如下：
一、原则同意你市组织编制并经省发展改革委、省水利厅、省建设厅审核通过的《榆林市节水型社会建设规划》（以下简称《规划》）。
二、你市水资源短缺，生态环境脆弱，随着经济社会发展特别是能源化工基地建设的不断深入，水资源供需矛盾日益突出，加快推进节水型社会建设，是经济社会可持续发展的必然要求。请加强组织领导，落实工作责任，认真抓好《规划》的组织实施工作。
三、《规划》的实施，要立足当前，着眼长远，突出重点，统筹安排，加强管理。要健全总量控制、定额管理的用水制度，完善供水价格形成机制，强化水资源统一管理，建立高效协调的水资源开发利用和节约保护管理体制；要创新投入机制，加大节水投入，加快农业、工业、城镇节水设施建设，提高水资源利用效率，增强水环境承载能力；要加强节约用水的宣传工作，在全社会营造珍惜水、节约水、保护水的良好氛围，使节约水资源、保护水环境成为广大群众的自觉行动。
四、省发展改革委、省水利厅、省建设厅、省环保局等省级相关部门根据各自职能分工，加强《规划》实施的指导监督。
陕西省人民政府（印章）
二○○八年十二月八日
（选自陕西省人民政府网）
四、批复的写法
（一）批复的标题
批复的标题一般采用公文常规模式写法，即发文机关＋事由＋文种。
由于批复的被动性，一般批复的事由都是由请示的内容来充当。常见的批复的事由有以下三种写法：
（1）“关于”或“关于同意”＋请示名称，如《陕西省人民政府关于同意安康市人民政府请求急拨救灾款项的请示的批复》。
（2）“关于”或“关于同意”＋请示内容，如《国务院关于丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划的批复》。
（3）“关于”或“关于同意”＋请示内容＋“给”＋请示单位名称，如《国务院关于同意河北省设立廊坊市给河北省人民政府的批复》。
（二）发文字号
为完全式。
（三）主送机关
批复的主送机关，一般只有一个，那就是发出请示的下级机关。
（四）批复的正文
批复的正文由三部分组成，分别是批复依据、批复事项、执行要求。
（1）批复依据。批复依据主要涉及两个方面：一是对方的请示，二是与请示事项有关的方针政策和上级规定。
批复的开头通常要引述来文作为批复的行文依据，一般常用到以下几种方式：
“来文名称＋来文字号”的方式引述来文，如：“××政府关于……的请示（××府办发〔2005〕××号）收悉”；或者以“来文日期＋来文发文字号来引述，如：“××年×月×日×号来文已收悉”；或者“来文日期＋来文事项”来引述，如“××年×月×日关于……问题来文收悉”；或者以“来文名称＋来文日期”引述，如××年×月×日关于……请示已收悉。
上级有关的文件和规定是答复请示的政策和理论依据。可表述为：“根据××、关于××的规定或经××××研究讨论，现作如下答复。”必要时，可标引文件名称、文件编号和条款序号。
（2）批复事项。这部分应针对下级机关请示的事项，表明同意与否的态度，有时还要阐述同意或不同意的理由。答复请示事项针对性要强，答复要明确具体，简明扼要，表达要准确无误。
（3）结尾。结尾是批复正文的最后部分，它的写法有三种：
第一种，提行写“此复”或“特此批复”；
第二种，写希望和要求，给执行请求事项的答复指明方向；
第三种，无结语，请示事项答复完毕就告结束。
（五）落款
在正文右下方标注发文机关。如在标题中已出现发文机关，则落款省略。
（六）成文时间
一般为领导签发日期。
五、批复写作的注意事项
（一）态度明确，表达准确，措词严谨
批复是请示单位处理问题的依据，因此对请示内容进行回复，是否同意，是否批准，应明确表态。概念要准确，措词要严谨，语气要肯定，不能含糊其辞、模棱两可，更不能答非所问，以免发生歧义，使下级无可适从。
（二）批复要及时
批复是被动行文的，是下级机关在遇到超出自己能力、职权、认识范围之外的事情时向上级机关请求指示的，上级若不回答，问题就得不到解决或妥善的处理，因此，上级机关应尽可能迅速及时给予回复，以免延误工作，甚至给工作造成重大损失。
六、批复与指示的区别
批复跟指示有相似之处，都是指导性的下行文，所表达的内容都是受文的下级机关开展某项工作的依据。不过，它们又有着很大的不同：
（一）行文范围不同
指示适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则，面向所属的下级机关。批复适用于答复下级机关的请示事项，只面向来文请示的下级机关。
（二）行文原因不同
指示是上级机关根据实际需要主动向下级机关来行文的；批复则是上级机关根据下级机关的请示事项被动地来行文的。
（三）行文篇幅不同
指示内容一般比较丰富，篇幅较长，常常分条列项来写。批复一般内容较简单，只针对性地来回答请示的相关内容，表态性的批复只三言两语表明态度即可，即使提出要求的批复须分条列项来写，篇幅也不会很长。
【思考与练习】
1.工作报告和情况报告有什么区别？
2.为什么下级机关不可以越级向上级机关行文？
3.在什么情况下可以使用“请示”来向上级机关行文？
4.为什么报告中不能夹带请示事项？
5.请示为什么不可以多头主送？
6.简析批复“被动性”的特点。
7.批复的“发文机关和主送机关”与请示的“发文机关和主送机关”有何联系？
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