公务文书写作思维步骤

第二节　公务文书写作思维步骤

1.公务文书写作思维特征

公务文书写作是为国家统一管理服务的，是代表国家的意志和权力的，所以，就决定了与其他文书的写作具有不同的特点。

第一，公务文书写作具有鲜明的政治性。公务文书产生于阶级、国家出现之后，其基本内容是国家政权机关的指挥意志、行动意图、公务往来的系统记录，直接反映国家政权的政治意向和根本利益。所以，公务文书的政治性是非常明显的。今天，我们国家各个机关、团体、企事业单位的公文，与党和国家的政治事务和人们的社会生活密切相关，它是传达贯彻党和国家的方针、政策、法令、法律，推进现代化建设的重要武器。

第二，公务文书写作具有法定的作者。这是指公务文书必须有法定的作者，即依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的组织。党政机关、团体、企事业单位等，都是依据法律、条例、章程、决定、决议等建立和合法存在的，它们都是法定的作者。公文就是这些法定的作者根据自己的职能和权限制发的。

公文主要以机关或机关某一部门的名义发布，有时也以机关首长和国家领导人的名义发布。如1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过的修改后的《婚姻法》，就是以全国人大常委会委员长叶剑英的名义发布的。有的是机关首长对所属工作人员的任免令或任免通知等。以领导人名义作为公文的作者，并非以私人身份出现，而是以他所在机关的领导人、负责人的身份发布的，是领导人、负责人行使自己职权的一种表现。而领导人、负责人的职务，又是经过委任或选举程序，报请上级机关批准的，因此，他们也是公文的法定的作者。

第三，公务文书写作有法定的权威和特定的格式。作为机关的喉舌，公文可以代表机关发言，代表制发机关的法定权威。例如，中共中央文件代表了党中央的意见，经过第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，由人大常委会委员长叶剑英发布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，是加强法制的法律依据，具有法律权威。再如，国家行政领导机关发布的文件，代表了人民政府的职权和意图，具有行政领导和行政指挥的权威。

正因为公文代表了制发机关的法定权威，所以制发公文是一件非常严肃的工作。为了维护公文的权威性和严肃性，党和国家规定了统一的公文格式，任何机关不得另搞一套，自行其是。

第四，公务文书写作具有现实的效用。由于公文是在现实工作中形成和使用的，为推动现实工作而服务，因此，它的作用有时间的限制。这项工作一旦完成，由这项工作所形成并使用的公文的作用也随之结束。只是各件公文的寿命不等，有的时效长些，如法律性公文；有的时效短些，如某件具体事情的通知，在事情办过之后，公文的效用也就结束了。但是，这些公文既然已经发生过效用，在它失效后也就依然具有查考的价值，因此，它又需要立卷归档保存，转化成为机关档案。

2.公务文书写作思维步骤

2.1.换位思维，确定发文的出发点和发文关系

公文写作是将各级机关在按照党和国家的统一意志进行活动的过程中需要交流的精神意图、情况、要求记录下来，传达开去，以沟通上下左右之间的联系。例如，中央党政领导机关在制定与发布各项方针、政策、法令时，就常利用公文传达到全国各个地区、各个机关、各级干部和广大人民群众中间去，组织与动员广大干部和群众贯彻执行。再如，下级机关经常以请示、报告、总结等，把工作中的情况和问题反映给上级领导机关。这对于上级机关了解下情，行使权力，推动工作，是一种必不可少的手段。所以，从事公文写作，首先就是要把个体思维转换为社会思维，确定发文机关的立足点和出发点，就是要明确发文权限。属于全面的、重要的、方针政策性的问题，以领导机关的名义行文。属于在既定方针政策范围内的日常业务工作问题，应以有关业务部门的名义直接行文。公文内容要符合制发机关的职权范围，否则就无权威性和约束力。应由中央决定的问题，地方行文无效，应由其他部门决定的问题，本部门行文无效。公文力求精简，可发可不发的不发，通过面谈、电话协商解决的问题，就不要行文，以减少程序，提高效率。

确定发文的关系，指的是发文机关与收文机关之间的关系。这也是在拟写公文时所必须注意的。下级机关一般应按照直接的隶属关系而不要越级行文，以免打乱正常的领导关系。如遇特殊情况或紧急事宜必须越级行文时，应当抄报所越过的机关。上级机关如有必要越级向下行文对，应当同时抄送受文机关的直接上级机关。拟制涉及几个部门职权的公文，主办机关要主动与有关部门会商，取得一致意见后联合行文。联合行文的机关应当是同级机关。

要分清主送机关与抄送机关。向上级机关的请示，不要同时抄送下级机关。向下级机关的重要行文，可以抄送直接上级机关。受双重领导的单位向上级机关的请示，应当根据内容写明主送机关和抄报机关，由主送机关负责答复所请示的问题，上级机关向受双重领导的单位行文时，应当抄送另一个上级机关。

2.2.第二步继发思维——明确发文缘由和主要任务、内容

公务文书写作需要明确发文缘由，实际上就是要了解公文写作背景，也就是在什么背景下写作公文。许多公文在传达贯彻党的方针政策和布置工作时，一般都要阐明其指导思想，讲清道理，提出要求。它既是推动工作的工具，也是向干部群众进行宣传教育，使他们提高认识，统一思想的武器，如1982年10月20日党中央、国务院《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》，就是通过介绍各地存在的乱砍滥伐森林的情况，说明它的严重危害性和必须坚决予以制止的重要性，这也就对广大干部和群众进行了宣传教育。从这里，我们可以看出，公文写作缘由有两个方面：指导思想和实际情况。不论哪一种类的公文，其缘由首先就是党和国家的方针、政策、法律、法令和上级机关的有关规定。党和国家的方针、政策、法律、法令，体现了全国人民的根本利益，各级机关必须遵照执行。这是我们的事业不断发展壮大的根本保证。各级机关制发的公文，从根本上说，都是为了更好地贯彻执行党和国家的方针、政策、法律、法令和上级的有关规定。下级机关的公文的权威性和约束力也在这里。从横向上说，一份公文往往涉及许多方面，受着多方面方针、政策的约束，因此必须注意与各方面的政策相一致，防止互相牴牾。这就要求公文的起草人必须认真学习政治理论，学习研究党和国家的方针、政策、法律、法令，不断提高理论水平和政策水平，以马克思主义的立场、观点和方法分析问题、解决问题。其次，公文写作缘由就是客观实际，符合工作规律。公文是用来办事的文章，是据以解决问题的文章，必须实实在在。事实要真实可靠，数据要确实无误，结论要符合实际，办法要切实可行。公文的内容必须从实际出发，符合客观实际，符合工作规律。因此，公文起草人不能闭门造车，生逼硬挤，必须深入实际，调查研究，切实掌握新情况，分析研究新问题，同时，要精通本行业务，学习有关知识，避免拟写公文时说“外行”话，抓不到点子上，说不到要害处。只有内行，才能真正运用唯物辩证法观察问题，有针对性地提出解决问题、指导工作的意见和措施，实事求是地答复和处理问题，踏踏实实地推动工作。

公文的任务和内容根据机关和单位需要解决的实际情况来决定，写作者需要在交拟过程中，向有关领导问清事由和任务，根据掌握的大政方针政策决定公文写作的内容。上级机关的公文，对下级机关具有领导和指导作用，下级机关根据上级机关的公文所制定和传达的方针政策、工作任务和部署开展工作，上级机关根据下级机关的公文掌握情况，解决问题，指导工作，平行机关和不相隶属的机关之间，也可根据往来的公文知照情况，洽商工作。离开了公文的依据和凭证作用，各级机关将无所遵循，难以开展正常而有秩序的工作。

在机关公文中，有相当一部分内容，是用以制定和发布各种法规和政令的，如刑法、刑事诉讼法、婚姻法、逮捕拘留条例等等。这些公务文书本身就具有法律效力，一经发布，就必须积极执行，任何人都不得违反，这就成为人们在某一方面的行为规范。

一份公文的内容清楚明了，文字简练确切，解决问题的措施得力，就能促进党和国家各项方针、政策的贯彻执行，推动各项工作的开展。反之，一份公文思路不清、冗长杂乱、前后矛盾、不切实际，必然使人费解或发生误解，以致失时误事，影响工作，甚至造成严重损失。

党和国家极为重视公文的撰写工作。毛泽东、周恩来等老一辈革命家，在日理万机的繁忙工作中，经常亲自起草和修改公文，从内容到文字、标点，总是一丝不苟，并曾多次作过指示，极力倡导新的文风。我们应该以老一辈革命家为榜样，发扬良好的文风，努力提高公文质量，使它成为党和国家机关组织、领导人民群众同心协力建设两个文明的一种有力工具。

2.3.第三步完形思维——按照不同公文文种格式和体式完形处理材料

不同种类的公文，有不同的具体要求和写作方法，也有不同的格式和体式，这就要求写作者在组织公文材料的时候，按照不同格式和体式安排结构。机关行政公文格式是由国家以法律的形式固定下来的，这就要求写作者必须完全按照规范的格式进行写作。

公文格式是指一份完整的公文一般应当具备的项目、各项目的标识规则和用纸、排版等的要求。

为了保证公文的完整性、权威性和规范化，并便于撰写、办理和存档备查，《公文处理办法》对公文格式做了明文规定。根据这一办法，国家质量技术监督局发布了《国家行政机关公文格式》，注明此格式“其他机关公文可参照执行”。公文的构成项目很多，公文的用纸尺寸和排版形式等也有严格规定。为了便于了解和掌握，下面分成三部分加以说明。

第一部分：文头部分

文头部分，位于公文首页上方，约占首页的1／3，由发文机关标识、发文字号、签发人、份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度等项组成。其下方加一红色分线（与版心等宽），作为该部分与下面主体部分的界线。

发文机关标识由发文机关名称（全称或规范化简称）后加“文件”组成。如“国务院文件”、“国家安全部文件”。对一些特定的公文可只标识发文机关名称。

联合行文时应把主办机关名称排列在前；“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。

发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm，上报的公文则扩大为80 mm（供上级机关批示用）。发文机关标识推荐使用小标宋体字，字号自行酌定，用红色标识。

发文字号由发文机关代字、发文年份和发文顺序号组成。如“陕政办发（2006）9号”，其中的“陕政办”是陕西省人民政府办公厅的代字，“（2006）”是发文年度，“9号”是发文顺序号。发文机关代字与发文年度之间一般加“发”字，也有的加“字”字，还有的省略此字。议案、批复和函，一般在发文机关代字之后加“函”字，如国务院这三种公文的发文字号便写作“国函（19××）×号”。联合行文，只标识主办机关的发文字号。

年份、序号用阿拉伯数字标识。年份应写全，用六角括号“〔　〕”括入（不用圆括号）；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。

发文字号位于发文机关标识下，两者之间空2行，用3号仿宋体字，居中排布。

在报刊上发表或翻印公文时省去文头部分，因而把发文字号移到公文标题之下居中或偏右。

上报的公文，应当标明签发人姓名，即在发文字号右侧标识“签发人：×××”。这时发文字号应居左空1字，签发人居右空1字。

如有多个签发人，主办单位签发人姓名排列在上，最后一个签发人姓名与发文字号处在同一行。签发人用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。所有的公文都需要由本机关领导人签发。重要的或涉及面广的，必须由正职或者主持日常工作的副职领导人签发；经授权了的公文可由秘书长或办公厅（室）主任签发。但领导人是在发文稿纸的“签发”栏内签署意见，并写上姓名和审批时间，只有上报公文才在正式行文上标识签发人。

同一公文稿印制若干份时每份公文的顺序编号叫份数序号。需标识份数序号，用阿拉伯数字顶格标识于版心左上角第一行。份数序号一般应根据该公文印刷的份数来决定编几位，但至少不应少于两位，如“1”，应编为“01”。《公文处理办法》规定带有密级的公文应编制份数序号。不加密级的公文是否编份数序号，由发文机关自行掌握。

如需标识秘密等级，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第一行，两字之间空一字；如需同时标识密级和保密期限，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第一行，两者之间用“★”隔开，这时密级两字间则不空一字。密级的确定应按国家有关规定如《国家秘密保密期限的规定》、《文献保密等级代码》等执行，既要防止因未标明密级而失密，又要防止随意扩大密级。

紧急公文应当标明紧急程度，其位置也在版心右上角第一行，用3号黑体字，两字之间空一字；如需同时标识密级与紧急程度，则应密级居上，紧急程度居下。确定紧急程度应根据公文送达和办理时间的实际需要，严格掌握，非紧急公文不能填写这一项目，紧急公文也应恰当选用紧急程度，防止漏标和随意提高。

第二部分：主体部分

主体部分是每份公文的内容部分，由公文标题、主送机关、正文、附件说明、成文时间、发文机关印章、附注等项组成。

公文标题位于红色分线之下，与线之间空2行，用2号小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当。

公文标题的写法与绝大多数文章标题的写法不同，按规定一般应标明发文机关名称、事由（正文的主要内容）和文种，用介词结构“关于……的”把这三部分连接起来。个别情况下可以省略发文机关名称或事由，但这二者不能都省略。文种在任何情况下都不能省略。公文标题有三种写法：

三项式标题。由发文机关名称、事由和文种组成。这是公文的常规标题，大部分公文都采用这种标题。如《国务院关于加强水土保持工作的通知》，其中的“国务院”是发文机关名称（规范化简称），“加强水土保持工作”是事由，“通知”是文种。不加“第”字。

两项式标题有两种。

一是由发文机关名称和文种组成，省略了常规标题中的事由。如《中华人民共和国国务院令》、《陕西省人民政府通告》。

在什么情况下可以采用这种省略事由的两项式标题呢？应该是在正文极短的情况下。正文只有几句话或极为简短的几条，内容一目了然，虽然标题中未标明事由，仍不影响表达的开门见山。如果内容较长而在标题中却不标明事由，则显然是不妥当的。

一是由事由和文种组成，省略了发文机关名称。如《关于白条不得报销入账的通知》、《关于开展青年志愿者活动情况的报告》。

在什么情况下可以采用这种省略发文机关名称的两项式标题呢？有两种情况：一是内容不太重要的事务性公文，二是各机关、团体、企事业单位的内部行文。凡重要公文，为体现郑重性和权威性，其标题都不应省略发文机关名称。

公文标题写作的难点在于如何概括好事由。概括事由的方法大多采用动宾结构，如《中共中央宣传部、新闻出版署关于禁止“买卖书号”的通知》，其事由中的“禁止”是动词，“买卖书号”是宾语。概括事由的要求是准确、简要，防止题文不符、意思含糊、文字过多。

主送机关是发文机关要求对其公文予以受理和答复的机关，其位置如同书信对收信人的称呼，放在正文上方（标题下空1行），用3号仿宋体字顶格排布，回行时仍顶格。

主送机关如果只有一两个，应当用其全称或规范化简称。如果主送机关有多个，则可用同类型机关的统称，如国务院一份公文的主送机关便写作“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。

主送机关应写机关名称或统称，而不应写领导者个人。如果是周知性公文，则应省略这一项目，而不必写“全厂职工”、“全校教职工”之类的公众称呼。

正文位于主送机关下一行，用来表达公文的具体内容。正文每个自然段左空2字，回行顶格。数字、年份不能回行。

如何写正文，应根据每份公文的实际需要和惯用体式来确定，有话则长，无话则短，没有适合一切公文正文的统一模式。

附件说明

有附件的公文，应在正文下空一行左空2字用3号仿宋体字标识附件的顺序和名称，以提醒阅者注意并使主件和附件连成一体。序号用阿拉伯数字，附件名称不加书名号，其后也不加标点符号。写法如下：

附件：1.××××××××

2.××××××××××

附件置于主件之后，与主件一起装订，并在附件左上角第一行顶格标识“附件”二字。

应当说明的是，附件是用来说明正件的材料，处于从属地位。而发布令所发布的行政法规和规章，通知所印发、批转、转发的文件，以及议案之后的方案，都不处于从属地位，不能视为附件，因此不能在正文之后加附件说明。

成文时间直接关系到公文的时效，因此应完整写出年、月、日。为了便于盖章，成文时间的数字应使用汉字；年份中的“零”写为“○”。

成文时间以领导人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报以发出日期为准；会议通过的公文以通过日期为准。

加盖发文机关印章，这是发文机关对公文生效负责的凭证，也是公文区别于其他文章的显著标志。

单一机关制发的公文加盖印章，应上距正文2mm—4mm，端正、居中下压成文时间，印章用红色。成文时间右空4字，其上不署发文机关名称。

联合行文需加盖两个印章时，应将成文时间拉开，左右各空7字；主办机关印章在前；两个印章均压成文时间。两个印章应整齐排布，互不相交或相切，相距不超过3mm。

联合行文需加盖3个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称（可用简称）排在发文时间和正文之间。主办机关印章在前；每排最多排3个印章，两端不得超出版心；最后一排如余1个或2个印章，均居中排布；在最后一排印章之下右空2字标识成文时间。

大多数公文都应加盖发文机关印章。《公文处理办法》规定：“公文除会议纪要外，应当加盖印章。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章。”

《中国共产党机关公文处理条例》对此项目有不同规定：第一，它除了要求加盖发文机关印章外，还要求有发文机关署名，即把印章盖在发文机关名称的正中位置；第二，它规定不加盖发文机关印章的公文，除会议纪要外，还有印制的有特定版头的普发性公文。

当公文排版后所剩空白容不下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法解决。

公文如有附注，用3号仿宋体字，居左空2字加圆括号标识在成文时间下一行。附注一般是对公文的发放范围、使用需注意的事项加以说明，如“此件发至县团级”、“此件可见报”等，不是对行文内容作出解释或注释。对公文的解释或注释一般在正文中采取句内括号或句外括号的方式解决。

第三部分：版记

公文末页下方是版记部分，由主题词、抄送机关、印发机关、印发时间等项组成。

主题词用3号黑体字，居左顶格标识，词目用3号小标宋体字，词目之间空1字。

主题词是反映公文内容的一组标准化词语，最少2个，最多7个。主题词应根据公文内容从上级机关制发的公文主题词表中选择。标引次序应按主题词的含义由大到小、从内容到形式。

主题词是为了适应办公现代化特别是使用计算机管理而新增加的一个项目。它可以提高公文检索的速度，提高办事效率，为实现办公自动化奠定基础。

抄送机关位于主题词之下，其上下用反线（与版心等宽）与主题词和印发机关隔开，形成一个栏。

“抄送”左空1字用3号仿宋体字标识，后用冒号；抄送机关间用顿号或逗号隔开，回行时与冒号后的抄送机关对齐；在最后一个抄送机关后标句号。

抄送机关与主送机关不同，它不是受理或答复本公文的机关，而只是需要告知公文内容的上级、下级和不相隶属机关，简称“抄送”。按《公文处理办法》规定，向下级机关的重要行文应同时抄送直接上级机关，向上级机关的请示不得同时抄送下级机关。抄送机关应当是确实需要了解公文内容的机关，防止太多太滥，增加不相干机关的负担。

位于主体部分正文之上的主送机关，如果太多而使公文首页不能显示正文时，可移至这里，居于主题词之下、抄送机关之上，形成一个栏，标识方法与抄送机关相同。

印发机关和印发时间位于抄送机关之下（无抄送机关在主题词之下），占1行位置，用3号仿宋体字。印发机关左空1字；印发时间右空1字，用阿拉伯数字标识。

印发机关不是发文机关，而是发文机关印制公文的主管部门，一般应是该机关的办公厅（室）或文秘部门。如果发文机关没有专门的办公厅（室）或文秘部门，也可标识发文机关。

印发时间是为了反映公文的生成时效，它一般略晚于领导签发的时间，应以公文付印的日期为准。

印发机关的名称如果字数太多，可以自行简化，以使它和印发时间只占1行的位置。印发时间应完整地标明年、月、日。这一栏之下也应加一反线，与版心等宽。

版记部分置于公文最后一页（封四），最后一项置于最后一行。

公文写作思维进入完形阶段，就是要求严格按照规定的格式和体式组织材料，内容要有主有次，有纲有目，层次分明，中心突出，一目了然。即使是较长的公文，也应开门见山。一开头就要提出要点，用极简要的文字点出全文的中心，以唤起阅者注意，并有一个总的概念，然后再分段陈述。长文分若干段时，每段也应采用这种办法。公文有几层意思或几项要求时，要注意按条理分清层次，以数目字标明段落和项目，使眉目清楚。