中国的“治本之策”

中国想要在大宗农产品国际定价权博弈中掌握更多的话语权和主动权，归根到底还是中国的一句古语，打铁还需自身硬。问题的关键还在于提高中国的农业竞争力，而提高农业竞争力的关键还在于政府的政策导向，其中一个重要的方面就是农业补贴政策。例如，我国的棉花和大豆目标价格补贴试点政策已经接近一个政策周期，下一步将何去何从？研究美国七十多年来的农产品目标价格补贴政策，我们发现，美国政策执行中的要点正是我国政策执行中的难点。美国农产品目标价格补贴政策之所以能够以最低的成本获取最大的政策收益，关键在于该国已经形成了三项重要的制度安排：完备的市场信息发布制度、完善的农业基础统计制度、高效的农业信息化行政体系。这三项重要的制度安排是农产品目标价格补贴政策中的“治本之策”。

在不同的时期，不同的国家会采取不同的农产品补贴政策，这主要取决于国内外农产品市场供求情况。2005年以来，我国的托市收购和临时收储政策的实施，基本背景是国内重要农产品供不应求，而且国内价格低于国际价格。但是，伴随着国内外市场条件的变化，价格支持政策的市场扭曲效应日益凸显，主要表现为进口量、生产量和库存量“三量齐增”，农产品国内外价格倒挂。

在这样的大背景下，2014年我国启动了棉花和大豆的目标价格补贴试点政策，旨在发挥市场机制的价格形成作用。农产品目标价格补贴就是政府对农产品的市场价格和目标价格之间的差额给予财政补贴。政策试点周期即将结束，总体来看政策效果比较好，但也存在不少问题，既有宏观战略导向的问题，也有政策操作的细节问题。下一步农产品目标价格补贴政策将如何进一步完善？他山之石可以攻玉，以美国为例。

美国具有最发达的农业价格支持体系，农产品目标价格补贴政策是其中非常重要的组成部分，已经有七十多年的历史。研究美国七十多年的目标价格改革政策史，我们发现，美国政策成功的要义在于政府发挥了重要的主导作用。没有美国的农业部，就没有世界上最强大的农业。在处理政府与市场的关系中，政府起到实质性作用，政府决定了市场经济运行的程度和质量。

政府必要的职能之一就是为市场经济良好地运行提供基础设施，那么农产品目标价格补贴政策中的“基础设施”是什么呢？这就是美国农业部所做的三项基础性工作，又是三项关键性的工作，即为农产品目标价格补贴政策搭建了三个基础性平台。为什么在这三个基础性平台之上形成的制度是农产品目标价格改革的“治本之策”呢？这三项制度好似“高速公路”，“高速公路”的作用是让各类汽车各行其道、快速通过，让事物高效地运作。农产品补贴政策、保险政策等各类农业政策也需要类似“高速公路”的制度安排，在这种制度的框架内，政策成本才能降到最低，即以最低的成本获取最大的收益，起到事倍功半的作用，这就是“治本之策”的内涵所在。不管是农产品目标价格补贴政策，还是其他农业政策，这三项制度安排都应该是政策执行中的治本之道。

第一，完备的市场信息发布制度。美国政府早在20世纪初就建立了市场新闻报告制度，新闻报告制度早于农业目标价格补贴制度，为目标价格补贴制度奠定了坚实的基础。美国农业部（USDA）的农业营销服务局（AMS）每年都会发放几千份农产品市场新闻报告，包括农产品价格、数量、质量、批发、零售、物流等详细数据和信息，人们可以在几个小时内就免费获得所需要的一切信息。我们国家的问题恰恰在于，目标价格补贴政策缺乏市场信息发布制度的支撑，这大大增加了政策的执行成本。

第二，完善的农业基础统计制度。在美国，科技化、工业化和信息化的高度发达促进了一个更加高效的现代化的农业产业体系。由于信息技术、卫星监测、智能技术等科技手段的应用，美国建立了强大的农业统计系统，及时又客观地获得了农业生产的真实信息。美国农业部的国家农业统计局（NASS）设置了12个区域农业统计中心，有工作人员1100余人，临时调查员3500余人，调查各区域农业数据。我们国家农产品目标价格补贴政策，缺乏的恰恰是基础性的农业统计数据。

第三，高效的农业信息化行政体系。1980年以来，美国农场数量基本稳定在200万左右，而且大型农场逐渐趋于主导地位。美国原本自然资源丰富，农场数量少、规模大，为政府间各种信息的传递提供了便利条件，而政府高效的信息化系统，更是给美国的农业锦上添花。农业部、银行、保险公司等对大小规模的农业生产者信息掌握完备，补贴、价格支持、保险赔付结算都按照既定的程序、通过电子系统自动完成。其优点就在于控制生产者的道德风险，降低政策的执行成本。在我们国家，不管是农产品目标价格补贴，还是其他农业政策，农业信息化行政体系的缺乏都是高行政成本的重要原因。

通过调研发现，不管是新疆的棉花，还是东北的大豆，目标价格补贴政策在具体执行过程中都存在类似的难点问题。其一，缺乏市场基本的供求信息，市场价格、目标价格和差额补贴都难以确定；其二，缺乏农业基础性统计数据，数据来源多样，造成了中央与地方政府的诸多矛盾；其三，行政执行成本高，政府各部门之间信息不够畅通，难以做到信息共享。我国农产品目标价格改革过程中的难点问题，与美国目标价格补贴政策执行中的要点基本一致，这就给我国下一步的农产品目标价格补贴政策提供了战略性发展思路。这既是农产品目标价格补贴政策的治本之策，也是各项农业补贴和农业保险制度之根基。

第一，建议整合各类信息资源，建立权威性市场信息发布平台，形成一整套的制度安排。农业部需要承担这一重要使命。建议农业部建立供求等信息发布平台，虽然我们目前有“农情调度”、“全国生产监测系统”、“国家棉花信息监测系统”等信息网络，但数据来源多样性，缺乏可信性。建议大豆、棉花等农产品行业协会尽快与政府的行政力量脱钩，在市场机制的作用下展开充分竞争。建议尽快出台《行业协会法》，让行会在政府和企业之间搭起一座桥梁。行业协会统计本行业的信息具有诸多优势，农业部可以购买其信息服务，再把各种信息整合在自己搭建的平台上。建议财政部门提供专项资金，支持供求等信息平台建设，这对我国现代农业的建立具有不可替代的重大意义。

第二，建议加强农业基础统计数据的法治化平台建设。农产品种植的面积和产量等统计数字是进行农业目标价格补贴的基础性工作。建议各省因地制宜确立农业数据的统计主体，统计局与省农调队的职能要依法确立，在法治化的框架下统一统计主体、统一统计口径。建议充分利用土地确权等数据和遥测遥感等现代技术工具，完善面积核查工作。建议加快统计工作的法治化进程，规范地方政府的行为，同时也规范农民的个人行为，目前农民虚报空报的违法成本太低。

第三，建议进一步投资并完善政府的农业信息化系统平台建设，目的是降低较高的行政成本和制度成本。建议财政部门提供专项资金，用于建设各县区农业信息化平台建设，这是财政资金“四两拨千斤”的最好体现。建议建立政府部门之间共享的农业信息化平台子系统，在政策的执行主体之间建立信息共享，加强农业部、发改委、财政部、工商局等部门之间的信息畅通。建议建立政府与农业生产者之间的农业信息化平台子系统，政府要掌握生产者面积、产量等基本经营信息，建立便捷高效的财务支付和结算系统。