立法后评估的浙江实践

党的十八大以来，提高立法质量，推进科学立法、民主立法已成为新形势下加强和改进立法工作的主题。张德江委员长在十二届全国人大常委会第二次会议上的讲话指出，立法评估是提高立法质量的有效措施。开展立法工作，要把正向思维和逆向思维有机结合起来，既要认真考虑法律执行部门的需求，贯彻好立法意见，也要重视社会对法律的反应，广泛听取并认真评估法律的适用对象、专家学者等方面的意见。浙江在全国比较早地实施了地方立法的评估制度，积累了诸多有益的经验，本专题围绕提高立法质量这一主题，结合浙江省的立法后评估实践，探讨立法评估的意义与价值。

一、立法后评估的时代背景与基础

历史的时代进程表明，每一个时代都有自己独特的法律现象或法律问题，各个时代的法学都必须针对这些现象或问题提供新的解释或解决方案；各时代的法学思考者和法律解释者的经验和知识不同，其所依赖的语言和思维情境不同，就可能使他们回答法律问题的方式、姿态乃至其运用的话语体系存在差异。我们可能永远无法挣脱历史传统和现实情境条件对研究者的视域、问题意识、方法和论证能力的影响。迄今为止，通过历届党代会的政治报告梳理可以发现“法治”这一主线的逐步发展过程，从党的十三大报告中提出的“建设有中国特色的社会主义法律体系”到十四大报告中的“建设社会主义市场经济法律体系”、十五大报告中明确的“依法治国，建设社会主义法治国家”，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党的十六大提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十八大强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。到现在，经过几十年的努力，“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。2011年10月27日国务院新闻办公室发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书也指出，截至2015年9月底，除现行宪法外，我国现行有效的法律共244件，行政法规共746件，地方性法规共9540件，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。如果说，“以1979年7月同时公布七部基本法律为标志，中国迈进了‘立法者的时代’”的话，那么我们也有理由认为在2011年中国特色社会主义法律体系形成之后，立法学迈向了“后体系时代”。与此同时，我们也面临着这样一个现实局面，“自1979年到2007年底，全国人大及其常委会共颁布了409部法律，其中修改了147部，占通过法律的35.94%。而在历年的立法中，修改过的有84部，2次的有11部，3次的有4部，4次的有3部”。以1997年的《刑法》为例，截止到2010年，已经修改了8次，这其中还不包括全国人大常委会于1998年制定的《关于惩治、骗购外汇罪的决定》，平均不到1.5年就修改一次，连我国的根本大法《宪法》从颁布实施到现在也修改了4次，特别是进入了2000年以后，从全国人大及其常委会通过的法律来看，法律修改的数量已经远远超过法律创制的数量，而且这个比例还在进一步扩大，以2004年为例，该年度通过的20部法律中，属于修改的就达18部，占总数的90%，再以2009年为例，该年度通过的12部法律中，属于修改的达到7部，占总数的58.33%。因此，有学者指出我国立法已经进入了“后立法时代”。全国人大常委会在其2010年度的立法工作计划中提出加强立法调研和论证，进一步提高立法质量。加强立法技术规范研究和应用工作，不断提高法律案审议的质量。结合常委会执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况新问题，有针对性地选择一到两件事关群众切身利益的法律，开展立法后评估试点工作，探索建立立法后评估工作机制。并且启动了对《中华人民共和国科学技术进步法》的立法后评估试点工作以及对《中华人民共和国妇女权益保障法》的执法检查工作，此后全国人大常委会法工委又相继开展并完成了《农业机械化促进法》的立法后评估工作，全国人大内司委对《中华人民共和国残疾人保障法》开展了立法后评估工作，这些都可以视为立法后评估从理论到实践，从制度设计到实践操作的具体检验。因此，从这个层面上来说，认为立法及其立法学研究迈向“后体系时代”是有理论与实践依据的，并不是捕风捉影的臆测。

立法迈向“后体系时代”具有何种语境前设，需要我们搞清楚，虽然是“后体系时代”，但并不意味着我们的法律体系就完美无缺了。相反，法律体系只是基本形成，离完善的社会主义法律体系还有很大的差距。如郭道晖先生认为，“中国特色社会主义法律体系”至少应该包括这样三个关键词：中国特色、社会主义、法律体系。其中，最实在的硬件是能否构成一个纲目有序、门类齐全、和谐统一的法律体系，这是这个体系的骨架；而社会主义思想、理念和原则，是它的灵魂；适合国情、有中国特色则是它的血脉。三者缺一，都不能说是完整的、有生命力的体系。以这三要素来衡量，则现有立法的“体系”还有较大的，甚至是带本质性的差距。即使说它已基本建成，也还远未完善，有待通过新的立法和认真修法予以改进。完整的体系不只是有一大批法律的量的堆积，而且不仅要表现在整个体系的结构上，更要体现在法律体系的质量上。

二、立法后评估的制度建构与指标体系设计

依法治国，建设社会主义法治国家的前提不仅是有法可依，要建设法治国家、实行法治，还必须有良法可依。没有谁敢保证制定时的良法就会一成不变，随着经济发展、社会进步，正处于转型期的中国，出现许多新情况需要解决新问题。因此立法者除了要创制法律之外，还有一项极其重要的、经常的任务，就是尽最大努力保证依法治国所依的法是良法，而问题的关键在于如何保证。立法后评估的根本出发点与落脚点就是为了保障“良法”这一法治前提，其主要功能是在立法实施一段时间之后针对立法本身的“问诊看病”的过程。因此，构建科学合理的立法后评估制度与评估指标体系则是立法后评估工作的前提和基础。从历史进程来看，立法后评估是我国法治建设进程中的必然产物和重要环节。立法后评估的制度建构与评估指标体系的设计应当站在中国问题、世界经验的立场上，搜集、梳理和研究国内外有关立法后评估的立法现状，同时批判性地借鉴、吸收国内外理论界的最新研究成果，加以整合和系统化，不拘泥于既有的机械思维、制度、框架，又注重制度建构的科学、理性基础，防止脱离国情与实际的“花瓶”制度。

立法后评估的制度建构应当着重从如下几个方面着手。首先是确定立法后评估的主体。立法后评估的主体是内涵较为广泛的概念，包括法定评估主体，例如《行政许可法》第20条规定的“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价”，“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价”。这里的“设定机关”“实施机关”就是法定评估主体，一般认为，立法机关是立法后评估的当然法定评估主体。除法定评估主体之外，还包括非法定评估主体，例如高校、相关科研部门就某一部法律或某一地方的立法进行评估。除了这两者之外，还包括评估委托主体、评估受托主体、评估参与主体、评估监督主体以及中立第三方主体等，在立法后评估的主体确定时应当注重协调各主体之间的地位与关系问题。其次是立法后评估的对象选择。在对象选择这个问题上，需要注意的第一点是评估对象的范围与类型；第二点是如何选择评估对象，在这个问题上基本已经形成理论共识，即评估对象的“可评估理论”，该理论在评估对象选择上主要把握“三性”原则，即有效性、必要性、可行性；第三点是要注重把握立法的单一性评估、类型化评估与总体性评估。再次是立法后评估的基本原则与评估程序。立法后评估至少应当坚持四项基本原则，即民主原则、科学原则、中立原则与规范原则。立法后评估的程序，应当包括三个步骤，一是立法后评估的启动和准备，包括评估对象的选择、主体的确定、启动时间与评估方案的确立等，这是评估程序的源头。二是评估方案的实施，包括评估信息的收集、整理与分析，形成评估结论、撰写评估报告等，这是评估程序的本体。三是评估报告的回应，包括回应对象、回应主体和回应方式等，这是评估程序的终结。这是从程序上讲，如果从实体上看，最后则是立法后评估的结果及其回应。立法后评估结果的主要载体是评估报告，关键在于评估报告的效力如何界定，然后则是针对评估报告的评估结论进行相应的回应，主要有三种回应形式，即法的修改、法的废止、法的创制，其中法的修改是常见的回应方式。

立法后评估的制度建构与指标体系设计相互依存、相互支撑，制度实施的支撑点与载体是指标体系，而指标体系的设计则需要依赖完善的制度建构。对于立法后评估的指标体系设计，主要应当遵循成本—效益的量化评估指引，在评估的一级指标上，主要包括社会指标、经济指标、环境指标与法治指标。其中社会指标包括社会生活、社会就业、社会基本价值、公共事务、社会保障等二级指标；经济指标包括宏观经济收益、市场机制改善、企业生产经营的影响、消费者及家庭的影响四个二级指标；环境指标则包括土壤资源的影响、水资源的影响、气候的影响、空气质量的影响、对固体废物的影响、对噪声的影响、动植物资源、矿物资源、生态保护九个二级指标；法治指标则包括合法性、合理性、可操作性、协调性、规范性五个二级指标。每个二级指标又包括若干个三级观测指标，通过SPSS软件、AMOS结构方程模型等数理统计方法确保每项指标的观测数据科学、客观、真实。需要指出的是，立法后评估的指标体系应当是一个开放的体系，随着经济社会的发展，立法后评估的指标体系应当与时俱进，保持指标体系的科学性、开放性，为法律的立改废提供科学、精准的依据与参照。

三、立法后评估的制度实践

立法后评估并不能因其具有了理性的制度设计而停步不前，更何况这个制度设计还只是初步的，需要进一步去完善它，而与此相关的立法后评估的其他方面，包括立法技术的提高、立法语言的运用、立法表达的规范等内容，也都需要我们不断推进、深入。从世界范围来看，立法后评估制度大约产生于20世纪70年代。1976年，美国科罗拉多州通过了第一个《日落法》，该法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准，否则就此失效，从而迫使政府部门定期对其活动和规章的结果进行评价。其后，美国历届总统多通过行政命令的方式强化立法的实施效果评估，特别是行政规章的评估。继美国之后，英国、日本、韩国、澳大利亚、加拿大、德国、法国等国家相继开展了立法后评估活动，加拿大、澳大利亚、韩国、日本等国家相继出台了“日落法”，或在某部门法中规定“日落条款”，即在法律中规定法律实施的自动到期日条款，在法律规定的有效期限届满之前，启动法律绩效评估，以决定是否继续沿用该法律。如澳大利亚法律中规定有10年、7年、5年的有效日期，到期就要自动废除；韩国也规定了法律实施的有效期限原则不超过5年；美国就所有的政府文书工作要求都设定了3年的日落条款期限；墨西哥对技术标准设定了5年的日落条款期限。除此之外，一些国家通过国家立法的方式对立法后评估活动加以规范化，如英国2001年出台了《规制改革方案》《准备守法成本评估修正守则》，日本从2002年开始实施《行政机构实施评估政策有关的法律》（简称《政策评估法》），韩国政府于2000年通过了《韩国政府绩效评估框架法案》，其他国家的立法还有德国的《联邦法律案注意要点》与《立法效果评估手册》，荷兰的《立法指导原则》，芬兰的《法律规范法》，加拿大的《联邦立法政策》，等等。这是世界范围内主要国家有关立法后评估的立法实践状况。

具体到我国而言，立法后评估工作最早是在1997年，广州市人大常委会法工委对该市前5年制定的8个地方性法规进行了被称为“立法检查”的立法后评估工作探索，此后山东、安徽等地也相继开展了立法后评估的地方实践工作。郭道晖先生曾深刻地指出：“经过近30年来的改革开放与经济发展，那些利用改革捞到特权和财富的官僚新贵和腐败势力，由于政治改革和某些符合人们，特别是弱势群体利益的立法、修法举措，势必威胁到他们的既得权益，他们担心其垄断权力的失控，而抵制、阻挠某些立法、修法的举措。他们事实上已成为深化改革和修改劣法、制定良法的阻力，或者力图把立法和修法引向有利于他们的利益方向转变，使社会资源的分配多流向这些特权阶层，使一些改革蜕变为权贵资产者所垄断的政府工程，而不是全社会参与的社会工程。”法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上实现了有法可依，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。因此，我们要在继续加强立法工作的同时，采取积极有效的措施，切实保障宪法和法律的有效实施。立法后评估作为使不当甚至违法的立法条款“变娼为良”的调试器，在未来的发展中可以预见是比较艰难的（如果不说成是举步维艰的话）。但这不应该成为我们退却的理由，相反，我们还要努力寻求立法后评估的未来努力方向，掌握立法后评估的命运。

四、浙江立法后评估的探索与价值

浙江不仅经济发达、文化繁荣，在“法治浙江”的推动下，其法治建设也是卓有成效的。浙江早在“十一五”规划中就提出，“以推进‘法治浙江’为载体，努力建设民主健全、法制完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障的法制社会”，并强调指出，“善政”需要“良法”，法律规范的生命力在于质量，把加强制度建设包括提高法规议案、规章和其他规范性文件的质量作为立法工作关注的重点。立法后评估制度作为提高立法质量的重要环节和措施之一，得到了政府和社会各界的高度重视，从浙江省人大及其常委会的地方法规、省政府的地方规章，到杭州、宁波等地方人大的立法与政府规章都对立法后评估做了有益的尝试与探索。下面对浙江省地方的立法后评估做简要梳理。

早在2005年9月，杭州市就启动了《杭州市服务行业环境保护管理办法》的立法后评估工作，实现了该市对政府规章的立法实施状况进行立法后评估的首次尝试。通过评估，试图及时发现、纠正立法工作的不足，以便有针对性地改进立法工作。此后，宁波市多部门首次专门成立立法后评估小组，对该市2005年4月15日颁布实施的《宁波市企业投资项目核准办法》组织开展了一系列的立法后评估工作，对该办法的实施情况和存在的问题进行了分析和总结。2006年，浙江省人大常委会也启动了对其自身制定的《浙江省殡葬管理条例》的法律实施效果评估。2008年9月17日，宁波市政府出台实施《宁波市政府规章立法后评估办法》，浙江省第一个地方性立法后评估的规范性法律文件正式颁布实施。

此后，2011年，宁波市政府法制办对市政府自2008年12月1日起施行的政府规章项目《宁波市产权交易管理办法》（以下简称《办法》）进行了立法后评估。本次评估主要采取书面和征求意见座谈会等多种形式，充分听取了有关部门、相关产权交易中介机构、转让方和市民代表的意见和建议。评估主要是对《办法》的立法技术、立法内容、实施绩效等情况进行全面调查和综合评价，并提出处理意见，为完善《办法》和改进行政行为提供主要参考。2013年，根据宁波市人大常委会关于“积极探索建立立法工作和监督工作的有机结合，进一步加强对我市现有地方性法规实施情况的检查，建立和完善法规实施情况定期报告制度和立法后评估制度”的要求，市人大常委会法工委经过研究，选择《宁波市市政设施管理条例》作为2013年立法后评估的项目。本项评估工作采取执法部门评估、社会参与评估、委托专家评估和专题调研评估相结合的多元化方式进行。2014年，根据杭州市人民政府法制办公室的要求，杭州市城乡建设委员会委托浙江金道律师事务所组建评估课题组，对《杭州市机动车停车场（库）建设和管理办法》实施立法后评估工作。该立法后评估工作旨在全面、客观、准确地了解其所确立的法律制度的科学性、合理性、实践性，评价有关制度设计的实际执行效果，分析有关制度在“停车难”问题日趋严峻的情形下所面临的挑战，进而研究提出完善有关制度的意见和建议。2014年5月6日，浙江省人民政府办公厅印发《政府立法项目前评估规则》的通知，作为与立法后评估密切相衔接的立法前评估的规范性文件正式出台。2015年2月27日，浙江省政府出台的《浙江省关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》明确指出，“完善政府规章立法后评估办法，建立立法后评估长效机制。加强政府规章解释工作”。以上就是浙江省在探索地方立法后评估方面所做的一些有益探索与尝试。

纵观浙江省10年时间的地方立法后评估工作探索，可以十分肯定地讲，浙江已经摸索出了不少值得肯定的经验与有益的做法，但不可否认的是，这与全面依法治国的国家战略在浙江的率先实现是分不开的，但与“法治浙江”建设的要求还存在相当的差距，需要我们进一步攻坚克难，把浙江的地方立法后评估工作做好。针对浙江地方实践探索存在的问题，在改进思路与举措上有如下几点建议：一是尽快出台实施浙江省地方立法后评估办法等规范性法律文件，将前10年实践的有益经验做法以及借鉴兄弟省份的立法经验以立法形式将其法定化、规范化、制度化、长效化。从目前来看，全国近20个省、区、市都出台了关于立法后评估的地方性立法或政府规章，通过地方立法，将立法后评估工作上升到立法层面，切实保障了立法后评估本身的制度化、规范化与长效化，相比而言，浙江省还没有出台相应的地方立法，省政府也没有出台相应的政府规章，从全国来看，浙江的该项工作已经处于比较滞后的局面，应当尽快启动该项立法工作。二是建立立法后评估的长效机制，将浙江地方立法的评估工作常态化，定期开展对相关地方立法的评估工作，包括立法前的评估与立法后的评估等，将立法后评估机制常态化、制度化、规范化。三是着重做好地方行政立法后评估工作。地方立法后评估工作的核心与关键在于地方行政立法后评估。从地方来看，调整社会关系的主要规范是政府规章，因此立法后评估工作的重点主要是行政立法后评估，即政府规章的立法后评估工作。此外，联系我国立法实际，还要注重立法后评估工作与相关制度的衔接情况，诸如立法后评估与法规批准制度的关联、立法后评估与法规规章备案审查制度的关联、立法后评估与法规清理制度的衔接、立法后评估与执法检查制度的衔接等，这可谓是牵一发而动全身的系统工程。笔者认为，在未来我国的法治进程中，完善的立法后评估制度对推动科学立法、公正立法进而促进社会主义法律体系的丰富与完善，推动法治建设进程具有重要的基础支撑作用，其对建立真正的法治国家与和谐社会必定功不可没，正基于此，我们需要认真对待立法后评估研究。

（浙江省委党校法学教研部　李　亮）

【注释】

[1]具体法规名录见附件一。

[2]具体规章目录见附件二。

[3]“打包修改”，是指就多部法规的修改一并提出法规案的修改方式。本届省人大常委会先后做出了4个集中打包修改的决定，分别是关于修改《浙江省人才市场管理条例》等8件地方性法规的决定，关于修改《浙江省松材线虫病防治条例》等7件地方性法规的决定，关于修改《浙江省公路路政管理条例》等6件地方性法规的决定，关于修改《浙江省水利工程安全管理条例》等10件地方性法规的决定，共集中修改了31件法规。

[4]从全国人大常委会和各省级人大常委会来看，不少地方称之为五年立法规划。我省在十届人大常委会之后，将“五年立法规划”改为“立法调研项目库”。

[5]这5部法规分别是《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省水土保持条例》《浙江省社会养老服务促进条例》《浙江省军人军属权益保障条例》。

[6]从《立法法修改决定》来看，除了设区的市之外，还把地方立法权赋予了自治州以及不设区的四个地级市（广东省东莞市、中山市，甘肃省嘉峪关市，海南省三沙市），实际上所有行政层级为地级的城市都赋予了立法权。相应地，所有地级市的政府同步享有规章制定权。

[7]包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在的市。

[8]在2015年3月提请十二届全国人大三次会议审议的《立法法修正案草案》中，对原有较大的市和设区的市是分别表述的。根据代表的审议意见，取消了“较大的市”的表述，统一为“设区的市”。同时，对设区的市立法权限的表述也从原先的“城市建设、城市管理、环境保护”修改为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”。

[9]见《中华人民共和国立法法（最新修正本）》，中国民主法制出版社2015年版，第83页。

[10]根据《立法法》和《浙江省地方立法条例》的规定，法规案在交付人大常委会会议表决通过前必须经过人民代表大会法制委员会负责统一审议。因此，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会作为依法统一审议法规案的专门委员会。同时，根据全国人大及地方立法实践，设区的市人大常委会应当设立立法工作机构，作为常委会专门承办立法具体事务的工作机构，并配备一定数量的具备立法专业知识或经验的人员。考虑到设区的市制定地方性法规的草案主要将由政府起草并提出，同时设区的市政府也将同步开始制定政府规章，政府法制部门的立法力量应同步配备。

[11]习近平在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话（2013年2月23日），引自《习近平关于全面依法治国论述摘编》，来源：2015年05月12日，人民网—中国共产党新闻网。

[12]即一部法规草案要经过人大常委会会议两次审议再提交表决通过的制度。

[13]即一部法规草案经过人大常委会会议第一次审议后，至少间隔一次常委会会议再提交审议的制度。

[14]即一部法规草案要经过人大常委会会议三次审议再提请表决通过的制度。

[15]《立法法》第七十六条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”

[16]浙江省人大常委会法工委曾于2006年开展了《浙江省殡葬管理条例》立法后评估工作。全国人大常委会法工委从2010年到2012年，先后对《科学技术进步法》《农业机械化促进法》和《中小企业促进法》三部法律的有关制度进行评估。

[17]时间截止到2015年6月。