法治政府建设第三方评估

一、背景与缘起

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。《决定》的明确点题，既为此前已经在全国各地开展的法治评估实践正了名，也为将来实施法治评估作业的意义与方向做出了基本安排。应该说，法治评估是一个大概念，从法治建设的基本维度而言，其至少包括了立法评估，法治政府建设评估，司法（阳光、公正）状况评估和守法评估（公民法律意识评估）等子系统；从实践情况来看，尤以法治政府建设评估在全国覆盖面最广、影响最大，亦最受关注。

根据学者的观察和梳理，专门的法治政府评估活动始于2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，其经历了由地方政府自行开展自上而下依法行政考核，到部分地方政府开始委托第三方机构实施评估，再到由第三方机构主动发起并完成整个评估过程三个阶段，并在不同阶段体现出不同的特点。^[1]在整个发展过程中，法治政府建设的第三方评估从蹒跚学步到初步成型，走过了一段不算平坦的路程，尽管其在独立性、实效性、公信度等方面还有许多成长的空间，但作为一种未来法治政府评估的新兴力量，发展趋势却已不容逆转。一方面，第三方评估作为推进政府治理现代化的一种手段，作为外部制衡机制，在政府治理绩效的评估领域，已越来越被广泛认同并为体制所激励和倡导。^[2]另一方面，无论这个“第三方”是市场主体，还是高等院校、研究机构，其对内部评估的风险对冲效应都是可期的。正如学者所言，从国内的情况来看，绝大多数量化评估往往是公权力机关的自评、互评、交叉评，无论评价结果如何，都难逃自说自话的窘境。^[3]而第三方评估有助于缓解这一窘境。

当然，正如以上所述，第三方评估在中国尚处于初级阶段，加之信息不对称的广泛存在，其在法治政府建设评估中应当是一种独立的新兴力量，但绝非唯一力量。至少就现阶段而言，法治政府评估应当是政府自我评价、公众评价和第三方评价联合构成的综合评价体系。基于这样的定位，浙江省在传统的依法行政考核的基础上，于2013年建立“三驾马车”式的评估机制。按照《浙江省人民政府关于印发浙江省法治政府建设实施标准的通知》（浙政发〔2013〕50号）的规定，浙江省法治政府建设考核评价采用政府内部评价、专业机构评估和社会满意度测评三者相结合的评价机制，这三个维度的权重，分别占总分的50%、35%和15%。其中，占据35%权重的第三方专业机构评估，由浙江省社会科学院组织有关单位具体实施。经过2013年和2014年两个年度的评估实践，我们对法治政府建设第三方评估的定位、理念、技术有了一些初步的思考，也积累了一定的经验，通过本文略陈概貌以求教于方家。

二、浙江法治政府建设第三方评估的基本定位

经过理论研习和实践总结，在实施法治政府建设第三方评估过程中，我们在指标体系设计、评估方法和评估结果运用三个方面分别秉承并不断完善以下的理念和基本定位。

1.在指标体系设计上，统合全面性、抽样性、合法性等要素

衡量一个地方的法治政府建设状况，到底应该设多少个指标，设哪些方面的指标，是首先考验评估者的一个命题。在这一点上，我们经过两年的实践，总结出三条基本规则。

一是全面性。根据通行的社会学研究方法，一般认为，衡量某个事物的各指标之间应当具备四种关系：完备性、单项性、互斥性和互换性。其中，完备性系指，各个指标加起来，能够或者基本上能够涵盖该事物所指涉的所有现象。^[4]因此，法治政府建设第三方评估首先应当对涵盖法治政府建设这一“事物”的现象进行归纳，并以此作为指标体系设计的基础，不能“削足适履”，仅从指标的可操作性、便捷度等方面考量而舍去一些重要板块。为此，在一级指标设计上，我们将制度质量（政府制发的规范性文件合法性与整体质量）、行政行为规范度、行政执行力、行政透明度、公众参与情况、矛盾纠纷化解情况、公务员法律意识和素养、廉洁从政与责任担当等法治政府建设的全要素“一网打尽”。在拟定指标体系的过程中，也有人提出：矛盾纠纷化解情况、公务员法律意识和素养等指标在第三方评估中很难进行评估，可操作性比较弱，是否技术性地予以删除?最终，我们从指标体系的全面性角度考虑，未采取这种观点。

二是抽样性。全面性并不意味着需要一个庞大的指标体系，“全面”仅指覆盖度，而非数量级，指标数量应当以典型性、关联性、现实性为宗旨进行安排。因此在具体的二级指标设置上，我们采用抽样制。这是因为，一方面，统计实验表明指标总数不宜超过50个。欧洲实验室在模拟实验后指出，50个指标的贡献率为75%，超过50个指标的评估体系贡献度很小。另一方面，目前远未进入大数据时代，特别是就法治政府评价得标的（政府依法行政工作）而言，其公开披露的信息远不足以支撑“全样本”分析。

三是合法性。具体测评指标的来源应具有规范依据，如果天马行空，或者纯粹根据理论上的一些认识进行布置安排，一方面会使得指标科学性大打折扣，另一方面也会遭到评估对象的质疑，甚至造成其工作中的困惑。为此，我们在指标体系设计上应注意把握其合法性来源：其一，在大的指标体系覆盖性上，以党的十八大、十八届三中和四中全会关于法治政府建设的要求，国务院关于法治政府建设的三个纲领性文件^[5]为基本的依据。其二，在具体指标设计上，尽量以相应的法律法规为依据，如在行政透明度测评上，以《政府信息公开条例》规定的公开要素作为指标来源。

2.在评估方法上，将第三方评估定位为各种评估技术的综合体

由于浙江法治政府建设的第三方评估由省社科院负责，所以一开始社会和被评估对象有一种误解，认为专业机构评估就是专家对某地、某部门的观察性和主观性评价。实际上，评估伊始，我们便将“不能把专业机构评估矮化为专家主观评估”作为一个基本定位，因为用专家或商界代表对一个国家的法治主观满意度反映一个国家或者地区的民主法治发展状况，而不是对制度运行的客观状况进行评价，难免以偏概全。^[6]第三方评估毫无疑问应当是现行各种有效评估技术的综合体，并加以创新完善。为此，在实践中，我们采用并根据浙江法治政府建设评估的实际优化了网络检索法、媒体检索法、专家评议法、实测法、函调征询法、相关单位客观数据调取法、问卷调查赋分法、电话访谈赋分法等多种评估方法。

另外，在评估方法和技术导向上，第三方评估应突出绩效评估。如果说政府内部评价更侧重于被评估单位的规定动作、目标责任完成情况，社会满意度评价侧重于民众的主观获取感，那么专业评估的比较优势和着力点应在于有关法治政府建设的各项制度实际运行情况及其实际绩效。为此，在评估实践中，我们要重点研究和完善能够客观反映法治政府建设实际绩效的指标。如规范性文件合法性和整体质量，行政诉讼和行政复议败由，法定义务履行情况，政府信息依申请公开实测情况，行政复议化解矛盾纠纷的作用发挥情况，行政机关渎职案件状况等指标，均是从某一方面测量法治政府建设的实际成效和末端表现，而不仅限于对政府依法行政工作的过程考核。

3.在评估结果运用上，在“评价性功能”之外注重“引导性功能”

作为整个法治政府建设考核的一部分（35%权重），浙江的法治政府建设第三方评估当然承担着对各设区市、各部门法治政府建设现状的评价功能，打分数、做评价、排座次是其一项重要工作。但是，正如张文显教授所指出的，法治评估虽然是一种对现状的评价，但它的价值更在于对法治建设的指引、引导。^[7]我们认为，第三方法治评估不应是简单的打分数，而是应当从评估的过程和结果出发，为法治政府建设提供“智库性”意见，换言之，第三方评估作业者既是“评价者”，又是地方政府和部门法治建设的“小伙伴”。为服膺于这一定位，我们主要通过两大机制实现评估结果的“引导性功能”：一是就第三方评估中发现的法治政府建设中的普遍性问题，以决策建议件的形式，向省委、省政府领导报送。两年来，评估团队已就审批制度改革、规范性文件合法性审查、综合执法改革、政府信息公开等问题形成若干篇决策建议件，为相关决策提供参考。二是与被评估单位加强互动，通过《法治评估意见征询函》等形式，对被评估单位在推动法治政府建设中的薄弱环节予以指明并分析、提出建议。两年来，通过互动形式，被评估单位普遍在政府信息公开年报公开、政府财政透明、规范性文件合法、法定配套制度制定职责履行、重大行政决策程序完善等方面有了进步。

在这个意义上，我们认为，通过第三方评估部分地推进所谓“诱导性法治建设”是可能的。对此，有学者曾经清醒地批评道，所谓的诱导性法治建设，一开始就可能是无本之木。因为“法治指数”是个软性指标，或高或低可以取决于评估指标的设定和打分，实现花钱买奖状。在地方政府和法律专家上演的法治指数“二人转”中，由于资源与实力的对比悬殊，那些诱导地方政府进行法治建设的专家，结果往往“被引诱”成了法治业绩的粉刷匠与帮腔者。^[8]这是一个极有意义的提醒，如果法治评估仅仅是打分数，极有可能会出现他所描述的危险。但是，如果将法治评估的内容进行实化，并且从增加被评估者数量、建立回避机制等角度塑造评估作业者的超脱性、独立性（当存在数十个甚至上百个被评估对象时，其对“粉刷匠”和“帮腔者”的担忧大可不必），事实证明诱导功能的存在还是可期的。

三、浙江法治政府第三方评估的主要指标构成与测评方法

根据上述基本定位，浙江法治政府第三方评估每年确定25个左右的典型指标，运用8种主要方法对全省11个设区市政府和42个省级部门的年度依法行政（法治政府建设）状况进行测评。

1.制度质量部分

制度质量部分主要包括规范性文件合法性与整体质量、规范性文件备案审查和异议审查纠错点、规范性文件清理实施情况等指标。其中，文件合法性与整体质量采用抽查赋分制，从每个被评估单位全年度制定的规范性文件中随机抽取三件，确定基本赋分规则，由专家进行书面加会议评议并赋分说明理由。备案审查和异议审查纠错点则根据法制办系统对被评估单位的纠错文件，按照错误严重程度分别赋分。规范性文件清理实施情况则根据互联网检索和征询反馈方法，测定被评估单位有无按照“两年左右清理一次”的要求对文件进行动态清理。

2.行政行为规范部分

行政行为规范部分主要包括行政诉讼和行政复议败诉情况、重大行政决策程序规则运行情况、执法案卷评查情况、政府法制工作队伍建设情况、政府法律顾问制度建立和运行情况等指标。“败诉情况”指标从败诉率、败诉量和败由三个方面进行综合赋分，对裁判文书进行全样本分析。“重大行政决策程序规则运行情况”指标则抽取决策个案，通过互联网检索和征询反馈方法，从已有证据判断重大行政决策的五大程序要点有无履行。“执法案卷评查情况”指标则根据统一组织开展的行政许可、行政处罚案卷评查活动结果，对案卷所体现的行政行为规范度、合法性进行测评。“政府法制工作队伍建设情况”指标主要通过问卷调查，对被评估单位法制队伍的学历、年龄、专业结构进行横向比较测评。“政府法律顾问制度建立和运行情况”指标主要通过问卷调查加个案查询的方式对政府法律顾问制度是否建立、顾问在政府法律事务中的作用发挥情况进行抽查赋分。

3.行政执行力部分

行政执行力部分主要包括权力清单和权力运行流程图制定公开情况，“三改一拆”和“五水共治”实施情况，法规确定的配套制度制定职责履行情况，目标群体满意度（如测评当地行政审批制度改革的受益者——企业家的满意度）等指标。“权力清单和权力运行流程图制定公开情况”指标是对被评估对象是否依法按时制定“一单一图”进行测评。“法规确定的配套制度制定职责履行情况”指标主要测评浙江省现行有效地方性法规所设定的省级部门和设区市制定有关配套性制度的义务履行情况。“目标群体满意度”指标主要抽取与法治政府建设密切相关的工作，通过问卷调查测评目标群体对当地政府和部门落实该工作的满意度。

4.行政透明度部分

行政透明度部分主要包括政府财政透明度（含县市区三公经费）、主动公开的其他重点政府信息公开情况、依申请信息公开实测情况、政府信息公开年度报告公开情况等指标。“政府财政透明度”指标主要测评法定需要公开的预决算、三公经费等信息是否依法、充分公开。“主动公开的其他重点政府信息公开情况”指标主要就《政府信息公开条例》规定需要主动公开的其他政府信息（除财政信息外）公开情况进行测评。“依申请信息公开实测情况”指标由测评小组以信息公开申请人的身份申请被评估单位的信息公开，就其应对程序和结果进行赋分。“政府信息公开年度报告公开情况”指标主要对部门和政府是否按《政府信息公开条例》的要求在法定时间前公开政府信息公开年度报告进行测评。

5.公众参与部分

公众参与部分主要包括规范性文件公开征求意见情况、重大行政决策征求公众意见情况、行政决策参与满意度等指标。“规范性文件公开征求意见情况”指标就53个被评估单位的近千份规范性文件制定过程进行全样本分析，根据所采取的公开征求意见形式按格次赋分。“重大行政决策征求公众意见情况”指标系选择决策个案，就个案的公众参与情况进行测评赋分。“行政决策参与满意度”指标采用电话访谈形式测评民众对当地决策开放性的满意度。

6.矛盾纠纷化解部分

矛盾纠纷化解部分主要包括行政复议化解矛盾纠纷的作用发挥情况、10人以上群体性案件发生情况等指标。“行政复议化解矛盾纠纷的作用发挥情况”指标主要对被评估单位的行政复议决定文书及其复议后矛盾解决情况进行全样本分析。“10人以上群体性案件发生情况”指标从行政诉讼判决书裁定书、行政复议决定书、信访情况进行全样本分析，统计区域内10人以上群体性案件情况。

7.公务员法律意识和素养部分

公务员法律意识和素养部分主要包括行政负责人出庭应诉情况、领导干部法治思维综合情况、公务员法律意识和素养民意调查等指标。“行政负责人出庭应诉情况”指标系通过对行政裁判文书的全样本分析，统计各地各部门的出庭率、出庭量。“领导干部法治思维综合情况”指标系根据各被评估单位在重大决策程序履行情况、政府法律顾问制度建立和运行情况、财政透明度、法规确定的配套制度制定职责履行情况等指标上的得分进行综合赋分。“公务员法律意识和素养民意调查”指标则通过问卷和电话访谈形式测评当地民众对当地公务员法律素养的满意度。

8.廉洁从政与行政问责部分

廉洁从政与行政问责部分主要包括贪腐案件和渎职案件状况、行政机关工作人员责任追究情况、廉洁自律情况民意调查等指标。主要从主流媒体、主管机关调取年度贪腐案件和渎职案件状况、工作人员处分情况，并就廉洁自律情况进行总体民意测评。

除以上八个方面的指标外，还设置法治政府建设创新项目、法治政府建设评价结果运用路径等非常规加分项目，加分项目总分原则上不高于3分（以上八个方面的总分为100分）。

主要测评方法已在上述部分穿插说明，归纳起来，主要有以下几种。（1）网络检索测评法：从省级部门、设区市政府及其代表性工作部门的门户网站检索评估所需的基础材料（如政府财政透明度、重大行政决策程序运行情况、重点政府信息主动公开情况、规范性文件公开征求意见情况等），并根据操作规程和赋分规则测评打分。（2）媒体检索测评法：检索11家主流媒体，获取有关基础数据。（3）专家评议法：对有关样本和赋分规则实施专家评议，并测评打分。（4）实测法：评估工作人员以申请者和询问者身份，请求被评估单位公开某项依法应当公开的信息，或者就某个事项做出答复。通过这一模拟实测过程，评测行政机关及其工作人员是否依法、及时、充分履行法定职责。（5）函调征询赋分法：对有关指标，在初步检索的基础上，通过“法治评估意见征询函”的形式，向被评估单位征询、确认评估信息，并予以数据矫正。（6）相关单位数据调取测评法：从法院、法制办、监察部门等机关调取有关客观数据，并进行横向比较后赋分。（7）问卷调查赋分法：就有关事项实施问卷调查，根据回收的有效问卷情况进行赋分。（8）电话访谈赋分法：就有关指标设置电话访谈问题，根据访谈结果按规程赋分。

关于专家评议法，还要再赘述几句。专家评议法在法治评估实践中的应用，一直是理论上争议的话题，有学者认为，评估实践应完全客观，不应有主观色彩浓重的专家评议法存在，因为专家的主观随意性太强。对此，我们认为，在客观数据相对不足的当下，专家评议仍不失为一种理想的方法，关键是通过机制设计尽量使专家评估具有某些客观化的品质。我们的探索性做法是：首先，参与评议的专家与评估日常工作团队在人员构成上严格分离，评估日常工作团队不参与专家委员会，以确保专家委员会的中立性。其次，为限制专家的随意性，专家应当就评议结果书面说明理由。最后，也是最为重要的，交付专家评议的内容或为静态的制度文本，或为非个性化的赋分规则，不将动态制度运行情况交付专家主观评价，如此一来，能更好地发挥专家的比较优势并限制其恣意。比如，我们将所有近千份规范性文件制定过程所采用的公众参与形式进行客观罗列，由专家就这21种公众参与形式进行强度排列，根据专家投票结果，评估工作人员再就每个评估单位进行赋分。

（浙江省社会科学院副研究员、法学博士　唐明良）

【注释】

[1]林鸿潮：《第三方评估政府法治绩效的优势、难点与实现途径》，《中国政法大学学报》2014年第4期，第25—32页。

[2]从2014年开始，国务院开始力推“第三方评估”，当年度，委托国家行政学院等四个评估机构，对“取消和下放行政审批事项”等政策落实情况进行评估。参见《国务院力推第三方评估涉20个审批权较集中部委》，《南方周末》2014年9月19日。

[3]吕艳滨：《法治评估方法重在客观直观》，《中国社会科学报》2014年1月15日。

[4][美]劳伦斯·纽曼、拉里·克罗伊格：《社会工作研究方法：定性和定量方法的应用》，刘梦译，中国人民大学出版社2008年版，第230—231页。

[5]分别是：2004年的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年的《关于加强法治政府建设的意见》。

[6]吕艳滨：《法治评估方法重在客观直观》，《中国社会科学报》2014年1月15日。

[7]《中外专家为法治评估建言献策——“法治评估：普遍性与特殊性”国际研讨会综述》，《法制日报》2014年6月4日。

[8]陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》2013年第6期，第144—147页。