印度尼西亚的外语政策及外语教育

语言的民族性决定了语言教育政策，对国家稳定、民族融合、经济发展和现代化进程都有着重大作用 （江健，2011）。而印度尼西亚历史的复杂性决定了西方多个国家的语言在印度尼西亚语言发展过程中扮演了或多或少的角色。印度尼西亚先后被葡萄牙、西班牙、荷兰、英国和日本等国入侵，因此外语教育政策的不同造成了各时期特殊的外语状况，在印度尼西亚历史诸多外语中荷兰语和英语的地位较为显著。

自公元1世纪，宗教的传播成为印度尼西亚外语发展的主要依托。婆罗门教、印度教的寺院和伊斯兰教的清真寺及小礼拜寺的建立使外语教育以讲经布道为主的方式开展，除了宗教和基本的语言知识外，也包含了一些外国文化知识。16世纪开始的入侵到19世纪初的完全统治再到印度尼西亚独立，荷兰对印度尼西亚前后三百年的统治使荷兰语在荷兰殖民政府统治时期成为印度尼西亚上层人士交流的主要语言和学校教学媒介语之一。1945年印度尼西亚共和国成立以后，为建立国家统一意识、形成全民效忠和促进交流，印度尼西亚语被规定为国语，荷兰语迅速从印度尼西亚教育体系中消失。同时，英语作为印度尼西亚与国际交流的语言，被规定为第一外语。随着全球经济一体化进程的日益加深，英语在印度尼西亚的重要地位和通用程度也逐渐提高，成为印度尼西亚各界公认的强势语言 （Gunarwan，1999）。

1.荷兰语的发展和现状

1602年荷兰在印度尼西亚建立了具有政府行政职能的荷属东印度公司来进行殖民统治，为了基督教的传播，也创办了少量的学习班教授荷兰语。1816年荷兰完全统治印度尼西亚后，荷兰殖民者确立荷兰语为印度尼西亚通用的官方语言，荷兰语逐渐得到推广并建立了荷兰语源流学校。受欧洲自由主义政策的影响，荷兰殖民政府开始注意印度尼西亚教育的发展 （Alisjahbana，1964）。但总体而言，荷兰殖民者并不注重对印度尼西亚当地人的教育，采取的都是限制印度尼西亚人讲马来语和荷兰语而鼓励各民族语言教育的政策，目的是阻碍印度尼西亚各族间的交流，以达到 “分而治之”的目的。

19世纪，殖民统治的扩张和经济发展的需求增加了殖民政府和企业对雇员的需求，殖民政府逐步建立了不同语言源流的学校：印度尼西亚土著学校，主要是农村小学和技工学校，以各地民族语言为教学媒介语；专门招收荷兰人子弟的荷兰语学校；针对印度尼西亚族和华族的荷印学校和荷华学校，课程设置与荷兰语学校一样，招收印度尼西亚和华族贵族子弟，为培植政府低级官员和荷兰企业雇员服务，通过荷兰语教育实行殖民同化教育。

殖民统治者们对印度尼西亚的语言政策并不是一开始就统一的：一部分支持大力推广荷兰语，抵制马来语，从而可以传播荷兰文化和思想；另外的人认为马来语已经可以满足大众交际的需要，而印度尼西亚当地人掌握荷兰语后，就会了解欧洲先进的文化和科学，不利于殖民统治。1864年，殖民政府明确荷兰语不能作为当地民族学校的教学媒介语和课程，但同时，殖民者们为了凸显荷兰语的优越性和高贵性，将荷兰语确定为第一官方语言。随着社会发展，到了19世纪晚期，殖民政府意识到有必要培养部分会说荷兰语的土著精英而且殖民统治者内部意见逐渐统一，认为应该适当的推广荷兰语，于是设立了专门针对印度尼西亚人的荷兰语源流学校，称为荷印学校，并主张创办初级中学和高级中学，宣传西方思想和文化。1900年，教育部主任，阿本达农全力推广荷兰语，开始在印度尼西亚土著小学设立荷语讲习班，之后还规定荷语为小学3年级到6年级的必修科目和师范学校的重要科目 （Al-isjahbana，1964）。20世纪后，“道义政策”的推行使殖民政府开办了中学和高等教育院校及其他的培训学校和专科学校，提高了受教育者的质量和数量，但这种教育相当有限 （唐慧，2010）。

另一方面，荷印政府担心国内民族主义思潮会掀起反殖民主义运动，开始大力打击压制华语教育，推广荷兰语，企图通过荷兰语教育使华族接受西方思想文化后成为亲荷的力量。1908年，荷华学校诞生，首先在大城市建立，招收华族官吏和富人子弟，发展迅速，到1932年时就达到了117所，学生23252人 （黄昆章，2007）。

荷兰语教育的推广遭到部分荷兰殖民者和印度尼西亚当地人的反对，前者担心越来越多接受高一级欧洲教育的印度尼西亚人会给荷兰统治带来文化和经济上的不稳定，而印度尼西亚当地的精英也发现荷兰语言文化的学习使他们无法与基层百姓融为一体 （Kaplan＆Badauf，2003）。为了制造民族隔阂、阻挠印度尼西亚共同语的诞生，荷兰政府对荷兰语推广并不太积极，对马来语的发展采取抑制的政策，这种态度使荷兰语的学习和使用始终只是局限在荷兰统治阶层和少部分各族上层人士内，在广大的平民和农村地区，仍然是各种民族语言教育占主要地位。1928年当地居民中荷兰语的识字率仅为0.32％ （Ricklefs，1981）。这种情况产生的部分原因是由于印度尼西亚众多的少数民族在西方列强到来之前就已经偏向使用容易学习和使用的马来语交流，另外，也是由于荷兰殖民政府在印度尼西亚推广荷兰语方面一贯消极的态度 （Groeneboer，1997）。这种冷漠的态度，一直是荷兰海外文化政策如影随形的特征 （Swaan，2008）。荷兰人在传播荷兰语时，更重视荷兰语所显示的身份和威望 （Groeneboer，1999），也不愿意荷兰语与地方语言接触后失去纯正性，因此并未将荷兰语当作交际语来推广。

日本占领期间所有荷兰语源流学校停办，学生转入受严格控制的印度尼西亚语学校或华族学校就读。印度尼西亚独立以后，政府实行单语制的语言同化政策，确立了印度尼西亚语的官方地位，取消了作为殖民语言的荷兰语的官方语言和通用语地位，将所有荷兰语源流小学的教学媒介语改为印度尼西亚语。因此，虽然由于荷兰语在相当长一段时间内的地位使印度尼西亚的很多上层人士仍使用荷兰语，并且印度尼西亚很多文件和文章在独立后一段时间仍使用荷兰语，但印度尼西亚的荷兰语教育很快就消亡了。如今，荷兰语仅仅是印度尼西亚众多外国语之一，在部分学校开设了选修课，其使用范围有限。

2.英语的发展和现状

自从欧洲侵略者来到印度尼西亚后，英语在印度尼西亚一直占有一定的地位，但主要是通过少数教会学校发展，目的也是为了基督教文化的传播而服务的，即使1811年到1816年英国在印度尼西亚的短暂统治也没有使英语成为印度尼西亚的交际用语。但是，从19世纪末开始，由于英国在全球范围的势力扩张，尤其是英国在与印度尼西亚地理位置和语言文化关系紧密的马来西亚进行的英语殖民文化的推广，以及英语作为国际通用语地位的逐渐显现，使英语在印度尼西亚逐渐得到发展，在印度尼西亚独立后成为最重要的外国语，并随着全球化的发展迅速成为全民普及的语言，英语语言教育成为印度尼西亚语言教育的重要组成部分。

（1）英语的发展

20世纪初，印度尼西亚的一些学校开始重视英语，也出现了地方会馆办的英语学校。1901年，巴城中华会馆成立了英语学校耶鲁学院，英语为教学媒介语，学生人数不多，几年内增至90人 （Nio，1940）。1916年开学的华英中学规定，学生从小学一年级起就要学习英语，英语课时数随着年级而增加，文理科一些课程实行华语和英语双语教学 （黄昆章，2007）。

1945年印度尼西亚宣布独立后，通过宪法正式将作为民族凝聚力纽带的印度尼西亚语定为唯一国语，1950年临时宪法又规定印度尼西亚语为国家官方语言，而英语作为传递先进科学技术的语言和主要的国际交流用语，其教育成为印度尼西亚教育的一个重要内容。英语在印度尼西亚享有重要地位主要是因为其中立性，具有其他语言所不具有的工具性依附功能和价值杠杆作用 （江健，2011）。印度尼西亚独立之初在教育上获得了母语为英语的国家在英语语言教学方面的大量支持，例如，1953年美国福特基金资助开展英语教学培训项目和编撰中级英语课本 （Kaplan＆Badauf，2003）。同时，出于对殖民统治的憎恨和反抗，作为殖民语言的荷兰语被彻底抛弃，而印度尼西亚需要与国际交流的语言，这就为英语的发展提供了契机。20世纪60年代初，经调查发现英语已经全面取代了荷兰语，成为印度尼西亚与其他国家进行沟通交流的主要工具 （Sneddon，2003）。但作为印度尼西亚语普及的重要阶段，这个时期的英语的发展并不迅速。

20世纪60年代末，苏哈托政权建立之后，其亲欧美的、利于利伯维尔场的执政方向使英语的地位确立下来并在其掌权期间得到较大发展。1967年，印度尼西亚文化与教育部确定英语为第一外语，要求英语成为中学和高等院校的必修课 （杨晓强，2011）。1975年的国家课程政策研讨会明确了英语作为研究现代知识文化技术、发展国际关系和丰富印度尼西亚语的工具。（Kap-lan＆Bauldauf，2003）英语的发展从大专院校所开设的英语系数量上也可以反映出来：苏哈托执政时期，私立大学数量大幅增加，全印度尼西亚有106所大学增开了英语系，比苏加诺时期新开设英语系的15所大学高出很多（Candraningrum，2008）。

20世纪90年代以后，随着全球经济一体化进程的进一步加深和印度尼西亚门户开放政策的推进，英语教学水平和社会地位在印度尼西亚已有了很大的提高。1993年，根据印度尼西亚教育部出台的中小学课程指导意见，印度尼西亚小学允许在第二阶段，即4年级开始，开设英语课，每周60～90分钟（江健，2011）。部分小学从一年级开始就教授英语，甚至包括伊斯兰经院。1998年，印度尼西亚批准学校将英语作为部分学校某些课程的教学媒介语之一以满足科学技术类专门学科的教学需要，英语的地位得到进一步的提升（杨晓强，2011）。

（2）英语的现状

经过半个世纪的发展，随着英语及其文化的传播，英语已被大多数印度尼西亚人视为通用语（Lie，2007）。印度尼西亚会讲英语的人士大多为年轻人和城市中产阶级。英语也和印度尼西亚语一起成为印度尼西亚颁布法律所使用的语言 （Henderson et al.，1970）。英语在印度尼西亚作为第一外语已得到了广泛的普及，英语教育贯穿整个教育体系。很多幼儿园以英语课程的设置来吸引家长。学生要接受高等教育就必须学习英语，而且每星期平均学习英语的时间为11小时 （Lie，2007）。印度尼西亚的各种媒体中时常出现英语文章和节目，城市大街小巷的广告宣传很多使用英语表达。英语、印度尼西亚语和几百种民族语言的存在使印度尼西亚大部分人的双语特征或多语特征显著。因此，英语不仅覆盖了城市生活的各个领域，它也是高素质人才身份的象征，“其声望明显地超越了印度尼西亚语”（Gunarwan，1998：666）。为了实现语言和文化同一性，印度尼西亚语仍然是印度尼西亚唯一的官方语言，使用频率最高的英语也只是当作必修课来学。印度尼西亚的双语教育和菲律宾、文莱等国家不同，英语还没有被当作教学语言（Cahyono＆Widiati，2006）。但不可否认的是，英语的价值使更多的印度尼西亚上层子弟选择偏重英语教学的私立学校，而不是以印度尼西亚语为重的公立学校，这对印度尼西亚语的冲击很大。因此，印度尼西亚政府规定所有私立学校从2013年起必须开设印度尼西亚语的相关课程。

英语与印度尼西亚语的接触使一些印度尼西亚年轻人使用印度尼西亚语从拼写、读音到词汇的用法等发生了变化。这种接触是由以文字为媒介的间接接触发展为间接接触与通过口语交际产生的直接接触并重，并且从中产阶级扩大到普通民众。据调查印度尼西亚大学生在网上聊天时，仅有26％的人使用印度尼西亚语，其余的程度不等地使用英语词汇 （杨晓强，2007）。英语词汇和短语在印度尼西亚首都和其他大城市被广泛使用 （Emilla，2000）。

从1945年印度尼西亚政府独立之后，英语第一外语的性质决定了英语教学的目标是使学生掌握英语应用知识 （Candraningrum，2008），因此印度尼西亚英语教学大纲经历了6次调整：1945、1968、1975、1984、1994和2004年，反映出不同时期所侧重的英语课堂教学法。印度尼西亚刚独立时，英语课堂采用传统的语法翻译教学法，侧重阅读和翻译能力的培养。到了20世纪六七十年代，印度尼西亚的英语教学在关注阅读能力的同时开始注重听说能力的发展，但教师和研究者们发现英语教学的实际效果和目标相差太大，因此，进入20世纪八九十年代后，随着印度尼西亚经济水平的发展和社会对外语人才的需求，英语教学的侧重点逐渐转向提高语言交际能力，并在2004年发布了英语教学大纲，强调学习者能力的培养和语言综合应用能力的提高。为提高英语教学水平，印度尼西亚也积极派出有潜力的本国英语教师到国外发达国家进修学习，如在美国福特基金的支持下，印度尼西亚每年约50位教师获得资助出国进修 （Nababan，1982）。

印度尼西亚政府一元化语言政策的成功使印度尼西亚教育部在继续巩固印度尼西亚语地位的同时，注重英语体现的政治和经济价值，开始重视英语和英语教育，把重点放在提高英语教学上 （Jernudde，2003）。但印度尼西亚的英语教育仍存在一些问题。首先，印度尼西亚是中央集权制国家，政府统一制定教育政策，但印度尼西亚又是多民族、多语言的国家，在英语教育政策的实施过程中就产生了一些难以调和的矛盾。其次，英语教学大纲很难满足不同背景学习者的需求，教育资源的分配不均使出生贫寒的学生在英语语言应用能力上较为欠缺 （Cahyono＆Widiati，2006）。另外，由于印度尼西亚政府经费缺乏，英语课堂实行大班教学，教师薪水普遍偏低，有些英语教师不得不从事第二职业，无暇顾及教学科研，课堂教学质量因此受到很大的影响。

3.马来语的发展和现状

“语言政策可以说明形成国家认同，同时压制民族冲突并确保各民族日常接触中相对地和平共存。”（Rappa＆Wee，2006：31）为了反抗殖民者的统治，建设一个统一的、有共同效忠意识、团结的国家，印度尼西亚就需要在众多民族语言和外来语言中选择能够为人民所接受的、在人民中较为普及的、有助于培养印度尼西亚人共同国家意识的语言作为通用语和国语。在印度尼西亚，人口最多的民族语言是爪哇语，但爪哇语有敬语和俗语两种变体，词汇繁琐，还有许多源自梵语的古词，语言上的复杂性给学习者带来了一定困难 （Siegel，1993）。因此，印度尼西亚没有采用占总人口大多数的爪哇族的语言为国语，而是选择了传播较为广泛、具有印度尼西亚特色的马来语即马来西亚语的另一语言变体为国语。

大约三千多年前，大批马来人从中国南部南迁，其中一部分迁到了印度尼西亚，使用的就是原始马来语 （孔远志，1991），14世纪后，随着大批阿拉伯人和波斯商人的到来，发展成为中期马来语，吸收了很多阿拉伯借词，并随着伊斯兰教的传播和商业发展成为东南亚各国的交际语。到了19世纪，马来语在传播和发展过程中，与印度尼西亚地方民族语和外来语互相影响，成为了印度尼西亚族际交流的马来混合语。语言特点使马来语具备了独特的优势：马来语没有复杂的等级之分，语法结构比较简单，词汇没有复杂的形态变化，构词手段丰富，容易学习；另外，马来语属于开放式语言，能吸收外来词和方言以迅速适应社会的发展 （唐慧，2010）。1946年印度尼西亚独立后就将这种马来混合语确立为印度尼西亚的国语——印度尼西亚语。马来语和印度尼西亚语二者都使用拉丁字母，都属于单字节文字，但两者最大的差异是拼写。印度尼西亚语书写系统由荷兰人开发，而马来语则由英国人开发（梁燕华，2004）。

（1）殖民时期

印度尼西亚的基础教育在19世纪中叶以前仅限于荷兰人、基督徒和军队子女，没有中等教育。虽然马来语已经为东南亚很多民族间的交际语，但1850年相关条款出台后荷兰殖民者才开始在几个大城市建立针对印度尼西亚当地人的学校，到20世纪初才发展到外岛 （Kaplan＆Bauldauf，2003）。为了阻隔民族间的交流，避免各个民族团结起来而威胁其殖民统治，荷兰殖民政府在这些印度尼西亚语源流小学推行以当地民族语言为教学媒介语的政策。教学媒介语允许用当地多种民族语言。1865年规定可用5种民族语言，到1940年可用的民族语言达到了30种左右 （Groeneboer，1999）。而马来语作为印度尼西亚各民族间的语言以及印度尼西亚与其他东南亚国家交流的语言，其通用程度是被殖民政府列为官方语言的荷兰语无法比拟的。1850年荷兰总督就建议马来语为学校教学媒介语和各个民族间的通用语言 （Alisjahbana， 1964）。同时，荷兰语虽然被确立为官方语言，仅仅只在当地荷兰统治者和部分土著精英间使用，并作为殖民者语言被各民族大众排斥。因此殖民统治者们在与当地人进行交流和宣传执行其政策时也常使用马来语，采取了荷兰语与马来语并重的语言政策。1908年 “图书出版局”成立，殖民政府进一步利用马来语作为宣传工具，且社会上的报刊都开始使用马来语 （许利平， 1997）。1918年时，马来语已经被认可为荷属东印度的权威语言 （Kaplan＆Bauldauf，2003）。1918年成立的 “人民议会”也在广大人民的要求下将马来语列为与荷兰语一样的议会正式用语 （唐慧，2010）。

马来语的广泛传播使其成为印度尼西亚民族主义运动中民族凝聚力的纽带，因此，在反殖民斗争中，印度尼西亚人民开始有意识地注重马来语的发展。1922年在荷兰留学的印度尼西亚学生成立了印度尼西亚协会，将 “荷属东印度”正式称为印度尼西亚。面对民族主义者和知识分子们各自不同的宣传语言，简单易学、为多个部族所接受的马来语就被选为统一的民族共同语作为团结全国各族进行战斗的工具。1928年10月第二届全印度尼西亚青年大会通过了 “青年誓言”，来自全国各种族，不同语言、宗教和文化背景的青年宣誓要忠于一个国家，即印度尼西亚；一个民族，即印度尼西亚民族；一种语言，即印度尼西亚语。1938年印度尼西亚语言学家召开了第一届印度尼西亚语言大会，对印度尼西亚语的发展做出了几项具体决议，提出要修改荷兰人制定的拼音法，为印度尼西亚语编写语法书等内容。但是，由于缺乏荷印政府的支持，印度尼西亚语的实际使用程度和语言教育受限。

1942年初日本占领印度尼西亚后，以日语取代荷兰语，但迫于实际情况，印度尼西亚人不可能迅速掌握日语，日本侵略者被迫使用印度尼西亚语。印度尼西亚语成为法令公告、政府机关和所有学校中使用的语言，并因为日本在印度尼西亚农村用印度尼西亚语宣传而普及到更多地方。1942年 “印度尼西亚语委员会”成立，负责审定学术名词及常用词汇和编写语法规范 （孔远志，1991），来解决当时印度尼西亚语由于自身词汇有限、在大量吸收其他语言词汇时出现的混乱现象。这些语言政策和现象提高了印度尼西亚人的民族意识和团结 （Kaplan＆Bauldauf，2003），使得日本占领期间印度尼西亚语在地位提升和语言传播方面有了较大的突破。

（2）独立以后

作为民族的重要特征之一，语言既是交际工具，又是集体认同的符号，使用同一语言可以说明在各个民族成员中凝聚成了一种特殊的民族感情。单语政策的推行是民族国家建构历史的重要部分，所有后殖民时代的民族主义者都将本土语言作为单语，既是出于工具性的考虑，也强调了语言的符号作用 （Wrights，1997）。独立后的东南亚国家先后确立本土语言教育政策，从根本上解决了其通用语多为宗主国语言的殖民后遗症问题 （Noss，1984）。

殖民政府的统治使印度尼西亚各个地区和民族间政治、经济发展不平衡，族群关系复杂，因此，为了国家的团结与稳定，促进民族融合、统一国家认同、培养全民的效忠意识，印度尼西亚独立后各族人民均抛下本族语言的荣耀 （Anderson，1990），确立了印度尼西亚语的国语地位，推广和普及印度尼西亚语也成为印度尼西亚建国以来当政者一直重视的内容。从苏加诺政体到苏哈托政体都实行印度尼西亚语为国语的语言政策，将印度尼西亚语作为教育、政府和商业的基本语言 （Bertrand，2003）。同时，突出语言政治性的单语政策在对华语教育进行打压甚至是消灭的同时，印度尼西亚政府承认其他民族语言的平等，允许这些语言的存在和使用，因此印度尼西亚大部分地区都存在双语现象。

1945年印度尼西亚宣布独立，在1945年的宪法和1950年的临时宪法中规定印度尼西亚语为国家的官方语言。推广印度尼西亚语的过程中，荷兰语被完全抛弃，政府采取了一系列的政策来确保印度尼西亚语的推广和传播。首先，政府规定从小学三四年级直到大学，印度尼西亚语为唯一教学媒介语，地方民族语只作为部分年级或专业的选修课程 （许利平，1997）。同时，政府积极打压和排斥其他语言源流的教育，要求这些学校教育必须包含有印度尼西亚语和印度尼西亚文化的学习，如1957年规定华校课程必须包含印度尼西亚文史地，并且教师必须通晓印度尼西亚文 （文峰，2008）。政府甚至采用高压手段确保其单语政策的执行，如出兵占领东帝汶后派遣400名左右的教师上岛 （黄仁新、王靖，2005）。同时，从1947年开始，经历了多次拼音方案的改革后，政府于1972年8月制定了现行的印度尼西亚语拼字法——EYD拼字法 （Kaplan＆Bauldauf，2003），各种媒体书籍一律使用印度尼西亚语，号召和帮助全国人民学习和使用印度尼西亚语。其次，一系列学术机构相继成立，负责印度尼西亚语的研究和词典编撰，如1947年的 “印度尼西亚语工作委员会”、1948年的 “语文局”、1969年的 “国家语言所”和1975年由 “国家语言所”改建的 “语言建设和发展中心”等。另外，印度尼西亚先后组织了多届语言大会，其中肯定了掌握印度尼西亚语是社会经济发展的必要和自身能力的体现，提升了印度尼西亚语国语和通用语的地位。

印度尼西亚和马来西亚在历史、地理、政治、经济和文化等各方面的紧密联系促成了两国在语言发展上的合作。印度尼西亚语与马来西亚语，因为不同的殖民统治和发展，差别逐渐扩大，为了缩小这种差别，减少两国人民交流的障碍，印度尼西亚和马来西亚根据两国政府签订的文化协议，于1972年成立了语言常设机构，“印度尼西亚—马来西亚语言会议”，由两国具有代表性的语言工作者共同组成，主要涉及科技术语词汇的统一，并讨论和制定某些提供两国政府共同执行的语言政策和规则。

这些政策和措施加大了印度尼西亚语的普及，20世纪70年代时印度尼西亚境内掌握印度尼西亚语的人数占了40.8％，到80年代上升为60.8％ （许利平，1997），1990年时数字已接近83％ （黄仁新、王靖，2005）。

（3）马来语的现状

在苏哈托统治时期，语言的政治性使政府强调印度尼西亚语作为政治统一和民族团结的重要工具，一元化的语言政策保证了印度尼西亚语成为最主要的交际语，作为第一外国语的英语发展仍处于印度尼西亚语之下。20世纪90年代以后，随着全球形势的变化、新政权的诞生以及英语地位的上升和通用程度的提高，英语在印度尼西亚迅速传播开来，对印度尼西亚语的声望和印度尼西亚语语言自身都产生了巨大的影响。

1998年第六届语言大会就讨论了印度尼西亚语的英语化问题。国语英语化程度的加深 “将会损害印度尼西亚文化的特性，削弱国民的爱国主义情怀”（Marcellino，1998：367）。英语地位的上升和印度尼西亚语英语化问题也引起政府的关注，教育部语言中心主任就认为使用英语作为课堂教学的中介语是违法的。另外，教育部于2006年拟定了 《语言法》草案，但其中过于严厉的语言限制和惩罚使其一直未得到国会批准，最终于2009年出台了 《国旗、语言、国徽和国歌法》，明确了印度尼西亚语的地位和应用范围 （杨晓强， 2011）。2012年政府也要求所有偏重英语的私立学校从2013年开始开设印度尼西亚语课程，以保护印度尼西亚语的地位和实用价值。

印度尼西亚从20世纪70年代起就一直在语言政策和语言发展上与马来西亚有紧密的合作，通过共同推动马来语的语言文化传播达到文化输出和文化外交的目的。虽然90年代以后印度尼西亚部分体现了宽松的、包容的语言发展趋势，但实质上印度尼西亚政府还是希望通过同化政策使印度尼西亚语成为印度尼西亚甚至是东南亚最重要的语言。2006年6月开始，出于地方保护主义的目的，为了避免过量外国人到印度尼西亚工作而影响本国人的就业机会，印度尼西亚推行了一项语言措施，规定所有在印度尼西亚工作的外国人都必须懂印度尼西亚语，不懂印度尼西亚语的外国人可以有6个月的宽限期以免影响外国公司的运营，这些不懂印度尼西亚语的外国人在期满后若要延长工作签证就必须参加当地的语言测试。

4.华语的发展和现状

印度尼西亚华人的历史较为久远，早在公元1世纪以前就已经发现有华人定居印度尼西亚，16世纪以前华人主要分布在外岛，荷兰入侵印度尼西亚后，爪哇的华人数量超过外岛，到了19世纪中叶，荷兰东印度公司为开采锡矿和发展烟草种植招募了不少华人到印度尼西亚做工，印度尼西亚华人数量增长迅速。1860年时印度尼西亚华人数量约为22万人，到了1930年达到了123万人左右。[1]印度尼西亚独立后，政府限制中国人入境的政策使印度尼西亚新兴华人数量增长相对缓慢，但总的华人数量到1995年时已经达到770万人，占总人口的3％至4％。[2]华人分布在印度尼西亚各大城市，以经营中小企业为主。印度尼西亚的华语教育至今已有三百多年的历史，从最初的名城书院的创立到 “九三○”事件的全面排华和禁止华语授课，再到20世纪末印度尼西亚政权更迭华语教育出现一线生机，印度尼西亚的华语教育经历了短暂的兴盛时期和漫长的低谷期，如今，汉语热在全球的升温和东南亚经济发展的需要为华语教育的复苏提供了机遇。

虽然印度尼西亚华人的数量在整个东南亚是最多的，但在印度尼西亚总人口中所占比例小，华人的身份和地位一直较为尴尬，特别是印度尼西亚独立后华人遭受了政府诸多的歧视政策，到最近几年华人才获得较为公平的对待。华语教育在印度尼西亚的发展十分曲折，一波三折，几度中断。印度尼西亚华语教育始于1690年创办的名城书院，到17世纪末，随着印度尼西亚华人数量的增加，出现了一些私塾和会馆办的义学，使用方言教授四书五经等，教学质量差，条件有限。到19世纪末，全印度尼西亚有私塾和义学共400多所，学生接近8000人 （Williams，1960）。20世纪初，在印度尼西亚华人社团的主导下，新式学校纷纷成立，尽管遭受殖民政府的排斥和打压，华语教育崭露头角，蓬勃发展。经历了黑暗的日本占领时期，独立后印度尼西亚政府实行独尊国语的同化政策，华语教育在困境中前行，华校数量有所增长但仅涉及基础教育和中等教育。中印关系的恶化和苏哈托反华反共的政策使华语教育在相当长的一段时间完全消亡，直到20世纪末才出现复苏。

（1）殖民时期

20世纪初，随着新式华校的发展，荷兰殖民者担心华语教育迅速发展会导致民族主义运动，便改变了以往冷漠放任的态度，采取措施压制华校并开办针对华人的荷印学校，试图吸引华人子弟放弃华语教育。

1901年巴城中华会馆成立了中华学堂，标志着印度尼西亚华语新式教育的诞生，以标准华语为教学媒介语，课程包括汉语、算数、地理等 （黄昆章， 2007）。随后，爪哇各地的会馆和学校纷纷成立。1906年为促进爪哇华语教育发展的联合机构，爪哇华人学务总会成立，并于1911年改组为荷属华人学务总会，统领印度尼西亚华语教育，通过举办会议为印度尼西亚各地华语教育交流提供了平台，1921年时由于资金不足停办，虽后来有过短暂的复办，最终到1927年时结束了其短暂的历史 （黄昆章，2007）。虽然20世纪初的华语教育在印度尼西亚各地发展不平衡，中学教育发展缓慢且总体上华人子弟受教育程度仍然较低，华语教育迎来了其发展的兴盛期，到1940年时印度尼西亚华校数量达到了465所，学生52995人[3]。

为了使华人容易控制，荷印政府一直努力阻碍华人接受教育，1854年制定的 《注意民众教育条例》就禁止华人就读荷兰语学校。19世纪华人私塾和义学的增长以及20世纪会馆组织下新式学校的出现和发展使殖民政府害怕不断增加的华校成为宣传民族主义思潮的场所。为减少华校发展对殖民统治的威胁，殖民政府开始通过制定对华教不利的政策和在上层华人中推广荷兰语教育来打压华语教育。

1906年，荷印政府成立了专门应对华语教育的小组，1907年根据该小组提议决定成立荷华学校；1908年，荷华学校成立，从爪哇的大中城市扩展到外岛，主要招收华人上层子弟，课程设置与荷兰语学校一样，并在1918年时允许华人私人开办荷华学校来进一步分化华校；1928年政府针对华人贫困子女成立了马华学校，马来语为教学媒介语 （黄昆章，2007）。较好的办学条件和荷兰语在社会地位和就业方面体现的价值使荷华学校发展迅速，到1932年时达到了117所 （乐天，1935）。同时，荷印政府成立了汉务司，监督有关华人社团的各种事务，包括监督华校活动、教师活动和教材以及取缔华语书刊等。1923年殖民政府发布了 《荷属东印度学校条例》，规定非欧洲人若要开办私立学校，必须向政府呈报，且地方长官有权封闭学校。1929政府颁布的《华校注册条例》和1932年的 《荷印限制私立学校条例》对华校做出了严格限制，1935年又发布了 《外国劳工非常时期条例》限制华人知识分子入境，并设置教育视察员并予以驱逐或解雇教师的权利。

印度尼西亚政府许多规定的颁布以及机构的设置都是以分化、打压华语教育为目的，试图使上层华人通过接受西方语言和思想成为亲荷分子，将普通华人本土化来消除中国文化对华人的影响，将华人对原籍国的效忠转变为对印度尼西亚的效忠。尽管遭到印度尼西亚政府的刁难和压迫，20世纪的头40年华语教育还是取得了较大的发展，华校接近500所，主要覆盖基础教育，中等教育多为初中。日本占领印度尼西亚后，华校被全部关闭，华语报刊被停办，荷华学校停办；后来部分华语小学允许复校，但带有严重日本军国主义色彩，教学质量下降，华人入学率大幅下降。

（2）独立至20世纪50年代中期

1945年印度尼西亚宣布独立，1947年荷兰不甘心放弃对印度尼西亚的统治，发动殖民战争，控制了印度尼西亚相当部分的地区，称为联邦区，直到1950年时才移交给印度尼西亚政府。在此期间，为拉拢华人联邦区的荷殖民政府放宽了对华语教育的限制，而印度尼西亚政府则无暇顾及华教的发展，荷华学校也未复校，因此，在印度尼西亚独立后，华语教育一度发展迅速。1950年时仅联邦区的华语小学就有681所，中学43所且设有高中部的中学数量有所增加，全印度尼西亚华校学生达到22.7万人 （黄昆章，2007）。

印度尼西亚独立时就确立了印度尼西亚语为国语和唯一官方语言，并开始在教育、媒体交流领域实施一系列的政策确保印度尼西亚语的推广和使用。1950年印度尼西亚统一后，为了国家利益，以建立一个单元化的国家和减少少数民族的文化特性为目标，政府进一步实施语言同化政策，针对华校发布了诸多条例，并采取越来越严厉的手段打击华语教育。1950年印度尼西亚政府颁布 《关于学校申请津贴金的条例》，取消了荷印政府为标榜民主和公平在1909年时允许给予部分华校少量的津贴的规定，并通过津贴发放鼓励华人开办招收华人子弟的印度尼西亚语学校来分化华语教育。1952年 《外侨私立学校条例》和1955年的相关通告，对以外国语为教学媒介语的私立学校在学校创建、课程设置、教材和学校活动等等方面做出了严格限制，其中明确了这类学校的性质和负责对其监督管理的外侨教育监督司的职责，同时规定了学生从小学三年级起必须开始学习印度尼西亚语，每周至少有4节课以上，五六年级时开始学习印度尼西亚历史、地理，每周至少一次。

尽管政府对华语教育做出种种限制，实行严格的监督管理，中印1950年建立的邦交关系和华人对中国文化的坚持使华语教育在这个阶段仍取得了较大的发展。1950年时华校为八百多所，到1954年增加到1520所。[4]1957年各类华语学校包括幼儿园、小学和中学高达1800多所，学生40余万人 （温广益，1997）。这些学校课程设置基本一致，在教学方针和办学宗旨上与中国看齐，但随着学校数量增加的是教材不统一和师资整体水平较低的问题。除了华语中小学校的发展外，某些学校还开办了师范班，在印度尼西亚各地也出现了大大小小的华语补习班，为各个华语水平层次的华人提供提高华语水平和文化水平的教育。

（3）1957年至1998年期间

1957年印度尼西亚实行战时紧急状态法，华语教育逐渐走向衰弱，到1966年苏哈托掌权后所有华校都被关闭了。1957年2月的 《文教部长第211／S60号决定》中政府规定外侨学校校长必须掌握印度尼西亚语以及要确保印度尼西亚语教学的顺利开展。由于荷印政府的双重国籍政策，印度尼西亚华人中存在中国籍华人、印度尼西亚籍华人和双重国籍华人三种类型，1955年印度尼西亚和中国签署相关条约，均不再承认双重国籍，因此1957年11月由最高军事掌权者发布的 《监督外侨教育条例》禁止华校继续招收印度尼西亚籍华人，导致华校生源大量流失，条例同时还规定禁止开办外侨大学 （黄昆章，2007）。华人的书籍、报刊和社团活动也一直遭受严格审查，每年都有不少书籍被列为禁书，某些活动被宣布非法。1957年某些地区的华校甚至被以各种名义取缔，影响了大量华族学生。

1958年4月，《关于设立外侨学校的城市和地点的决定》发布，规定学校只能在17个区的159个地点开办，使得规定范围外地区的华人不得不将子女送到较远的华校学习，或者改为就读国民学校。同年，因中国台湾卷入印度尼西亚部分地区叛乱活动，印度尼西亚当局于1958年9月发布了决定，以维护国家安全和公共秩序的名义，提出禁止任何与印度尼西亚无邦交的外侨组织，接管了台湾华人的企业，700多所亲台湾的华校也被取消了注册资格，改为印度尼西亚国民学校，中国籍教师被解聘，印度尼西亚籍教师必须通过考试才能继续任职 （丘正欧，1965）。1959年印度尼西亚各地发生排华风波，短短一年间72％的华校由于各种原因被迫关闭或取缔。[5]1963年至1965年，中印关系的好转使一些关闭的华校重新开办，1965年时恢复到600多所，但相较于1957年时的1800所左右已经大为缩减。

1965年 “九三○”事件后，以苏哈托为首的军人集团取代了苏加诺政权。面对混乱的印度尼西亚经济和新政权的巩固，苏哈托政府对华族采取了全面同化的政策。在华语教育方面，新政权认为中华文化对印度尼西亚华人的影响和华语的社会主义性会使华人难以被同化，因此采取了极端的手段。1966年政府颁布法令取缔华校，1967年进一步明确地规定除外国使节为其家庭成员所办的学校外，禁止任何外国学校开办 （周聿峨，1995）。至此，正规的华语教育在印度尼西亚土地上不复存在。同时，所有籍民学校也被关闭或改为国民学校。1968年在华人的呼吁下，政府批准了特殊民族学校的成立，这类学校与籍民学校类似，以印度尼西亚语为教学媒介语，除了每周有一定课时的华语课外，其他与国民学校一样。但即使是这类学校，也因为发展迅速，引起印度尼西亚政府的担心，到1974年后被迫关闭。此后的十多年间，印度尼西亚政府也禁止开办华语补习班，印度尼西亚华人只能私自开办华语补习班学习华语。另外，政府禁止华语书刊的出版和进口，各种公共场合也禁止任何中国民俗活动，甚至要求华人改用印度尼西亚名字 （唐慧，2006）。

1990年，中国与印度尼西亚恢复邦交关系，中国经济和综合国力的增长使华语的商业价值大幅提升，出于国家经济利益的考虑，印度尼西亚政府对华语政策稍有放松，但其同化华人的政策并未改变，对华语教育仍保持高度的警惕。政府不再禁止华人到中国学习，并在1992年和1995年允许台湾商人开办只招收台商子女的华语学校。1994年，因华语游客观光热潮，印度尼西亚政府放宽了禁止在公共场合使用华语的限制，并允许旅游部门开办华语补习班。

（4）华语现状

1998年，苏哈托在内外交困中下台，经济全球化使印度尼西亚的对外交往日益增加，2001年东盟与中国开始建设自由贸易区后双边关系进一步密切，再加上印度尼西亚旅游业的发展，华语的语言经济价值愈发凸现出来。后苏哈托时代的历届政府也逐渐采取较为民主公平的政策，肯定华族的平等地位和华人对印度尼西亚的贡献，为华人文化和教育的发展提供了机会。

受国际多元化文化和中国经济增长的影响，新掌权的哈比比政府取消了一些民族歧视的条例，如对原住民与非原住民的定义和华人办理证件时必须国籍证明等。虽然还有很多民族歧视条例没有撤销，印度尼西亚法律法规和政策执行上的缺漏使华人仍然没有摆脱被歧视的地位，但相对苏哈托时期，华人的权利得到更多保障，也提高了华人的参政意识，华语教育在后苏哈托的民主时期也获得了一线生机。1998年底，印度尼西亚文教部长宣布允许开办华语补习班。1999年2月，国务秘书发表讲话，承认华人与其他民族的平等地位，华人可以发展自己的文化，华语将享受与英语和其他外语同等的地位；3月达尔马·佩萨达大学推出一套标准的华语教科书；5月哈比比宣布允许学生选修华语 （黄昆章，2007）。

1999年10月瓦希德就职总统，承诺要修改和废除歧视华人的法律和政策，改变对华人的侮辱性称谓和恢复华人的文化活动。2001年上任的总统梅加瓦蒂也较为开明，在恢复华语教育方面切实采取了一些行动。

1999年印度尼西亚教育部与青年司成立华语教育协调处。2001年，印度尼西亚撤销禁止进口华语书刊的决定，印度尼西亚教育部与中国开始合作在印度尼西亚开办华语教师培训班以及在印度尼西亚举办汉语水平考试。同年，印度尼西亚教育部决定将华语纳入国民教育体系，列为中小学的主要选修课程，8月教育部长发布决定，允许民间开办华语学校，课程由学校自定 （黄昆章，2007）。2003年政府还成立了半官方性质的华语教育协调机构，全国性华语教育研讨会还确定了建立印度尼西亚语、华语和英语三语学校。2004年尤多约诺执政后继续类似的华语政策，承认印度尼西亚的多元文化，允许华人文化和华语教育的发展。2006年新 《国籍法》通过，从法律上取消了对印度尼西亚华人的歧视性条款，使印度尼西亚华人成为印度尼西亚多民族大家庭中的合法一员，华语教育受到印度尼西亚宪法和国际公约的保护和承认，为印度尼西亚华人的文化活动和教育提供了保障 （马跃、温北炎，2008）。2012年4月，根据中印 “关于印度尼西亚汉语教师培养合作协议”，印度尼西亚派遣30名作为首批到中国进行培训的教师。

但是，目前印度尼西亚的华语教育仍只是以补习班、选修课和大专院校的汉语系为主要载体，还包括国际学校和华语教师培训班，唯一正规的、以华语为教学媒介语的台北学校也只允许招收20％的非台商子女 （黄昆章， 2007）。如今，印度尼西亚华人子弟的华语教育既不是母语教育，也不是完全意义上的第二语言或外语教育，因此在教学模式和方法上必须从现实出发，针对不同类型的学生而设计 （贾益民，2002）。另外，总体而言，现阶段的华语教育存在一些亟待解决的问题：师资方面，真正熟练掌握华语和印度尼西亚语的教师数量少，华语教师的待遇也不高；生源方面，多年的华语文化学习断层使大部分印度尼西亚华人的后代已融入到当地的社会生活中，实施多年的语言同化政策使印度尼西亚华人社会发生转变，很多华人子弟选择英语作为他们学习的第一外语，选择学习华语的很多人仅仅把华语作为工具来学习，因此生源有限；在教学规范和教材使用方面也存在参差不齐、良莠不一的情况 （蔡仁龙，2000）。印度尼西亚的华语教育在21世纪迎来了机遇和挑战，任重而道远。

印度尼西亚作为一个历史悠久、民族众多的国家，经历了印度教王国和伊斯兰教王国的统治，遭受欧洲列强的入侵并在几百年间沦为荷兰的殖民地，二战以后宣布独立但到了1950年才实现统一，长达三十多年的军政统治后，在20世纪末重新回到民主政府掌权。在其复杂的历史进程中出现了各种体现当权者执政意图的语言政策，形成了反映当时国家社会发展的特定时期的语言状况。

印度尼西亚特殊的地理位置使其成为早期东南亚贸易的重要集散地，从而为作为交际语言的马来语提供了发展的空间。荷属东印度时期，殖民政府开始时并不关注印度尼西亚教育的发展，仅仅为荷兰人子女入学而建立荷兰语学校；19世纪时出于政治经济的需要，殖民政府创建荷印学校，招收印度尼西亚上层子弟以培养为其服务的亲荷分子，并建立了一些以各民族语言为教学媒介语的印度尼西亚学校，压制马来语的发展，以达到对印度尼西亚各民族分而治之的目的；20世纪初，面对马来语不可替代的通用价值和华语教育的发展，殖民政府一方面不得不肯定马来语的重要地位，另一方面建立荷华学校和马华学校并出台种种条例打击分化华语教育，遏制华人的民族主义思潮。1942年至1945年日本占领印度尼西亚，为了政治和军事目的，在禁止荷语和华语使用及教育的同时，日本侵略者使用马来语作为其宣传的工具，客观上使马来语被推广到农村，得到了较大发展。印度尼西亚独立后，建立团结统一的国家、维护社会的稳定和培养所有印度尼西亚人的效忠意识成为政府的首要任务。作为印度尼西亚民族主义运动的产物 （Lee＆Leo，2007），印度尼西亚的语言政策体现了政府一元化的同化政策，殖民者的语言被完全抛弃，印度尼西亚语确立为国语和官方语言，英语成为用于国际交流和科学技术知识学习的第一外语，华语教育在同化政策下艰难发展。苏哈托时期高度政治性的单语政策在推广印度尼西亚语的同时也使华语教育基本消亡。

21世纪，全球化和区域经济一体化的发展、中印关系的改善、印度尼西亚经济发展的需要和后苏哈托时期历届政府较为宽容和开明的政策使印度尼西亚外语政策由向单元化发展逐渐转向多元化，英语成为最重要的外国语，通用程度高，印度尼西亚语不断遭受英语的冲击并吸收了大量英语词汇，华语的经济价值使华语教育得到发展的机会。总体而言，目前印度尼西亚政府的语言政策是以民族团结和经济发展为国家利益的，因此在巩固印度尼西亚语地位、普及使用印度尼西亚语的同时，重视英语教育，尊重民族语言并有限度地允许华语的发展。

[1] 荷印政府统计局：《1930年人口调查》第七卷，Batavia，1935年，第48页。

[2] 《印度尼西亚与东协》，1995年12月第50期。

[3] 《东南亚研究资料》，1963年第1期，第54页。

[4] 雅加达 《天声日报》，1954年7月1日。

[5] 北京 《人民日报》，1970年6月2日。