西方国家新闻控制的基本类型

二、西方国家新闻控制的基本类型

所谓新闻控制，就是在由国家法律所确立的新闻体制的基础上，对新闻传播活动特别是针对新闻媒体所进行的调控与制约。

如何进行新闻控制，实际上要涉及两个方面：一个是行业性的新闻调控，主要针对新闻媒体结构进行调控；另一个是规范性的新闻制约，主要是对新闻媒体及其工作人员的新闻传播活动进行制约。

事实上，新闻媒介结构与新闻媒体的新闻传播活动是密不可分的，新闻媒体结构的现实类型如何，将决定着新闻媒体的新闻传播活动的可能传播范围；而新闻媒体的新闻传播活动的现实效应如何，则将决定着新闻媒体结构的可能演变趋势。在新闻媒体结构的类型演变与新闻媒体的新闻传播活动的效应范围之间，随着基于不同新闻体制之上新闻控制的进行，也就相应地形成了新闻控制的不同类型。

从新闻体制的角度来看，无论是新闻媒体结构，还是新闻媒体的新闻传播活动，新闻控制类型与新闻媒体结构类型直接相关，而与新闻媒体的新闻传播活动间接相关。这是因为，新闻控制往往是通过对新闻媒体结构进行行业性的新闻调控，来达到对新闻媒体的新闻传播活动进行规范性的制约。这就是说，离开了行业性的新闻调控，是无法实现规范性的新闻制约的。

当然，这并不是说，规范性的新闻制约没有行业性的新闻调控重要，恰恰相反，如果没有规范性的新闻制约，行业性的新闻调控是根本不可能进行的，因为正是新闻规范的存在及其实施，才使新闻行业的存在与发展具有了可能性和可行性。很难想象在缺乏任何规范的情况下进行有效的新闻传播活动，尤其是新闻媒体所进行的专业化新闻传播活动。

在新闻媒体结构与新闻媒体的新闻传播活动之间，虽然可以在理论上进行有所侧重的讨论与分析，而在现实的新闻传播活动之中，实际上是无法真正剥离开来的。这首先就意味着在新闻控制中，对新闻媒体的新闻传播活动进行的新闻制约，在一般情况下，是通过对新闻媒体结构的新闻调控来实现的，因而新闻媒体结构具有某种中介性质。同时也意味着新闻调控与新闻制约将会是一个共时性的新闻控制过程，尽管两者之间在新闻控制类型上的表现有着直接与间接之分。

这里，还得回到新闻媒体的所有权这一基点上，来开展对于中外新闻控制的有关讨论。由于电子媒介所需要投入的资金量比较大，因而在所有权的判断上就更为明晰，形成了私有、公有、国有三种广播电视所有制；而与之相对应的则是从单一所有制主体广播电视业结构，到混合所有制主体广播电视业结构的跨越。

1.美国的新闻管理制度

从私有制主体广播电视业结构的代表——美国私有广播电视业来看，其最大特点就是市场竞争激烈，而竞争的最后结果则由公众来决定。美国私营商业广播电台占全国广播电台总数的93%，私营商业电视台占全国电视台总数的76%。哥伦比亚广播公司、全国广播公司和美国广播公司这三大公司，就是市场充分竞争、高度发展的产物，是他们对受众的要求与兴趣准确判断和周到服务的结果。正是由于他们根据公众的需要来制定媒介发展策略，因此才最终不仅拥有全国绝大多数的广播电台，而且几乎占有全国所有的无线电视台。

不过，到了20世纪70年代，随着电视传播技术的发展，有线电视台和独立电视台的出现，三大公司的市场优势被不断削弱，与此同时，1986年成立的福克斯广播公司成为第四大广播公司，与三大广播公司争夺无线广播电视市场，而前三大广播公司又开始进军有线电视市场。

1972年，美国时代华纳公司的有线电视台家庭影院（HBO）开播，到1991年已拥有用户1760万，形成了全国性电视网。1980年，特纳广播公司创办了有线新闻电视网（CNN），成为世界上第一个24小时播出新闻的有线电视网。1995年8月，特纳广播公司并入时代华纳公司，有线新闻电视网随后并入，于是，时代华纳公司已拥有HBO和CNN这两家最大的有线电视网，其中CNN到1996年，在国内订户达6800万，380多家电视台转播它的新闻节目；而在国外，观众达1.07亿人，137个国家的电视台转播它的新闻节目。

这就表明，市场竞争促进了广播电视节目，特别是电视新闻节目的改进。CNN就抢先报道了许多独家重大新闻，如1986年美国“挑战者”号航天飞机失事的现场报道，1987年的市场金融股票暴跌的即时报道，以及阿富汗、伊拉克战事等，引起巨大的传播反响。这就促使四大广播公司注重对电视新闻的播出，经常在其他节目中插播最新重要新闻，NBC还在1990年5月宣布所属的20个电视台实行24小时播出新闻。

除了私有广播电视业之外，美国还出现了公有广播电视台，到20世纪90年代初，美国公有广播电台达1272座，电视台达347座。现在每周收视公有广播电视的观众超过9600万，经常观看其节目的儿童有3000万，教师有200万。公有广播电视业的宗旨是为公众提供教育或服务，因而被称为公共广播电台和公共电视台。其主办者可以分为四类：州政府、地方教育部门、高等学校、非营利性公共团体。经费来源根据美国国会在1967年通过的公共广播电视法案，主要依靠政府和经办部门的拨款或基金会的捐款、大企业的赞助、观众的自愿捐款和出售节目的收入。

1968年成立了公共广播公司（CPB），旨在统筹联邦政府拨款的分配和使用，协调公共广播电台、公共电视台之间的关系，促进公共广播电视的发展。公共广播公司在1969年和1970年分别建立公共电视网（PBS）和公共广播网（NPR）。公共电视网是各公共电视台的会员组织，它负责节目的分配和交换。公共广播网则是各公共广播电台的会员组织，主要负责提供新闻节目。

在美国，不仅公有广播电视业受到根据国会立法建立的管理机构的管理控制，而且私有广播电视业也同样受到根据国会立法建立的管理机构的管理控制。由国家立法设立的美国联邦传播委员会（FCC）虽是最高广播管理机构，但其真正能发挥的作用有限。该委员会共7名成员，由总统提名，经参议院通过任命。委员会主席则由总统在全体委员会中指定一人担任。FCC的主要任务是进行全国广播事业的设计、协调和管理工作。它有权安排广播台的呼号，规定各台具体的频率和功率，颁发或吊销广播电视台的营业执照，督促各台按照广播法的规定办广播以及对各台的争议进行裁决。

FCC一身兼有立法、行政、司法三大权力，但实际上，美国宪法第一修正案（即保证新闻、言论、出版自由）和第五、六修正案（即保障宪法条文的实施），使它在执行任务时往往寸步难行。当它面对违反广播法的某个广播电台做出处置决定时，该广播电台常以宪法第一修正案为保护伞，上诉法院，迫使FCC收回原决定。倒是美国广播界自己的组织制定的广播电视规范对广播台更有约束力。不过，FCC自成立以来在克服美国广播界的无政府状态方面还是起到了一定的作用。

在美国，来自政府之外的管理机构进行新闻控制，也必须依法实施，不能以管理权力来代替法律，从而显示出只有在法大于权的情况下，管理机构的管理控制才是合法的，因而也就才是有效的。不然，美国广播电视业的无政府状态又怎么能得到克服？与此同时，管理机构所进行的管理控制，不仅应该体现出对新闻媒体的法律保障，也更应该有利于推动新闻媒体展开行业道德的自我约束。只有这样，新闻控制才是真正有效的。

除了依法建立的管理机构进行管理控制之外，还有美国政府实施的行政控制。美国政府的行政控制表现为硬性调控与软性调控两种方式，即：第一，以司法行政权强制实行的硬性调控（即新闻制约）；第二，与之相对应的，是政府通过其他渠道进行的非强制实行的软性调控（即新闻调控）。在美国，政府与新闻界的基本关系是一种共生关系，软性调控是政府更经常采用的管理方式。也就是说，美国政府实施的行政控制以新闻调控为主。

最主要的软性调控形式就是通过政府的庞大公关网络来有效地利用公务信息，使新闻传播活动在无形中得到调控。

在美国，从联邦政府到州政府，都设立公共关系机构，试图通过这样的机构来树立较好的政府形象。据统计，联邦政府有13000人从事公关工作，每年耗资30多亿美元。白宫还有单独的公关机构，尼克松当政时就拥有一支60多人的公关队伍，1985年政府的公关开支达4.36亿美元。

美国新闻媒体面对政府公关人员提供政府信息的新闻诱惑，也就在有意无意之中受到其无形的调控，正如哈佛大学教授罗杰·希尔斯曼所说的那样：“他们想当政府的批评者。他们竭尽全力避免成为政府的工具。但他们明白，白宫、国会议员和行政官员在利用他们，而他们对此无能为力。官员是他们的消息来源，反过来官员们又利用他们的语言把这些消息公之于众。”^[10]

毋庸讳言，这只是从软性调控的负面来看问题。事实上，通过公关渠道进行政府公务信息的发布或透露，不仅可以使公务信息迅速成为新闻，而且可以揭示或暴露政府内部的阴暗面。“水门事件”的揭露、“伊朗门事件”的曝光、克林顿性丑闻的公之于世，对美国社会产生的新闻冲击所形成的传播效应，应该说是具有典型代表性的。

2.英国的新闻管理制度

公有主体广播电视业结构的代表是英国公有广播电视业。1927年英国广播公司（BBC）作为公营广播公司独霸英国的广播事业后，推动了英国新闻事业从广播业阶段向着电视业阶段的迅速发展。第二次世界大战结束之后的1947年，英国的电视机数量为1.46万台，到1950年则升至34.4万台，1953年达到214万台，1956年就达到574万台，1957年英国全国电视网初步形成，人口覆盖率达90%，到了20世纪80年代，英国全境就已经实现广播电视的全面覆盖。

可是，另一方面，随着电视观众以几何级数增长，BBC垄断电视的一统天下格局，已经极大地阻碍了英国电视业的正常发展。1952年，英国就兴起了“压力运动”，成立了“大众电视委员会”，强烈要求建立私营商业电视台以保障言论自由，促进新闻事业的发展。可以说，通过公众舆论施加压力以进行新闻媒体结构的调控，也就成为英国实施新闻控制的社会形式之一。

1954年6月30日，英国议会通过《电视法案》，允许开办私营商业电视，并组建独立电视局（ITB）负责管理。1955年9月22日，英国第一家私营商业电视台伦敦电视台开播。1972年议会决定开放私营商业广播，独立电视局改为独立广播局（IBA），对电视和广播进行管辖。1973年，第一家私营商业广播电台伦敦广播公司开播。至此，英国公有广播电视结构的单一垄断局面被打破。

不过，由于英国私营广播电视业必须接受独立广播局从行政、设备到业务的全面管辖，并且各私营台是按照地区批准设立的，在获得营业执照之后，也就在事实上形成了地区性垄断，以至于被称为IBA与BBC的“双头垄断”。

为了适应公私并存的广播电视业的发展趋势，1988年11月，英国政府发表了有关广播电视体制改革的白皮书，1990年8月，议会通过了《1990年广播法》，主要针对IBA进行体制改革，1992年英国政府又发表绿皮书，提出对BBC进行体制改革的设想。^[11]

所有这些依法进行的体制改革，都是为彻底打破英国广播电视业的垄断现状而进行的新闻控制。尽管英国政府对广播电视业“双头体制”进行改革的决心很大，但是整个体制改革过程表现为一个渐进性的过程，这主要是因为BBC与IBA是依法独立于政府之外的管理机构，能够自行对广播电视节目进行有效的行业调控。BBC一贯坚持新闻的严肃性、客观性、真实性，获得了世界各国同行的好评，而IBA规定三分之一的节目必须是知识性的，注意保持新闻节目的适当比例，则赢得了公众的认可。

3.苏联暨俄罗斯的新闻管理制度

国有主体广播电视业结构的代表是苏联国有广播电视业。苏联实行国家统一管理和经营的广播电视业结构，由中央、加盟共和国、地方三级组成。二战以后，中央领导机构几经变化，至1957年成立部长会议直属的国家广播与电视委员会（1970年更名为国家电视与广播委员会），作为部级机构，统一领导地方各级广播与电视委员会和全国广播事业。广播电视的经费靠国家拨给，中央台一贯不播广告，地方台也只有少量广告收入。

苏联的电视网是世界上最大的电视网，国家预算每年为200亿卢布。全国有121座可自制节目的电视中心，对国内的广播通过7个功率大小不同的通信卫星播出。但是，单一的国有广播电视业结构，已经产生以下不足：其一是缺乏台与台之间的竞争动力，在节目时效、报道面、报道量和内容的改进方面比较缓慢；其二是广播电视部门偏重于向上级负责，广播电视工作者的积极性和创造性难以得到最大限度的发挥；其三是观众（听众）选择节目的主动权受到限制；其四是自上而下地对群众宣传教育多，自下而上的反映群众的意见、接受群众的监督少。

所有这些不足，主要是因为各级领导机构对新闻媒体结构以及对新闻传播活动的管理偏向于新闻制约的严密控制而产生的。这些不足造成的后果是严重的，受众纷纷反映苏联的广播电视“有粉饰太平，自我标榜之弊”，“人民只能知道当权者要人民知道的东西，无法了解全部事实，难以对国内外大事做出正确的判断”，“人民感兴趣的东西由于某些政治原因而不予报道”，“许多有意义的创新往往由于上面无意中说出的一句话而夭折”等等。^[12]

1991年12月21日，苏联11个加盟共和国的领导集聚阿拉木图，签署了关于独立国家联合体的议定书，发表了《阿拉木图宣言》，宣告了独联体的建立和苏联的终结。到1993年，苏联的15个加盟共和国，除了波罗的海沿岸的爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛之外，其余的12个都成了独联体的成员国。苏联解体后，作为原苏联领土上最大的加盟共和国的俄罗斯，成为它的继承者，苏联的新闻媒体也被俄罗斯新闻出版部统管起来，负责进行新闻控制。到1992年6月底，在俄罗斯新闻出版部登记注册的新闻媒体、出版物有4000种，各级广播电视机构300余家。

此时的俄罗斯，只有两家全国性的政府广播电视机构，除了成立不久的全俄国家电视和广播公司之外，就是由原苏联中央广播电视机构改组而成的奥斯坦基诺电视广播公司，负责报道独联体国家的政治、经济和文化生活，其费用三分之一来自国家财政，三分之二来自广告和其他收入。1995年4月1日，奥斯坦基诺电视广播公司被改组为俄罗斯公共电视公司，只从事电视播放，51%的股份为国家所有，其余股份出售给12家民间企业或公司。此外，俄罗斯还有将近300家私营广播电视台，一般都租用国营机构的设备播放节目。

随着苏联国有广播电视业结构转变为俄罗斯的国有、公共、私营三者并存的广播电视结构，政府进行的新闻控制也发生了相应的变化，苏联一党执政的政治体制，决定了它必然通过强有力的行政手段实现对新闻业的控制。苏联解体后，由于新闻媒体的归属形式发生了变化，俄政府对新闻业调控的形式也相应发生了变化，由单一的行政手段变为行政、经济、法律等多种手段。

1992年，根据叶利钦总统令，俄罗斯颁布了《关于俄罗斯联邦新闻中心的命令》，设立俄罗斯联邦新闻中心协调国家定期出版物，包括报刊、广播电台、电视台的活动；保证新闻媒体及时、准确地报道有关国内改革进程的消息和对国家政策做出解释；帮助沟通总统、政府同各社会组织、党派的联系；帮助国际新闻界扩大对俄罗斯政治、经济和文化生活的报道；与国外建立信息文化联系等等。

除了通过建立行政机构来进行新闻控制之外，俄罗斯还注重运用经济上有区别地对待的政策手段，来促使新闻媒体走向市场化。一方面，它对政府所属的新闻媒体，除了负责人事组织安排、保证公务信息来源之外，还通过直接拨款来进行大力扶持；另一方面，将其余的新闻媒体抛向市场，使其通过市场运作来获得必不可少的资金。在促成新闻媒体的新闻传播活动多样化的同时，也推动新闻媒体结构发生根本性的变化。

为了保证行政控制与经济控制的合法性，1991年12月，俄罗斯联邦通过了《大众传播媒介法》，就言论自由进行了重新界说，并且规定言论自由的法律范围。在给予新闻媒体的新闻传播活动以前所未有的新闻自由的同时，又进行了与之相应的法律制约。随着1993年12月俄罗斯宪法的生效，俄罗斯联邦议会根据宪法对《大众传播媒介法》进行了多次修改与补充，以适应建立一个“民主”、“法制”、“自由”的国家的新闻传播体系的需要。

如何实施宪法及相关专门法，来解决新闻传播活动中因新闻自由问题、广告问题引发的种种争端呢？1993年俄罗斯专门设立了总统直属信息争议仲裁法院，就国家与新闻媒体之间可能出现的种种争端进行调停，旨在保障新闻自由的同时，制止滥用新闻自由。

从新闻媒体结构在三个具有代表性的国家中发生的现实演变来看，首先看到的就是新闻媒体结构基本上是从单一的结构类型向混合的结构类型进行着转换，推进了新闻传播活动水平的迅速提高；其次是对于新闻媒体结构与新闻媒体的新闻传播活动进行的新闻控制，在手段从单调到多样化的同时，更注重在法律范围之内进行以新闻调控为主的新闻控制，尤其是注重新闻调控的有效性，使之与新闻制约的合法性能够在新闻控制的实施过程中达成一致。这样，根据不同国家新闻媒体结构的类型特征与实施新闻控制的具体特征，也就有可能进行新闻控制类型的各国区分。

郝明工博士指出，从新闻媒体结构的文化样态来看，已经存在着开放性与封闭性之分，而从对于新闻媒体结构与新闻媒体的新闻传播活动的新闻控制来看，出现了偏重于新闻调控的“软性”控制与偏重于新闻制约的“硬性”控制。从新闻媒体结构这个基本点出发，可以看到新闻结构的开放性与新闻控制的“软性”控制直接相关，在法律的范围之内进行控制；还可以看到新闻媒体结构的封闭性与新闻控制中的“硬性”控制直接相关，在政策的范围内进行新闻控制。

如果说新闻媒体结构的文化样态呈现出文化体制与新闻体制之间的决定性关系，那么，新闻控制的文化模式则表现出文化体制与新闻体制之间的同一性关系。新闻控制是以法律为基础来促成新闻调控与新闻制约之间的一致，还是以政策为基础来维持新闻调控与新闻制约之间的平衡，也就规定着新闻控制的文化模式的可能形态，表现为从柔性到刚性这样不同的文化模式，从而与世界各国文化转型的现代化水平直接相关。

以法律为基础的新闻控制，注重新闻媒体的新闻传播活动“能够做什么”，实施对新闻自由的权利保障；而以政策为基础的新闻控制，重视新闻媒体的新闻传播活动“应该做什么”，施行对新闻自由的义务规定。在权利与义务对等的前提下，无论是权利保障还是义务规定，都同样有可能实现新闻控制中新闻调控与新闻制约之间的同一。当然，二者之间也有重要区别：权利保障实现的是寓义务于权利之中的柔性同一，具有一定的伸缩性；而义务规定实现的是寓权利于义务中的刚性同一，具有一定的稳固性。

世界各国如何实现新闻控制，不仅与新闻媒体结构的所有制有关，而且与新闻媒体的新闻传播活动的管理方式有关。具体而言，就是世界各国都有广播电视管理机构，所不同的是各国政府参与的程度不同：有直接的，有间接的，也有基本上放任的。这三种政府参与广播电视管理的状况，与广播电视业的三种所有制形式形成对应。

在私有广播电视业国家中，管理机构多为行业协会性质，独立于政府机构和业务单位之外，虽然在一定程度上能按照受众的需求客观行事，但缺点是脱离了政府的必要的指导。美国的FCC虽然独立于政治机构和业务单位，但其管理权限得不到宪法的保障，其所定管理条例常常成为纸上谈兵。广播界的自律规章具有一定的约束力，但规章的制定者毕竟不是行使管理职能的最高机构。

在公有广播电视业国家中，管理机构与业务单位两位一体，虽然避免了政府的一些不必要的干预，管理上有自主权，但容易根据主观愿望行事，而忽视受众的需求。例如英国广播公司，本身既是业务部门，又是管理机构。但它并不是政府的一个部门，而是由议会立法成立的特许公司。英国的私营商业广播电视网由独立广播公司控制，后者也是经议会立法的特许公司，只是受到政府机构的间接控制。

在国有广播电视业国家中，管理机构与政府机构和业务机构三位一体，在管理上符合政府的要求，并使政府政策得以顺利贯彻执行，但容易造成我行我素的状况，得不到受众的有益监督。一般来说，在广播属于国有的国家中，其广播机构本身就是政府的一个部门，由政府任命官员负责管理事宜。在苏联，广播电视的重大方针政策由苏联共产党中央和国家最高领导机关制定，由部长会议下设的国家广播电视委员会执行，广播的发射和传送则由政府的邮电部负责。

随着世界各国的广播电视业向着多种所有制混合结构的世界趋势进行发展，如何建立一种既受政府指导，又独立于政府机构和业务单位，受到立法保障，并得到群众监督的管理机构，是世界广播界仍在探索的课题。

在这里，由理想中的管理机构来实施对于新闻媒体的管理控制，其实不过是希望在进行新闻控制之中，在国家权力机构的政府与社会大众的受众之间，建立一种既能保障新闻自由，又能避免滥用新闻自由的协调机制。或许正是因为如此，这种理想化的管理机构将会是一种难以实现的梦想，将会是一个永远的“探索的课题”。

这种理想化的管理机构，既不可能由政府来设立，否则，它将无法独立于政府之外；也不可能由新闻媒体来建立，否则，它将无法独立于业务单位；更不可能由受众来组织，否则，它将陷入无能为力或一团散沙的困境。事实上，如何使保障新闻自由与避免滥用新闻自由相协调，只能是在新闻事业发展的过程中，在政府权威与受众利益相一致的前提下，通过对新闻媒体的新闻控制，尤其是新闻调控来逐步实现。也就是说，必须由政府、新闻媒体、受众这三位一体进行共同努力，以促进新闻自由在新闻传播活动中的全面实现。