慈禧新政与官报

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【摘要】：第三节　慈禧新政与官报戊戌变法失败后，形势进一步恶化。1901年，慈禧太后迫于形势，下诏表示要推行“新政”，史称“慈禧新政”。在慈禧新政的大背景下，清政府对官报的认识有所变化，开始改变既往的僵硬立场，有利于官报的发展。袁世凯对新政颇为热心，将开办官报视为新政要务之一。

第三节　慈禧新政与官报

戊戌变法失败后，形势进一步恶化。列强瓜分中国的企图日益明朗。统治阶层中，洋务派倡导的“革新政治”倾向日渐增长，他们重弹“自强”、“求富”的调子，要求朝廷改革；19世纪后半期兴起的民族资产阶级为求得自身的存在和发展，对清政府提出了种种要求，希望清政府能有所“变更”。1901年，慈禧太后迫于形势，下诏表示要推行“新政”，史称“慈禧新政”。

在慈禧新政的大背景下，清政府对官报的认识有所变化，开始改变既往的僵硬立场，有利于官报的发展。一方面，随着新政的推行，政府需要媒介来宣传、解释政令，反馈新政推行后的实际情况；另一方面，面对革命舆论渐兴的局面，政府也要创办官报，在这场舆论决斗中抢得先机，以控制舆论导向；再者，自19世纪下半叶以来，受到内忧外患冲击的中央政府大权开始旁落，督抚和各省官员的权力逐渐增长，地方政府为了开通本地风气，加速新政进程，也纷纷创办新式官报。于是，新式官报兴起于一时。

一、《北洋官报》、《湖北官报》的创办与影响

清末正式出版的新式官报，当推《北洋官报》为最早。1901年11月7日(光绪二十七年九月二十七日)，李鸿章卒，袁世凯于次年五月四日(公元1902年6月9日)代替他署理直隶总督兼北洋大臣。袁世凯对新政颇为热心，将开办官报视为新政要务之一。1901年北洋官报总局成立，1902年4月袁世凯任用张孝谦为总办，在保定筹备《北洋官报》。《北洋官报》于1902年12月25日(光绪二十八年十一月二十六日)创刊，直至1911年10月尚在出版。该报初为双日刊，1906年1月起改为日刊。每期一册，每册由8至10余页不等，活版铅字印刷。这是清末第一份作为地方政府机关报的行政官报。

《北洋官报》从报体上已经具备了近代报纸的特征。关于开办官报的目的和意义，《北洋官报》的序文表述得十分清楚：“夫私家之报……独其间不无诡激失中之论，及或陷惑愚民，使之莫知所守。然则求其所以交通上下之志，使人人知新政新学为今日立国必不可缓之务，而勿以狃习旧故之见，疑阻上法，固不能无赖于官报也。今设直隶官报，以讲求政治学理，破锢习，浚智识，期于上下通志，渐致富强为宗旨。”^[8]其组织结构分工明确，北洋官报局设总办一人，总理局务，其下设有编纂处、翻译处、绘画处等六处，分别负责撰述论说、翻译“东西各国现售之新闻纸及诸杂志诸新书”、刊摹外国舆图并“旁及名人胜迹”等事项。其内容，除圣谕广训和谕旨外，“地方的政治、学务、时务、各学新理、农工商近效、教务洋务交涉、各国各省新闻，凡足以惊动人心的，无不择要登载”。^[9]其体例：封面右上角为“北洋官报”大字报名，旁载该期目录及报局启示之类。里页首载圣谕广训，次上谕，次本省政治、学务、军务，并报道时务各学之新理，农工商业之近效，教案洋务之交涉，各省各国之新闻。每期有告诫式序文一篇，时事及风景画一二幅，还刊发公私告白(广告)。每期免费送直隶各府厅州县及各村各学堂阅看。该报还附带发行《北洋学报》及《北洋政学旬报》。

《北洋官报》创刊后，发行很广，影响很大。各地官员纷起响应，创办官报的风气迅速兴起。

1903年，商约大臣吕海寰、伍廷芳以南方商务日繁，奏请仿《北洋官报》创办《南洋官报》，由江苏总督兼南洋大臣督办创刊。其销售范围为江苏以南沿海及长江流域各地。

湖广总督张之洞于1901年年底开始筹办官报，但是由于他在1903年入京主持学制的重新修订工作，《湖北官报》迟至1905年才出版发行。《湖北官报》为湖广总督署机关刊物，1905年4月创刊于武昌，半月刊。江汉关道梁嵩生任总办，任承纪为总撰述。湖广总督张之洞对该报创办极为重视，亲自制定宗旨、条例，要求该刊“以正人心，增学识为宗旨”。内容分为列朝圣谟、今日邸钞、重要电音、本省公牍、京外公牍、各省报章、各国报章、前人论说、时人论说、往事鉴戒、各省纪事、辨正谬误等“十二门”，内容相当丰富。该刊以重视宣达政令、鼓吹立宪、遏制革命思潮，为各地督抚所师法。每期发行量高达20000册，1911年武昌起义后停刊。

由于对官报所具有的开通风气和舆论导向功能有了较为深刻的认识，地方督抚大员们大多能够奉行推广官报的政策。他们委派通达时务人员，参照已办官报成法，依托本省情形制定体例与宗旨，并根据本省财力状况选择官报的经营办理方式，相继设立官报局，根据自己的政务简繁和经济力量相继办官报，除前面所说的《湖北官报》外，还有《山西官报》、《安徽官报》、《四川官报》、《豫省中外官报》、《汉口官报》(原为商报)、《江西日日官报》(官督商办)和《山东官报》、《陕西官报》(两报后改商办)、《甘肃官报》等。^[10]

上述各省行政官报，从体例来看，大致可分为两类。

一类为北洋型，即除了登载圣谕外，主要发布本省的政治、经济、军事、教育等方面的情况，道德教化的色彩不太明显。大部分官报体例属于此类。《北洋官报》“首载圣谕广训直解，次上谕，次本省政治，次本省学务，次本省兵事，次近今时务，次农学，次工学，次商学，次兵学，次教案，次交涉，次外省新闻，次各国新闻”。^[11]由于《北洋官报》首开风气之先，其体例自然成为各省效仿的对象。

另一类为湖北型，即除了登载与“北洋型”官报基本相同的内容外，还增加了思想导向与意识形态控制方面的内容，体现了明显的“卫道”与“辨邪正”的色彩。《湖北官报》体例，系张之洞亲手所订，主要登载内容包括：(1)圣训；(2)上谕；(3)宫抄；(4)辕抄；(5)要电；(6)要闻；(7)政务；(8)科学；(9)实业；(10)杂纂；(11)图表；(12)论述；(13)国粹篇；(14)新说郛；(15)纠谬篇。^[12]张之洞亲自订立的《湖北官报凡例十则》也被少数省份所师法。

1906年，清廷宣布“预备立宪”后，各地出版的教育官报、政法官报、实业官报大增，中央政府一些部门亦相继创办官报。如1906年商务部及学务部分别创办旬刊《商务官报》和《学务官报》。

二、《内阁官报》的创办

“清末官报，以地方官报开办于先，中央官报继起于后。”^[13]以上这些大多是地方和部门性的官报，属于清政府中央一级的官报，始于中央考察政治馆创办的《政治官报》。光绪二十九年(公元1903年)、三十年(公元1904年)，四川学政吴郁生和御史赵炳麟再次奏请创办官报，并在奏折中说明创办官报与“预备立宪”的关系：“朝廷立法行政，公诸国人，拟请参用东西各国官报体例，设立官报，以仰副七月十三日懿旨，使绅民明悉国政，为预备立宪基础之意”；“窃惟预备立宪之基础，必先造成国民之资格，必自国民皆能明悉国政始。东西各国，开发较迟，而进化独速，其宪法成立，乃至上下一体，气脉相通，莫不借官报以为行政之机关。是以风动令行，纤悉毕达。或谓英国人民政治智识最富，故其宪法程度最高，盖收效于官报非浅鲜也”。建议“取东西各报敏速之意，先办日报一种”，“凡一切立法行政之上谕，及内外臣工折件、电奏，并咨牍、章程等类，除军机外交秘密不宣外，所有军机处发抄暨各衙随时咨送事件，依类分门，悉心选录”。^[14]

此后，宪政编查馆奉命筹办《政治官报》。《政治官报》创刊于1907年11月5日，由考察政治馆办理，先出日报一册，将每日发抄咨送到政治考察馆的文件，依类登录，日后抄送渐多，再择取精要，编辑月报发行，所刊载内容分为十类：(1)谕旨、批折、宫门钞；(2)电报、奏咨；(3)奏折；(4)咨札；(5)法制章程；(6)条约、合同；(7)报告、示谕；(8)外事；(9)广告(公告)；(10)杂录。^[15]1911年清新官制内阁成立时，改名为《内阁官报》，成为清政府内阁的正式机关报。该报以公布法律命令为主，并规定一切法令从刊报之日起生效，“东西各国，均以官报为宣布法令之用。凡中央政府之规章条教(疑为“款”字——引者)，一经拟定，即宣付官报刊登。酌量远近路程，分别到达期限。以官报递到之次日或数日为实行之期，法令即生效力。整齐迅捷。与吾国古昔读法悬书之举，同为意美而法良。而其编辑发行，由内阁主之。盖以其地为发号施令之总枢，即有宣化承流之责任。责专任重，所以谋统一而杜分歧”。^[16]其发行系派销，不零售。

如上述，在地方和中央的努力下，从1902年起到清王朝覆灭的10年间，清政府共有官报近110家，在当时的近千家报刊中是一不小的报种，从形式上来看，百余家官报中，对开两面印刷的日报不到10家，其余绝大多数外观为杂志式，略窄于今之16开期刊，每期数十页，刊期从日刊到半月刊不等。

从内容上看，可分为综合性和专业性两大类。专业性官报分别以学务、实业、法政等内容为主。各类内容所占篇幅，公文34.07％，章奏23.03％，新知、实业18.09％，新闻10.88％(条数17.53)，论说8.72％，谕、抄6.27％，艺文3.49％，广告1.58％。主要是些公告文札、法规章程、官场动态之类，连篇累牍，而本应作为报纸核心的新闻，比重却很少。^[17]

若按主办单位划分，官报又可分为中央、总督辖区、省和少数州这四级。在中央一级，商部、学部、邮传部、外务部、练兵处等都设立了本部官报；在地域分布上，清末22行省除新疆外都办有各自的官报。1906年以后，清政府还在东京先后办起两份以留学生为对象的官报。

这样，最终形成了一个纵向四级两类、横向遍布各地的结构严密的官报网络，其结构方式与金字塔型的各级政权组织的分工正相吻合。从世界新闻发展史的角度来看，清末官报的规模之大和布局之细密都是世所仅见的。究其原因，正是封建专制统治体制，使得官报能够并且必然呈现出上述分布特点。清王朝覆灭后，所有这些报刊全部停刊。

三、新式官报是古代邸报的延续

新式官报的出现与发展引人注目，这里要说明一点的是，这种新式官报虽然在形式上进入了近代报刊的范畴，但是在本质上还是中国古代邸报的继续。

首先，朝廷批准创办新式官报的缘起，是朝廷对“民报”的不信任，认为“交通上下”、宣传“新政新学”，破除“狃习旧故”，“不能无赖于官报”。新式官报中有官商合办，有官督商办，有始官办而终归商办，有始商办而终归官办的，“体例大率相同”，绝大部分篇幅是用来刊载谕旨、章奏、公告、文札、法规、章程等官文牍，其他方面的新闻很少。这表明，新式官报虽然说是“交通上下”，实际上还只是朝廷“喉舌”，是各级政府传达政策法令的机构，与邸报“宣达皇权，传达政令”的功能差别不大。

其次，新式官报均不设采访部，不设专职记者，“访事”都是聘请官员兼任，不到社会上采访新闻，主要在各自工作的范围收集一些消息，反映官场动态。少数高层官报能够直接接收外电和选译外报，多数官报只是转载“私报”上的一些消息。

再次，官报的编辑工作受到朝廷的严格控制，每期刊登的稿件编辑好后，必须呈交主管部门审查批准，才可以刊行。这样的官报不能发挥舆论监督作用，与近代报刊理念相去甚远。

最后，在“开通民智”的幌子下，官报也介绍一些西学新知，尤其是那些专业性官报，在这方面做得较多，刊登介绍声光化电、发明创造、世界重要都市的商品和股票价格、国内各项实业的进展的文章。但是，这只是一些技术层面的东西，即“用”的层面，对于社会政治制度层面，即“本”的层面，则是排斥，甚至是批判的。所以，与“私报”相较，新式官报内容陈旧，不可能起到“开通民智”的作用，可读性很差。有的官报，除靠行政方式层层派销外，几乎“无一人购阅”。

【注释】

[1]参见金耀基《从传统到现代》，中国人民大学出版社1999年版，第4～6页。

[2]戈公振：《中国报学史》，中国新闻出版社1985年版，第35页。

[3]戈公振：《中国报学史》，中国新闻出版社1985年版，第37页。

[4]戈公振：《中国报学史》，中国新闻出版社1985年版，第38页。

[5]康有为：《康有为政论集》，上册，中华书局1981年版，第323页。

[6]梁启超：《戊戌政变记》，中华书局1954年版，第35页。

[7]戈公振：《中国报学史》，中国新闻出版社1985年版，第38页。

[8]戈公振：《中国报学史》，中国新闻出版社1985年版，第47页。

[9]赖光临：《中国新闻传播史》，三民书局(台湾)1978年版，第19页。

[10]参见张小莉《清末“新政”时期的地方官报》，《福建论坛》2005年第11期。

[11]戈公振：《中国报学史》，中国新闻出版社1985年版，第41页。