信息公开与阳光政府

第二节　信息公开与阳光政府

突发事件爆发后,围绕突发事件所产生的信息瞬间最大化,并且成为与突发事件密切相关的当事人以及利益相关人最为关切的事情,所以信息的公布与披露是否适当以及是否及时在很大程度上是决定着对突发事件的处置是否成功的一个最为关键的要素。

信息公开作为现代社会对政府工作的基本要求,体现在新闻媒体对政务信息的报道之中。当某一社会事件发生时,政府能否及时提供相关信息,常常成为媒体评价政府的重要尺度。政府向媒体源源不断地提供了大量的动态信息,媒体的报道角度也随之围绕政府的相关工作展开,实现了信息公开与信息疏导的统一,即寓信息疏导于信息公开之中,避免了对不确定信息、不确定原因、不配合处置等方面的新闻炒作。信息公开既是信息疏导的前提和方法,也是引导新闻议程设置、消解舆论冲突性,进而形成有利于政府舆论的关键,同时政府与媒体也形成良性互动的关系。反之,一旦在面对突发事件时,政府或事件的主体责任方隐瞒信息、对媒体的新闻报道不是以信息疏导,进而舆论引导,而是把新闻媒体看做是“添乱”的角色,则势必导致在突发事件应对和处置过程中的“被动”,而且这一被动很难在短时间内有效清除,甚至会造成后续工作中一系列的被动与难堪。

一、信息公开:让权力在阳光下运行的制度保障

法国启蒙思想家孟德斯鸠(Charles de Montesquieu,1689-1755)说过:“一切拥有权力的人都容易滥用权力,这是一条亘古不变的经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国思想史学家阿克顿勋爵(John Acton,1834-1902)的另一句名言:“权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败。”^[20]孟德斯鸠给出的药方是在其《论法的精神》一书中指出的三权分立与权力制衡;而阿克顿勋爵给出的解决方案则是在其《自由与权力》一书中指出的以自由也即公民的私权利来制约可能导致腐败的公权力。孟德斯鸠的权力制衡之说,虽然有一定道理,但制约权力的权力依然容易腐败,而且如果三权达成密谋,则制衡之说也就失去了效用。相比较而言,阿克顿勋爵的方案在孟德斯鸠的基础上推进了一步:以自由的“权利”制约“权力”。^[21]

公民私权利的行使又端系在公民对权力运行的了解上。怎么了解?就是要让权力在阳光下运行。换言之,阳光就是最好的防腐剂。信息透明就是“阳光”,信息公开就是“普照”,“阳光普照”无疑将从制度上使权力运行的许多漏洞与猫腻控制到最小化、最低值,从而保证公权力不被滥用、不被私用,从而也有助于公众树立对政府依法行政的公共信仰,促进政府的廉政建设。

信息公开从根本上说是现代民主制度的一个根基。没有信息公开,也就无所谓民主和自由。现代型政府是一个有限责任政府,它无法包办一切社会事务。所谓有限责任政府,并非是说政府遇事可以不尽全力,而是根据宪政原则,公民只是把一部分权利让渡给政府,政府行使的也只是有限的权力。政府和公民的关系,特别在遇到重大突发事件的时候,应该努力创造“一方有难,八方支援”的局面,这就要求政府把事件的真相尽快告知民众,民众充分参与解决危机。现代政府承担的责任之一是及时向社会提供客观的信息,不是等到事情处理得非常圆满之后再告诉人民,才算对人民负责。何况随着公民社会的成熟和发展,会有更多的应当由社会自我管理的事务从政府的职能中剥离出来,一个有限政府应及时公开信息,告知公众,政府和有关公共机构为维护他们的利益做了哪些工作,还存在哪些问题,需要公众从哪些方面配合,从而树立责任政府与和谐社会的良好形象。

联合国信息社会世界高峰会议日内瓦会议中指出——信息通讯技术应用应该惠及生活的各个方面。在谈到电子政务时是这样叙述的:

“实施旨在创新和提高公共管理与民主进程的透明度、提高效率和密切与民众关系的电子政务战略。在各个层面制定适应公民和企业需要的国家电子政务举措和服务,以实现资源和公共物质的更有效分配。支持电子政务领域的国际合作活动,以增强各级政府的透明度、责任心并提高效率。”^[22]

在涉及媒体一章节是这样叙述的:

“形式和所有制多样化的媒体作为参与者在建设信息社会中发挥着举足轻重的作用,并被认为是推动言论自由和信息多元化的重要力量。鼓励媒体——印刷、广播和信息媒体——在信息社会中继续发挥重要作用。鼓励国内立法,保障媒体的独立性和多元化。采取符合言论自由的适当措施,抵制媒体内容中的非法和有害内容。鼓励发达国家的媒体专业人员与发展中国家的媒体建立合作伙伴关系和联系,特别是在培训领域。提倡媒体均衡地、多角度地展示女性和男性的形象。充分利用信息通讯技术,减少国际上影响媒体的不均衡现象,特别是基础设施、技术资源和技能开发方面的不均衡现象。鼓励传统媒体弥合知识鸿沟并促进文化内容的传播,特别是在农村地区。”^[23]

中国共产党第十六次全国代表大会的报告中首次提出“政治文明”。报告指出政治文明的核心意义在于“民治”,也就是实现《宪法》第一章第二条所规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”,让人民成为真正能够决定自己命运的主人。“政治文明”的提出标志着我党对社会主义现代化建设及民主政治建设有了新的认识。2008年12月18日胡锦涛同志在纪念十一届三中全会召开30周年大会上的一段讲话中指出:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。我们顺应经济社会发展变化、适应人民政治参与积极性不断提高,以保证人民当家做主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,不断发展社会主义政治文明。”政治文明强调每一个公民都拥有参与管理国家事务的权利,是人类文明的重要组成部分。2010年3月5日,温家宝同志在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时称,“要努力建设人民满意的服务型政府。要深入推进政务公开、完善各类公开办事制度和行政复议制度,创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。”

二、《中华人民共和国政府信息公开条例》解读

2008年,政治文明建设被提高到一个新的境界。5月1日,《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行。《条例》规定,涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定的政府信息,都应当主动公开。这项问世一年的法律带来了更大的公开化。如在2008年当中,有更多的环保信息被政府相关部门公布于众。中国财政部于2009年3月20日在互联网上发布了政府2009年的预算。

推行政府信息公开,是提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平,构建社会主义和谐社会的必然要求;是推进社会主义民主,建设法治政府的重要举措;是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。

《条例》特别强调政府信息“以公开为原则,以不公开为例外”,具有划时代的意义。中国历史上两千多年的封建专制统治中,一直推行的是“民可使由之,不可使知之”的愚民政策。信息公开是与传统社会治理方式的彻底决裂。信息公开提高了政府工作的透明度,是落实十七大提出的“必须让权力在阳光下运行”的具体措施,也是民主政治的重要表现。当公民的知情权经立法固化后,其参与权、选择权、监督权必将逐步实现。

《条例》规定的政府信息公开主体主要是行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这两类主体是政府信息的拥有者,也是政府信息公开义务的承担者。

为了切实保证人民群众的知情权、参与权、监督权,《条例》从我国实际出发,总结国内部分地方政府信息公开立法的经验,从三个方面对政府信息公开的范围作了规定:

(1)是明确了行政机关主动公开政府信息的范围。2008年5月1日起施行的政府信息公开条例规定,行政机关对符合下列基本要求的4类政府信息应当主动公开:

1)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;

2)需要社会公众广泛知晓或者参与的;

3)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;

4)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。各行政机关要按照上述要求,确定主动公开政府信息的具体内容。同时,为了保证主动公开的要求能够落到实处,《条例》还根据县级以上各级政府及其部门、乡(镇)政府的工作职责,分别规定了其应当重点公开的政府信息。

(2)是确立了依申请公开政府信息的制度。政府信息量大面广,涉及社会生产生活各个方面。其中,有相当一部分政府信息只涉及部分人和事,对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用。为了保证公民、法人或者其他组织获取所需要的政府信息,《条例》规定:除行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。对政府信息公开申请的形式、答复方式和时限要求,《条例》也作了规定。

(3)是明确了不予公开的政府信息范围。这是国外政府信息公开立法普遍采取的做法。《条例》从我国实际出发,根据地方政府信息公开立法的经验规定:行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。

为了保障公民、法人和其他组织及时、准确地获取政府信息,提高政府信息公开的实效性,《条例》在设定具体制度时充分考虑不同社会群体平等获取政府信息的需求,在对全国的政府信息公开工作进行统一规范、严格约束的基础上,统筹兼顾各地方、各部门政府信息公开工作的实际情况,要求行政机关根据实际,采用多种方式公开政府信息。

1)是行政机关应当及时、准确地公开政府信息,发现影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或不完整信息的,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。

2)是行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制,发布政府信息涉及其他行政机关的,应当与有关行政机关进行沟通、确认,保证行政机关发布的政府信息准确一致。

3)是行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府信息。

4)是各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,配备相应的设施、设备,为公民、法人或其他组织查阅、获取政府信息提供方便。

5)是行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施,公开政府信息。

6)是行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南,并及时更新。

公开政府信息是坚持和发展社会主义民主,建设社会主义民主政治的有效形式,是加强政府自身建设、建立健全惩治和预防腐败体系的重要内容,必须通过加强制度建设积极稳妥地推动政府信息公开,使政府信息公开成为政府施政的一项基本制度。为此,《条例》建立了政府信息公开工作的监督和保障制度。

1)是各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议。

2)是政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。

3)是各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告。

4)是公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报,收到举报的机关应予调查处理。

5)是公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

此外,《条例》还对违反相关规定,未建立健全政府信息发布保密审查机制、不依法履行政府信息公开义务、违反规定收取费用等行为设置了相应的法律责任。

党的历次代表大会和各种政策文件,都反复强调要发展社会主义民主政治,并提出了政务公开、透明的要求。国内外的实践表明,政府信息公开对于推进民主法治建设和促进反腐倡廉工作具有非常重要的意义:

1)是可以使行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等为人民群众广泛知晓,有利于规范行政权力的正确行使,确保行政权力不被滥用,实现依法行政。

2)是有利于加强反腐倡廉的制度建设,从制度上遏制和预防腐败,避免行政行为暗箱操作,填补权力运行机制中的漏洞,减少腐败行为发生的机会。

3)是有利于强化社会监督,拓宽人民群众参与社会经济事务管理的渠道,切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权,提高行政机关工作人员廉洁奉公的自觉性。

4)是有利于行政机关更好地做到立党为公、执政为民,聚民意、集民智、凝民心,有利于转变政府职能,加强机关作风建设,不断提高行政水平和工作效率。

信息资源是信息社会的命脉,而政府拥有了全社会大约80%的公共信息资源。《中华人民共和国政府信息公开条例》的意义就在于通过立法来明确政府在信息公开上的责任、主体、原则、重点内容等。该条例的出台无论是对于推进我国法治进程,还是对于加速电子政务和社会信息化建设,无疑都具有极为重要的现实意义。

这次政府信息公开立法最大的看点,在于立法逻辑理念的飞跃。我国1988年《保密法》的原则精神是:“凡不宣布公开的事项皆推定为保密。”而刚刚公布的信息公开条例,则首次确立了“以公开为原则、以不公开为例外”的逻辑理念。这既是我国行政机关在贯彻法治原则和精神方面的历史性进步,更是顺应世界范围内民主法治潮流的明智之举。纵观当今世界已经或即将制定信息公开法的国家和地区,政府信息“以公开为原则、以不公开为例外”的立法原则和精神,几乎无一例外地被奉为圭臬。

《条例》的第二大亮点则在于,公民隐私权保护被列为政府信息公开例外的最重要条件之一,凸显出人权保护在政府立法施政理念中权重的逐步加大。几乎在所有立法保障信息公开的国家,“国家安全”、“商业机密”和“公民隐私”都是政府信息公开例外的法律要件。而在行政权力膨胀势不可当的今天,政府在管理和运用各种信息的过程中,无论出于故意还是过失,公民的隐私权都极易被侵犯,这在要求全面保障公民权利和自由的今天是不能被允许的。因此,在政府信息公开立法中应多角度地规定如何保护公民隐私权。公民隐私权保护作为信息公开的例外情形,任何时候都不能放在国家安全、商业机密之下,更不能随意排除。

《条例》还有一个亮点,就是赋予公民、法人和其他组织对政府信息公开的请求权。《条例》规定,除了行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息,有关政府机关对于其申请要求应当作出答复。

当然,我们在为《条例》出台而欢欣鼓舞之余,还须看到:要在公众知情权、信息共享权等人权和政府为维护公共利益而保留的信息保密权之间,寻求一个相对稳定的平衡,我们还仅仅是万里长征迈出了第一步:对于公民依法请求公开的政府信息,是否公开的标准和权力都还完全掌握在政府机关手中;从法律效力等级来看,信息公开只是国务院制定“条例”,保密法则是全国人大常委会通过的“法律”;从法律位阶来看,保密法作为政府信息公开条例的特别法,仍然优先适用。信息公开条例同《保密法》之间的立法逻辑冲突如何选择和规避,乃是摆在我国行政和立法机关面前的迫切任务。^[24]

三、美国政府信息公开制度保障的历史进程

美国第四任总统,也是美国《权利法案》的起草人詹姆斯·麦迪逊(James Madison)早在1822年在给朋友的一封信中谈论政务公开的必要性时就写到:一个大众的政府没有大众化的信息或者获取大众化信息的方式,将只不过是一场闹剧或悲剧的序言,或者两者兼之。知识永远统治着无知,一个具有独立意识的民族,一个不甘受他人宰割的民族,就必须用知识赐予的力量武装自己。^[25]

在美国,信息公开首先是政府的义务,其次才是公民享受的民主和自由权利。信息之所以需要公开也是公民对政府施加的一种监督手段。美国研究学者王缉思认为,美国之所以从南北战争以来,能够一直维护着整体的团结而且内部的凝聚力还相当强,其根本原因之一即依赖一种“简单划一的意识形态”。这种意识形态也就是一些被大家都公认和接受的原理。比如认为政府是一种“必要的恶”(necessary evil),需要监督。认为政府是一种必要的“恶”并因此对政府产生天然的不信任,以及对自由的尊崇与向往都是美国核心的主流价值观,也是其最主要的旗帜。还有宗教,虽然美国实行政教分离,但总体来说它认同于基督新教文明的传承。这些主流价值观,几乎没有例外地被大多数美国人接受。如果说美国意识形态存在“左”或“右”的斗争,那么主要是涉及政府和社会的关系:到底是大政府还是小政府,政府多大程度上在社会生活和经济生活中发挥作用。美国所谓的自由主义与保守主义之争,也是政府对经济、社会生活及个人自由进行多大干预的问题。此外,在宗教、种族、多元文明、语言等方面,是更加强调多元化还是强调盎格鲁—萨克逊文化及基督新教的主导地位,也存在着“左”和“右”之争。但不管“左”还是“右”,对于上述的主流价值观基本没有异议。^[26]

正是基于对统一的主流价值观念的维护,为进一步保障公民的宪法权利,1966年美国国会通过《信息自由法案》(Freedom of Information Act),并由当时的总统林登·约翰逊(Lyndon Johnson)签署,于次年生效。该法案确立了政府信息“以公开为原则、以不公开为例外”的立法逻辑,规定仅有9条敏感性以及关涉个人权利的信息除外而且证明不公开的材料属于例外的举证责任在政府机关。该法不仅适用于所有联邦行政机构及其所属部门,而且还适用于政府控制的企业,甚至军事部门也不例外。

《信息自由法案》对希望获得美国政府所掌握的信息的学者、新闻记者乃至普通公民来说是民主的一项重要保障。该法允许个人和机构(包括非美国公民和组织)在不需提供理由的情况下,要求获得由美国联邦政府行政部门所掌握的未发表的文件资料。自从生效以来,该法律已成为记者、学者、商人、律师、消费者及环境保护组织常用的手段。这项法律推动了政府运作的公开化。《信息自由法案》在最初获得通过时,被视为是开创性之举。当时只有芬兰和瑞典设有类似法律。自美国《信息自由法案》通过以来,大约有80个国家制定了这样的法律。

美国总统林登·约翰逊当时并非热衷于签署这项责成美国政府行政部门应公众要求公布大部分文件信息的法案。当年许多官员认为,该法所要求的透明度将会限制他们以文件形式交流敏感信息,从而妨碍政府运作。《信息自由法案》也规定了不得公开的信息范畴,例如:个人隐私、某些国防及外交事务机密、贸易和商业秘密。该法不适用于美国政府的另外两个分支——司法(联邦法庭)和立法(国会),也不适用于州政府。但每个州都有各自类似于《信息自由法案》的法规,对州政府的信息公开作出规定。

此后,1974年颁布了《隐私权法案》(The Privacy Act)。该法案颁布之前的信息公开状况是这样的:即如果值得公开的信息文档中哪怕有一个被认为是敏感和隐私的词语,则整个文档的公开就成为问题。《隐私权法案》则要求负责确保“信息自由公开”的行政官员删去该敏感和隐私的词汇而公开其余部分。

1976年,为进一步促进政府信息向公众开放,美国国会通过了《阳光下的政府法案》(Government in the Sunshine Act),该法案可以说是对《信息自由法案》的一个补充,其中进一步把政府不能公开的信息进行了细化。《阳光下的政府法案》要求联邦政府相关部门在召开会议时要向公众公开,除非涉及《信息自由法案》中所豁免的十大类与国家秘密等相关的主题。即使这样,联邦部门依然要向公众提供与会人员的名单以及在会议召开之前以书面格式向公众解释闭门会议的理由。该法案还宣布在涉及一些悬而未决的联邦部门商务事件时,联邦官员不得与相关的利益方进行非正式的沟通。

1986年出台了《信息自由修正法案》,该法案出台的目的是为了有效处理向信息查询者(requesters)所征收的费用以及支付给法律执行部门的档案保护费用,该修正案的通过降低了公众向政府征询信息公开的经济成本。

1996年,针对电子信息的发展态势,国会又出台了《电子信息自由法案》(Electronic Freedom of Information Act),即应公民的请求,政府部门须公开相关信息的电子文本。

在《信息自由法案》的执行当中,里根政府时期基本上属于保守型,而后来的民主党克林顿政府则属于开放型,“9·11”事件后,小布什政府一度也收缩和限制了该法案的自由程度,《美国爱国者法案》就是这一背景下的产物。

《美国爱国者法案》(USA Patriot Act),是2001年10月26日由美国总统小布什签署颁布的国会法案,其正式名称为“Uniting and Strengthening A-merica by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001”,中文意思为“使用适当之手段来阻止或避免恐怖主义以团结并强化美国”,取英文原名的首字母缩写成为“USA PATRIOT Act”,而“patriot”也正好是英语中“爱国者”之意。

2007年,国会为了进一步维护信息自由流通以及政府政务公开的精神,促进政府的可接触性、负责任性以及公开性(accessibility, accountability, and openness),于1月4号对《信息自由法案》再次进行修订。修订案被称为《2007政府公开法案》(即OPEN Government Act,2007)。该修订案主要针对以下几项对政府信息公开进一步明确和推进:新闻媒体的信息公开申请费用、公民信息公开申请的代理费用以及诉讼成本、政府信息公开部门对信息申请随意的与任性的拒绝约束、对于申请方信息公开答复的时间限制、建立严格的申请收复时间与答复时间跟踪记录等。

在谈到修订的理由时,国会认为《信息自由法案》自1966年颁布实施以来,该法案从来也没有真正达到它所追求的理想状态。换言之,法案的实施永远需要公众对自身权利的认可与斗争。

2009年,新任总统奥巴马签署行政令(Executive Order),鼓励政府文档记录的透明、公开与负责任(openness, transparency and accountability)。

美国首位有色人种奥巴马总统在1月21日,即就职后的第二天,便指令司法部进一步改善公众获得信息的途经。司法部长埃里克·霍尔德(Eric Holder)于3月19日发布了一系列实施奥巴马这一行政令的规定。司法部负责处理和管理联邦机构所受理的《信息自由法案》查询申请。

霍尔德表示,奥巴马的行政令意味着“整个政府部门对待透明度的方法发生天翻地覆的变化”。他还表示,该法律“体现了我们国家致力于开放政府的基本承诺”,出台的新规定是“为了突出这一承诺并确保得到落实”。新的指导原则适用于行政部门各机构,其中一项原则要求所有机构在回应查询信息的申请时,首先问:“我能提供什么信息?”任何机构不应只是出于技术上的原因而拒绝提供信息。

新的指导原则还要求:

1)在无法提供全部纪录时提供部分纪录。

2)在可能的情况下,确保对文件给与方便公开。

3)对各项申请持合作态度,迅速作出反应。

4)改进各联邦机构内《信息自由法案》专职人员对司法部的报告。

新的指导原则旨在使《信息自由法案》的程序更便捷有效。根据报告,在2006年,接到最大量申请的30个联邦机构共收到超过77.4万份根据《信息自由法》提出的获取信息的申请。

信息公开最为重要的意义即在于一旦信息公诸于众,则人们有权力及时制止和叫停政府的一些不当行为。当然,这里的权力不是像政府手中掌管的行政权,而是通过新闻媒介把公众舆论转换为新闻舆论,借此给政府施加一种舆论监督和舆论压力。

应该说《信息自由法案》以及开放是美国政府治理的最根本准则。《独立宣言》中的“不可剥夺的生命、自由、追求幸福的权利”只有在“经过人民的同意,并由民意授权的政府”中才有实现的保障。《信息自由法案》支撑的公众知情权是民主得以实现的基石,因为它保证了信息的自由流动。在美国,除了政务信息外,公用事业、行业组织、企业和消费者个人信息对信用服务公司都是开放的,只要不违背法律,都可以收集使用。信息的公开、透明和迅捷,是支撑信用这个现代服务行业生存和发展的基础。

总而言之,美国媒体一向都在试探宪法《第一条修正案》中的言论自由与新闻出版自由条款的界限、空间与力度,向限制媒体报道政治与社会信息的企图发出挑战,大声疾呼“公众有知情权”。这是理所应当的,因为自由的新闻——即使是偶然越出了良好品位范围——对维护民主社会至关重要。美国建国之父、《独立宣言》的起草人托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)认为这样的媒体是自由的最佳保证,他情愿容忍新闻出版的过分自由,以便通过这种随时随刻的审视,把政府的作业置于光天化日之下。

四、美国言论表达与新闻出版自由的试金石——激进左派政治评论家“诺曼·乔姆斯基”

乔姆斯基(Norm Chomsky)这位麻省理工学院的教授最初的学术专业研究本是语言学,生成语法成就了他在语言学界的英名和学术地位,但由于反对越南战争,乔姆斯基本人在学术研究上终于跨进了社会学和政治学领域而且是一发不可收拾,自20世纪60年代起就以对美国社会不遗余力的批判而举世闻名。综观其等身的著作,大都是关于后者而非前者的。

早在美国发动越南战争的时候乔姆斯基就撰写文章谈论知识分子的作用和功能。他认为一个公共知识分子最大的社会功用在于:揭露虚假和谎言,发掘真相,并帮助他人找到真相。^[27]笔者以为这正是一个真正的公共知识分子要努力践行的标尺和方向,同时也是衡量媒体在作为公共领域的一个场域中是否肩负了其“公共性”的一块试金石。

他曾经称美国是世界上头号恐怖主义国家﹐美国需要“非纳粹化”﹐美国的大众舆论都是政府、企业和军方控制的﹐叫做“被制造出来的一致”。他对于媒介总的观点即媒介完全是为宣传而存在的,是附属于资本和权力的。他最为人所熟知的引言为,“宣传之于民主政府,正如大棒之于权威独裁政府。”^[28]

对于美国新闻专业主义价值观宣称所谓媒介的独立报道的观点,乔姆斯基反应尤为激烈。他对于媒介总的观点即媒介完全是为宣传而存在的,是附属于资本和权力的。他对媒介的宣传模式的认识可追溯到与赫尔曼合作的《制造同意》^[29]一书中。在乔姆斯基看来,媒介(他是以美国的大众媒介为研究对象的)完全是被权力和权力背后的资本所操纵,是彻头彻尾的控制和宣传工具。在该书中,乔姆斯基和赫尔曼认为媒介之所以为权力和资本所操纵从而成为宣传工具,是因为其背后隐藏着五种“过滤器”:其一为媒介的规模、所有权以及赚取利润的欲望(size, ownership, and profit orientation of mass media);其二为商业经营中的广告许可(advertising license to do business);其三为媒介新闻源的控制(sourcing mass-media news);其四为对外部强力批评与反击(如诽谤诉诰等)担扰下的自我审察(flak and enforcer);其五为反共产主义的意识形态机制(anticommunism)。

“9·11”事件以来,乔姆斯基更是对布什政府大加批判,认为这都是美国政府外交政策的自食其果。乔姆斯基对美国社会激进的批判,也引起了诸多的非议,但他无所顾忌,依旧我行我素。乔姆斯基本人也承认自己是一位具有社会主义倾向的无政府主义者。所以,他的见解在很大程度上不能为我们当前这个以国家和民族利益为主体的国际政治和国际关系领域的理论界所接纳,但透过乔姆斯基睿智而犀利的洞察,我们又不能不折服于他那颗追求绝对正义、反抗权威压迫的热心和公心。他是在用道德和良心来仲裁和直面一切霸权和欺骗的。

不管乔姆斯基的言论有多少人赞同亦或反对,乔姆斯基这只“牛虻”在美国这片土地上的“存在”(乔姆斯基在美国的高等院校中很算得上一位“超级明星”级的教授,他在各种场合的演讲和报告受欢迎的程度一点也不次于娱乐界的“大腕”,而且通常他的演讲预约单都要预支出好几个月的时间)本身或许也是美国的一个公共外交吧。牛虻的“嗡嗡”声固然让人讨厌﹐但没了牛虻的生存环境可能会让人窒息。

实际上乔姆斯基的情怀就是一种理想主义的浪漫情怀。这种理想主义的情愫可能在现实主义的民族国家权力论面前弱不禁风,没有丝毫的立足之地,甚至在对某些关键问题的处理中尚未交锋,即已被碰得粉碎,但我们并不能因此否定了其存在的价值。理想主义的存在本身就是最大的意义,正是由于各种理想主义对工具性现实主义的制衡、解构乃至“解毒”,今天的我们才能得以享受到那些经过千年的大浪淘沙而过滤出来的人类政治文明的自由、民主和秩序。

即便我们明明知道一种理想主义的观念是永远都无法实现的乌托邦,那么这种观念的提出和存在本身也是代表了人类灵魂深处最大的善和最大的真,因为没有任何人能够或应当决定人类进步的最高限度,从而决定在理想与理想的实施之间必须保持着多大的距离。这决定于自由本身。它将超越一切我们所欲施加的限制。正如柏拉图所认为的完善的理念是世界的根源。世上的每一件事物都是相应的理念的不完善的摹本。所以,整个现实世界是完善的理念世界的不完善的摹本,善不是无休止变动的现实世界的知识,而是真实的行而上的理念世界的知识。

五、英国政府的“津贴门”(“骗补门”、“报销门”)丑闻

英国议会于2000年通过的《信息自由法案》(The Freedom of Information Act 2000)规定除了某种特定的例外,公众不论其国籍都有权接触为他们服务的政府公共机构或任何个人所掌握的信息。该法案于2005年1月正式实施。政府公共机构包括中央政府譬如内政部,地方政府和议会,医院,学校以及其他教育机构,警署和部队等其他公共部门。

正是在《信息自由法案》的支撑和保护下,美国自由撰稿记者布鲁克(Heather Brooke)揭露出一件英国政府的丑闻。在英国生活和工作的这位记者利用她在美国专长于新闻调查的记者经验提出《信息自由法案》申请,要求查阅议会议员支出的报账资料。

布鲁克的申请引发了在英国下议院(The House of Commons)内展开的一场激烈辩论,焦点在于根据新法律,执政工党能否免于对支出进行申报。

按照英国现行制度,议员在职期间享受住房、出差、聘用秘书等多项津贴或补助。这笔资金属公共支出,来源主要是税收。不过这笔津贴或补助只能用于规定范围以内的报销。然而很多议员正是利用该规定,骗取规定范围之外的额外补贴与报销。

英国大报《每日电讯报》(Daily Telegraph)通过获取的信息,于2009年5 月9日刊登了一系列报道,点出了80名涉嫌滥用政府账户的议员。据英国媒体统计,英国646名下院议员在2008年全年年薪以外共获大约9300万英镑(1.4亿美元)额外补贴。女王对这一丑闻深感“忧虑”,并明确表示担心会对英国下议院带来一系列“长久的伤害”。她对此感到很“闹心”。她敦促布朗尽快采取措施,以恢复民众对议会的信任。伦敦警察局已联合检察部门成立一个特别小组,评估针对议员滥用津贴的相关控诉。

这些揭发出来的事实导致多名执政工党以及最大在野党——保守党多名议员辞职,最终下议院议长迈克尔·马丁也没能逃脱辞职的厄运。2009年5月16日,英国工党议员戴维·蔡特因违规报销费用遭到停职,此前已有3名工党和保守党议员因“骗补门”事件付出停职或辞职的代价,包括司法事务国务大臣沙希德·马利克于15日辞职;另一工党议员、前国务大臣埃利奥特·莫利14日遭停职;14日同一天,保守党领袖戴维·卡梅伦的高级政治顾问安德鲁·麦凯辞职。6月3日,英国卫生大臣帕特里夏·休伊特、儿童和青年事务大臣贝弗利·休斯、内政大臣史密斯以及布朗最亲密的盟友、内阁办公室部长汤姆·沃森相继提出辞职。

媒体的调查性报道把时任首相的布朗也完全曝光在公众的视野之中。2004~ 2006年,时任英国财政大臣的前首相兼工党领袖布朗提交给议会的收据显示,他曾就一水管安装账单报销过两次。事情曝光后,布朗偿还了账单上这150英镑(约合1530元人民币)的费用。收据还显示,布朗在大约两年时间内向兄弟安德鲁·布朗支付过6577英镑(约合6.7万元人民币)的房屋清洁费。布朗办公室在声明中回应说,布朗和安德鲁雇用同一名清洁工,且这名清洁工大部分时间是为布朗工作,但两人房屋的清洁费均是由安德鲁直接支付。布朗只是偿还他应承担的费用,“安德鲁·布朗没有接受任何好处”。

除布朗外,另有多名内阁成员存在骗取补贴的嫌疑,且骗补花样众多。最常见的骗补与住房有关。在英国,议员可能会在所在选区和伦敦各拥有一套住房。按照有关政策,议员的“第二套住房”可获得一定补贴。按规定,“第二套住房”是议员居住时间最少的那套,但不少议员涉嫌更换“第二套住房”,从而使得两处住房均能获得翻修、添置家庭用品等补贴。根据报道,财政大臣达林4年时间内4次更换“第二套住房”。商务大臣彼得·曼德尔森使用数千英镑补贴翻新他在选区的住房,随后将它出售,从中赚取不菲利润。

自从《每日电讯报》捅出“骗补门”事件以来,英国媒体对骗补丑闻进行了穷追猛打,而民众也纷纷表达了自己的愤慨,许多人甚至打电话到警察局投诉。民众在感到受欺骗的同时,也通过改变政治立场表达愤慨,英国《卫报》5 月17日的民调显示,自议员补贴丑闻爆发以来,已经有四分之一的选民改变了自己支持的政党。其结果是,英国独立党成了最大的受益者,随后的受益者是英国国家党和英国绿党。由《星期日邮报》委托一家民调机构所作的调查表明,工党支持率仅有23%,落后保守党22个百分点,创下自1943年开展类似民调以来工党的最低支持率。一些主要捐赠者正准备撤回对工党数百万英镑的资金支持。

来自英格兰的克莱夫·巴哈德说:“这些议员一直要求英国民众遵守法律,但他们却将我们的法律当成了‘尿壶’。我们需要对议院进行一次消毒,但伦敦警察为何迟迟没有采取行动?”

长期以来,英国公务员和议员滥用公职津贴的现象一直存在,但由于多次调查未果,英国警方不愿意介入其中。“骗补门”事件牵扯人数之多、造成影响之大历史罕见,使得英国警方难以置身事外。这次《每日电讯报》能将该事件报道公开,使得公众对这一事件履行了最大程度的舆论监督,这不能不说与新闻记者本身的勇气与担当有关,但是假如没有英国的《信息自由法案》作为最终的法律保障的诉求,“骗补门”的公开仍然不是一件容易的事情。

媒体观察2“非典”促使政府信息公开立法快马加鞭

2007年04月25日10∶31中国青年报网络版 作者:王亦君

“从1997年国家保密局开始着手研究修改《保守国家秘密法》,有关部门认识到如何处理公开与保密的问题,到2002年国务院信息化领导小组委托我们课题组起草专家建议稿,直到今天首部国家层面的立法出台,我国在经济、社会转轨的重要时期,用不算太长的时间完成了政府信息公开的首部国家立法。”4月24日下午,中国法学会信息法研究会副会长、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华接受记者采访时说。

“非典”促使政府信息公开立法快马加鞭

周汉华回忆说,早在1997年,国家保密局就邀请包括全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的有关负责人以及一些法学界专家作为顾问,参与研究修改《保守国家秘密法》,当时该法律已经实施了近十年。“在研究的过程中,我们发现修改保密法的关键问题是把保密和公开的关系处理好,只有把公开做好了,保密的问题才能做好”。1998年,在周汉华的推动下,中国社科院法学研究所成立了相关课题组,“当时政府信息公开还是个很敏感的词语,我们当时的课题组叫政府信息资源开发、利用、管理课题组”。2001年底,国家信息化领导小组成立,紧接着明确了进行政府信息公开立法的任务。回忆起当时的情景,周汉华认为,2003年发生的“非典”风波促使《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)立法脚步大大加快。

记者查阅当时的资料了解到,2003年2月上旬,广州市“非典”发病情况开始进入高峰,却未见任何来自官方的信息。2月10日,广州各媒体连续接到三个紧急通知,要求严格遵守新闻纪律,不得擅自对“非典型肺炎”进行报道。2月11日,在疫情已出现近3个月后,广州市政府和广东省卫生厅才分别召开新闻发布会,称疫情已经得到控制。

新闻发布会虽然开了,但有关疫情的相关资料,包括其传染性、临床特征、治疗手段等却并未广泛告知。正是在社会和公众茫然不觉的情况下, SARS开始了从广东向全国的蔓延。SARS如此肆虐,2003年4月3日,时任卫生部部长张文康在新闻发布会上仍声称“中国是安全的”。“正是那场使我国成为21世纪第一次全球公共卫生危机的主角的‘非典’风波,暴露出我国政府信息资源管理严重滞后的不足,也使公众对政务信息公开有了更加深刻的认识,从那以后,立法速度大大加快了。”周汉华说。

公开范围成为立法争议焦点

周汉华介绍说,在《条例》不断修改、征求意见的过程中,引起争议最多的就是政府信息公开的范围,如何处理公开与保密的关系,如何做到最大限度地保障公众知情权的同时保证不泄密。

周汉华认为,在保守国家秘密方面,现实情况是定密的标准模糊、程序不严、范围过宽、期限过长,将大量的一般事项作为国家秘密保护,增加了社会成本,妨碍了政府信息资源为社会所利用,造成社会资源的巨大浪费。

“我国的《保守国家秘密法》已经实施近20年了,尚未进行过任何修改,随着《条例》的实施,对保密法进行修改是非常必要和紧迫的”。

周汉华介绍说,在《条例》征求意见过程中,他坚决反对把“涉及工作秘密”作为政府机关不公开信息的理由写进《条例》,“那样就会使《条例》成为实质上的政府信息不公开条例”。凡是与政府机关有关的工作事项,几乎都可以被界定为工作秘密,实践中“就成了一个筐,什么都可以往里装”。

记者注意到,从今年1月17日国务院常务会议审议并原则通过《条例》到今天《条例》公布,历经三个多月的时间,这在我国行政法规的制定过程中,比较罕见。

“这说明了立法机关对于这个《条例》的出台慎之又慎。”周汉华介绍,在这三个多月的时间里,争议的最大焦点主要是“要不要以列举的方式明确政府主动公开的范围,如果列举,我国不同级别的政府在不同的行政领域掌握的信息非常庞杂,难以穷尽,难免挂一漏万。最终《条例》专设一章规定了公开的范围,首先规定了属于政府主动公开信息范围的基本要求,又列举式地规定了各级政府除了主动公开的信息外,还应重点公开的政府信息,这样规定还是较为完善的”。

周汉华特别提到了《条例》第六条关于“政府机关应当及时、准确地公开政府信息,发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”的规定,“这规定了行政机关的硬性义务,也是很有中国特色的规定”。

“牵一发动全身的变革”

周汉华说,《条例》的实施带来的变革和挑战,丝毫不亚于1998年《行政诉讼法》以及2004年《行政许可法》的实施带给各级行政机关的变革和挑战。

他认为,《条例》的实施,将会通过公众参与政府信息公开,对行政权力运行进行全过程监督和制约,相比之下,《条例》对于行政行为的覆盖范围要广泛得多。

在他看来,《条例》实施带来的首要的、巨大的挑战是我国目前非常粗放的政府信息资源管理方式。“这种管理方式相当落后,按照这种管理方式,我国的政府机关可能会对前来申请公开信息的公民说,我没有什么信息可以公开。目前政府机关亟须做的就是进行翻箱倒柜式的清理工作,因为政府信息公开是个技术活儿,需要大量的人力、物力、财力投入这项工作”。

周汉华认为,《条例》实施给政府机关带来的转变是“办事方法、治理理念的转变”。

去年5月,周汉华曾经到政府信息公开做得比较好的上海市调研。当时,上海市的相关地方法规已经实施了一年半,但是只有近40个有关信息公开的行政诉讼案例。而在其他一些实行信息公开地方立法的城市,市民因信息公开而和政府机关对簿公堂的事件更是鲜见。从救济机制的限制大致可以判断目前政府信息公开的实践仍处在较低的水平,真正实现公众知情权还有很长的路要走。

“这就要求有关部门必须关注法律文本背后的制度设计,完善、修改相关的法律法规,比如《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等,除此之外,行政机关自身的改革也是很必要的,从这一点来说,《条例》实施将会给行政机关带来牵一发而动全身的变革”。

作为多年研究政府信息公开的专家,周汉华坦言:“尽管目前已经有了国家法规,但距离真正的阳光政府,还有比较远的距离。”