程序设置的科学化

二、程序设置的科学化

图4-2　三个和尚的故事

古人云：“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃。”现代人解释道，这是因为分工不明确，诱发了人们的惰性，所以人越多越没有水喝。这样讲不无道理。但是，从程序论的角度来看，这也是没有程序安排所致。要解决三个和尚都有水喝的办法就是要制定一套工作程序：或者是造一个“人”字形的抬水架，三个和尚各抬一头，一人在前，两人在后，稳稳当当，必是有水喝的；或者是订出轮班制，每天派出一个和尚挑水或两个和尚抬水，也是有水喝的；或者是制定激励机制，对勇于或乐于挑水抬水者奖，对懒惰和逃避挑水抬水者罚，只要秉公执法，执法有度，持之以恒，同样是会有水喝的。

世界上的事是复杂的，不同的事物有不同的程序要求。所谓程序的科学性，就是要求程序的设置符合客观实际的规律性，人们按此办理能够以最小的投入获得最大的收益。

召开会议有它的程序。会前必须明确：这是一次富有成效的会议吗？你是否知道本次会议的目的？你是否拿到了会议议程？你的任务是什么，做了准备吗？你知道要把会议结果向谁传达，怎么传达？等等。全国人民代表大会还对各种会议的召开、出席人数、会议时间、表决的方法及每位代表的发言次数和发言时间等都作专门性的规定。这些规定，都是着眼于给会议注入科学程序，以保证会议的有序与高效。

选择大批优秀人才走上各级领导岗位是一件大事，为此，中央专门制定了领导干部选拔任用的工作条例。在这个条例中，有关于任用条件、民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、交流回避等项规定和程序。仅在民主推荐中就有以下的程序：制定推荐工作方案，公布推荐职务、任职条件、推荐范围和有关要求；采取召开推荐会、个别谈话、填写推荐表等方式进行推荐；由同级党委或者上级党委组织部门汇总推荐情况；向上级党委汇报推荐情况；等等。为了保证程序的严肃性，该条例还制定了纪律和监督条款，对违反该规定和程序的，要予以批评和组织处分。关于领导干部选拔程序问题，我也曾经写过这方面的评论，一个领导班子就是一个系统，领导成员便是这个系统的组成部分。因此，要使领导班子结构科学化，应注意领导班子的整体性和领导班子各种能力的层次性。

除了领导干部选拔，其他各行各业的人才选拔程序也要注意科学性。前几年南方某市举行的一次选美比赛，引起了一场风波。原因当然是多方面的，但是，评选的程序和规则欠科学是关键所在。该次大赛没有采用一般通行的100分制打分(而且要去掉一个最高分，去掉一个最低分)，而是根据评委自己的判断，将选手按1～10的顺序排列分别计分，总得分最少者成绩最佳，其余以此类推。此方法很简单，却酿成了一个致命的缺憾——个别评委的意见可能将大多数人的意见予以否定。如某选手有8位评委同意他为第一名，有2位评委则将其列为最后一名，该选手得分8分+20分，计28分。另一选手有5位评委同意他为第二名，5位评委同意他为第三名，该选手的得分是10分+15分，计25分。结果呢，大多数评委都同意第一名的选手，就因为两位评委的不同意见而排在后一位大家都认为稍差一些的选手的后面。

图4-3　评委打分

除了人才选拔，社会生活的其他方面也存在程序设置不科学的现象，如某项事业发展的议案，往往是领导先圈定，再下发到基层去讨论；评先进、选人才，有的是先确定张三李四，再去搜集他们的事迹材料填表上报；颁布获奖项目，也是先分配指标、确定等级，进行“综合平衡”，然后请获奖者去填表申报，而不是先申报再择优评定，等等。

程序不科学，再高明的人也难作出正确的判断；程序不科学，看似民主的行动，也难产生有效的决策。由于程序的不科学或人们不按科学的程序去办事而带来损失或造成不好影响的事在我们的政治、经济、文化生活中时有发生。而且，如果程序设计得不科学，越是参与性强、透明度高，其造成的不良影响面就越广；如果程序安排得不科学，越是动用了法制的力量，越有强制性的害处，因为不科学行为可以在法制的保护下大摇大摆地引人们入歧途。重视和加强程序的科学性，已经和必将促进我们各方面的工作向着有序高效的目标发展。

2006年1月11日，最高人民检察院针对检察机关查办破坏市场经济秩序渎职犯罪提出了指导性意见，其中一条称：“对在改革开放、招商引资、企业改制过程中出现的失误或者失败，要慎重对待，严格区分罪与非罪界限，只要是从有利于发展出发，总体上符合中央精神和改革方向，没有徇私舞弊、中饱私囊，没有严重侵害群众利益，不要轻易立案。”这显然是对改革精神的肯定和鼓励，目的在于为改革开放创造宽松的司法环境。但就现实而言，目前的问题似乎并不是各级政府官员受到制度或舆论的抑制，不敢改革开放，不愿招商引资，相关职能部门和国有企业也从来都不缺乏进行改制的决心与方案。情况似乎正好相反。对于行政官员和国有企业在改革开放、招商引资、企业改制过程中，制度与舆论的约束太少了。不是现有的制度给官员和企业经理们没有留出改革的空间，也不是社会不宽容行政官员、国企经理的创新精神。相反，制度对于这方面的活动，缺乏有效的规范。为此，2006年1月13日《南方都市报》发表社论指出：

改革能否推进、深化，并不完全取决于行政部门、国有企业有没有改革的勇气和创新的精神。推进、深化改革，并不是简单地鼓励创新精神的问题，而是鼓励什么样的创新、进行什么样的改革的问题。是在正当程序之下、平衡各方利益的创新，还是无视程序、损害一部分人的利益增加另一部分人的利益？改革进行到这一阶段，改革的成败，已不取决于官员能否想出好点子，而取决于能不能形成一个优良制度框架，约束政府官员和国有企业管理人员想出正确的点子，保证增进公共利益而不是增进自己利益的点子。如果说过去一年多关于改革的争论有什么价值的话，那就是告诉人们，有效地容纳各个利益群体表达自己诉求的改革方案决策程序，乃是改革成功的先决条件。

改革精神确实仍然需要鼓励，但今天，改革精神须注入另一个核心价值：改革决策必须尊重程序。

20世纪80年代初期，中共武汉市委就提出“三不决策”，即不认真调查研究不决策，不经过专家论证不决策，不制订两个以上的可行性方案不决策。这个决策程序的基本原则一直延续至今，其目的就是为了保证领导拍板的正确性。

但是，随着时代的发展、社会的进步，仅有“三不决策”已经不够了。比如任命领导干部，原来都是党委常委会研究讨论，民主协商，举手表决。一般来说，这样做也是不错的，因为它符合民主集中制的原则。但是，从现在大量揭发的腐败分子的案件中，可以发现这种方式有很大的弊端：“一把手”的手只要高高举起，其他常委的手自然就不敢不举起，即使有个别坚持原则者持反对意见，也改变不了已成的定局。说是民主集中，实际上还是“一把手”说了算。现在不同了，不少地方选拔、提拔领导干部，不仅要通过媒体公示，倾听各方面的反映，同时在决定任命时采取了党委全体委员的票决制。由于改变了表决程序，就使我们的干部任命科学了一些。再比如，以前政府办事做决定，只要开个会，统一思想发个号召就行了。现在不同了，凡是重大事情，凡是涉及老百姓根本利益的大事，作决定前都要依法行事，找出法律根据。如果法律不全，也要先制定有关法律再去发布规定。

我们欣喜地看到，在2004年武汉市的政府工作报告中，在建立和完善政府决策制度的条文中有了新发展，提出了“四不决策”：情况不明不决策、未经专家论证不决策、没进行民主讨论不决策、不符合法定程序不决策。“不符合法定程序不决策”的提出符合党的十六大报告精神，是新一届市政府科学执政的一个新亮点。

由“三不决策”发展到“四不决策”，其间还有许多工作要做。我们真诚地希望有关部门确实按照中央的精神要求行事，不断提高领导行政绩效和公共服务质量，促使各方面建设得更快更好。^[2]

有了“四不决策”，这在原来的基础上是一个进步。但是，仅有此还不够，在领导行政决策中，还需要设置“不可行性论证”这一程序才是。

所谓不可行性论证，是与可行性论证对应而生的：一个事物，一个决策，既有它好的一面，也可能有它不好的一面，既有它可行的一面，也可能有它不可行的一面。这叫做事物的辩证法，好和坏，可行与不可行都是相对统一的。既然如此，我们就需要在决策时设置“不可行性论证”这一运作程序。

进行可行性论证，是为领导决策找根据，找理由，一般来说，它是受领导欢迎，被同事们喜欢的。而且，一旦可行性论证被采纳，进行论证者还要受到嘉奖和重用。所以，一般来说，不论是专家还是同行，大家都是比较喜欢参与可行性论证的。人们为利益所动，人们为环境所迫，这些都是可以理解的。但是，一项决策特别是一项事关大局的决策，只在欢呼声中诞生，只在众人的点头中实施，这就有可能隐藏着危险——这种危险一旦真的出现，那么，损失将是严重的。号称“万里黄河第一坝”的三门峡水库，是新中国成立后治理黄河规划中确定的第一期重点项目。水库建成使用后，虽然给黄河下游防洪安澜和灌溉、发电等方面带来了巨大效益，但在建造时由于没有考虑排沙，泥沙淤积问题日益严重。据专家们预测，黄河回水大有逼近西安之势。三门峡水库建成40多年了，尽管自然环境发生了一些变化，但渭河变成悬河，主要责任在于三门峡水库(水利部负责人语)。三门峡水库今天成了国人的一大心病，而造成这一憾事的则是当初决策时少了不可行性论证和有人提出不同意见(如黄万里教授和温善章技术员)而未被引起重视。福州长乐国际机场在施工前进行了可行性论证，显示了长乐机场的美好前景：到达2005年旅客吞吐量可达650万人次，货邮吞吐量可达18万吨。可是，这项论证没有考虑到福州旅游资源并不丰富、机场离市区太远、周边经济增长缓慢等制约因素。结果，在“可行性论证”引导下，国家投资近30亿元建成了一座过度超前的大型机场，而实际业务量远远低于同期预测水平，运营5年累计亏损了11个亿。历史的代价是巨大的，以史为鉴，我们不可不记取。

进行不可行性论证，是从事物的反面进行研究，找出决策提出和实施的一些不利因素，它的最终指向是否定该项决策。即使有的不可行性方案不能通过，它对于修改和完善可行性方案也是大有帮助的。进行不可行性研究是要有一定胆量和冒一定风险的：一要敢于顶撞领导，不看领导脸色行事；二要敢于发表不同于他人的意见，不怕孤立；三要敢于认错，接受意见被否定或自己提出的意见但被实践证明确实错了的现实。进行不可行性论证也是一件艰苦复杂的事情，除了胆量和勇气外，还需要有更多的科学素养和实践经验。作为一个真正的科学工作者，既要乐于接受进行可行性论证的任务，也要勇于承担进行不可行性论证的责任。因为，我们的一切努力都是为了使管理决策更科学更有效。与此同时，有关方面和有关领导，也该对进行不可行论证的专家们一视同仁，鼓励他们提出不同意见，特别是他们的意见被否定和被实践证明是错误的时候，更需要热情关注、诚心待人、长期合作。在可能的情况下，可考虑设立“不可行论证奖”，以鼓励和表彰那些为了我们的社会进步和发展而敢于坚持“不可行性论证”的专家学者们。

据新华社报道，沈阳市沈河区的领导同志请来科技人员参与决策，结果，准备上马的113个项目经过科学论证，只有6项通过，其余107项统统被刷掉，挽回了重大经济损失。这些被刷掉的项目少的几万元，多的几百万元，对一个区来说可不是一个小数字。

损失挽回了，但给人们的思索却没有结束。一个区的建设计划有95%被视为不可行，试问，当初是如何拍板决定上马的呢？

报道上说，计划上写的这些项目，差不多都是盲目决策的产物，决策的依据不是科学论证，而仅仅是“碰碰运气”，“也许赚钱”的一厢情愿，这怎么会不出差错呢？

值得庆幸的是，那107项未经科学论证的项目经过科学论证终未上马，挽回了一大笔损失。在这里，应该称赞沈河区的领导同志，敢于采用科学论证来检查领导工作，并一旦发现失误便勇于拍板停止上马。试想，如果没有他们“讲真理，不讲面子”的思想境界，没有他们“一切从实际出发，一切为了人民利益”的精神风貌，这决策失误的苦果不知还要吃到哪一日。一切已经或者通过检查可以发现自己决策失误的领导同志，应该向沈河区领导学习，尊重科学规律，果断地纠正错误的决定。

党的十三届六中全会决定指出，积多年正反两方面的经验，要保证决策正确，执行有效，必须坚持从群众中来到群众中去，建立和健全民主的科学的决策和执行程序。要重视和加强决策研究、决策咨询机构的工作，发挥他们的参谋作用。为了保证改革的顺利进行，为了保证我国现代化建设各项工作沿着持续稳定协调发展的方向前进，必须制定具体可行的措施，创造民主和谐的环境，着意提高领导者的科学素质，严格实行科学的决策程序，紧密依靠广大科技人员和干部群众，参政议政，共谋良策。

还值得一说的是，沈河区被邀请参加论证计划的科技人员，不是走走过场，装装门面，而是从维护人民利益出发，认真研究，大胆提出意见。这种只唯实，不唯上，一切为了人民，一切讲求科学的精神也很值得我们学习。^[3]

沈阳市沈河区聘请专家执行科学程序纠正决策失误的事过去多年了，可盲目计划，没有科学决策程序的事还时有发生，已经引起中央政府的重视。

据新华社报道，鉴于当前部分行业和地方官员盲目投资、低水平重复建设问题严重，国务院正在着手采取多种手段，以遏制这种不良趋势，提出在重大决策实施前，应该同时组织两个研究方案，一个是“可行性方案”，一个是“不可行性方案”。这是我国政府保证决策科学化、制度化、程序化的一个进步。望有关方面、有关领导切实重视起来，在决策过程中，设置“不可行性论证”程序，促使我国各地方各方面的工作更加科学有效地发展。^[4]

科学是一把双刃剑，它可引人入高尚，也可坠人于堕落。假使程序设置不科学，看似民主的行动，也难产生有效的决策。19世纪英国著名学者帕金森在他的《帕金森定律和对行政的其他研究》一书中举了这样一个例子：一个预算会议讨论两个投资项目。第一个是关于建造原子反应堆的问题。十一名委员中有四位根本不知道什么叫反应堆。另有三位不知道它有什么用处，而在其余四位了解反应堆作用的委员中，又有两位只知道建造反应堆要花很多钱。当主管这方面工作的人，汇报了情况，说明准备把这项工程交给某公司承包，费用需一千万英镑之后，当时唯一有发言权的是B先生。他不仅怀疑一千万英镑的造价有漏洞，同时，他弄不懂为什么要把这项工程交给一家已经被人起诉的公司去承包。遗憾的是，他不知从何说起，谈具体设计方案吧，其他委员一窍不通；从反应堆是什么东西讲起吧，诸位先生是绝对不会承认自己是无知的。于是B先生认为还是保持沉默为好。这样，一笔巨额开支就此通过了。

而在讨论关于投资三百五十英镑在办公室旁建一个自行车棚的问题上，会议气氛马上不同了。围绕着这笔投资展开了热烈的讨论，最后认为，可以节约五十英镑。五十英镑节约了，但一千万英镑却损失了。从议事的程序上来说，是对的，大家集思广益，先民主后集中；但是，在请哪些人议事的程序上却犯了一个大错误——在讨论某些专业性很强的问题上请了一些不是这方面的专家，结果当然是不理想或较差的，甚至会是最差的。

科学越来越受到人们的重视，不仅表现在社会生产和日常生活之中，也表现在公民的法律生活中，如对涉及科学技术知识的诉讼案提出“建立科学家陪审团制度”便是一例。有了科学家陪审团，对于案件中涉及知识的真假优劣就有科学权威的甄别，这对于法官判案是大有好处的。

人民陪审团，它体现公民的民主意识；科学家陪审团，它强调更多的是科学意识。两相结合，就可以促使我国的法制建设更完备，也可更好地为公民服务。这是一件好事。但是——

凡事都有两面性，科学家陪审团也不例外。牛津格言中说过：“所谓专家是这样一种人，他们是面对越来越专的事情知道得越来越多的人。”^[5]现代科学的发展告诉我们，不同领域的交叉常常出现新学科的生长点，多学科的相互渗透常常很难导致科学技术上的重大突破——很多很专的学者，除了对他们研究的课题之外，对更多更广领域的东西他们是不精通或是不熟悉的。

科学，作为一种反映自然、社会、思维等领域的客观规律的知识体系，它是一种积极向上的精神力量，是催人进取的重要精神因素。正因如此，21世纪初，觉悟的中国人在高举“民主”大旗的时候，同时扬起了“科学”的风帆。但是，科学还有它的一个特点：它从不提出道德的目的，但影响道德——它可引人入高尚，也可坠人于堕落。

综上所述，有了科学家陪审，可以在法庭上辨真假，析善恶，但同时也可能出现拉大旗作虎皮，沆瀣一气，为虎作伥的恶剧。不用说诺贝尔奖也有失误的时候^[6]，也不用说在数学领域人们为了抵制集合论，而迫使它的创始人康托死于精神病院^[7]，就说最近几年引起舆论大哗的“邱氏鼠药案”，如果没有专家学者的帮忙，一个农民是不可能将5名科学家送上被告席的；同样，王洪成的“水变油”也是有了大学校长、教授的鉴定证明而畅销长城内外、大江南北的……他们的“成功”，除了传媒和领导人赞同外，可以说，哪一项都少不了“科学家”、“专家”的支持！正是凭着“科学家”、“专家”的权威，老百姓才能相信，伪科学才能畅行，这难道不是科学和科学家的悲剧么？

世界上的事是复杂的，复杂的事都用简单的模式去套用，难免不出差错；天下的人良莠不齐，参差有别，都用一个标准去认识去评判，好心也会办坏事。一般情况下，请科学家当陪审员，有利于案件技术性环节的论证和释疑，对法庭审判是有好处的；对于新的技术问题特别是还在探索之中的问题，仅靠请专家特别是某一门类的专家，未必是有用的。非但无用，还可能限制和阻碍案件的审理；对于涉及原、被告之间的道德伦理问题，请了那些心地本身就不正的学者和伪君子(这样的人外国有，中国也有，历史上有，现在也有)，更会增加案件审理的难度。科学变得暗淡无光，正义受到亵渎损伤，这样的事在法庭上不是没有发生过。^[8]

图4-4　2007年9月26日，北京举行轨道交通路网票制票价听证会

图4-5　代表们积极发言，阐述自己对票价改革的意见

据报载，2007年9月26日，北京举行了轨道交通路网票制票价方案听证会。在提交的单一票制和计程票制两套方案中，25名听证代表中的绝大多数选择了前者。从听证结果来看，如无意外，北京地铁票价将降至2元，成为全国地铁票价最低的城市。

国庆节后，这一方案得以实施了。这次关于票价的听证，终于实现了大多数听证代表的意愿！北京乘地铁的大多数人高兴了，全国有很多很多的人高兴了，更有人民网、新华网等众多的网友发表了支持、肯定这次听证会的言论。我以为，从整体上、从发展的角度来说这次听证会的效果是不错的，我也愿意把它看做是我国民主政治进步的一个表现并希望这样的好事越多越好。但是，如果我们冷静地仔细地读一读关于这次听证会的报道，分析一下其中的因果关系，我们就会发现这样的听证会其实是有很多问题需要研究解决的。

我们先来读这样一段报道：“截止到11点，25位来自社会各界的代表发言基本结束，其中19位代表明确表示支持‘2元坐到底’的单一票制，接近代表人数的八成。另外6位代表则倾向于‘2元起步，4元封顶’的计程票价。”这就是说，听证会是根据听证代表大多数的意见作出决定的，是代表了民意的。我们的问题是，这25名代表是怎样产生的，他们每个人都是如何代表他应该代表的那一部分人的利益？我们来做一个假设，参加听证的代表不是只有6位倾向于“2元起步，4元封顶”，而是有19位代表持这个意见或反对取消月票制，而同时只有6位代表支持“2元坐到底”的单一票制，那么我们的报道该如何写，听证会的结果该是怎样？因为，“目前地铁月票发行近17万张”。从这些人中不用说找19位，就是找25位也是很容易的事。两年前，全国人大常委会相关部门也召开过一次听证会，直接听取公众和有关方面的意见，确定我国的个人所得税的起征点应该是多少。据新华社报道，听证会上有20名公众陈述人，其中主张维持1500元的有6人，主张高于1500元的12人，主张低于1500元的2人。报道中说“根据常委会组成人员和听证会上多数人的意见，为更好地体现民主、反映民意，并考虑到财政的承受能力，再次审议的草案将个税起征点调整为1600元”。这又是一个听取“大多数”人意见的例证。但是，明白人一看就清楚了，这种代表不同意见者的人数比例是听证会主持者事先就安排好了的，自然会一开就形成了与主持者事先愿望相符的结果。试想一下，如果让主张低于1500元的陈述人占到10多位(在全国要找这样的代表是很容易的)，那会成为一种什么样的情景呢？这样的程序安排结果能叫人信服么？这样的听证会又有什么真正的意义呢？

我们再来读下面一段文字：“运管局提交了两种票制票价方案，一种是2元单一票制，一种是2元起点、4元封顶的计程票制。无论是作为申请方的市运管局还是听证代表，都普遍倾向单一票制。根据目前北京地铁客流数据分析，目前普票乘坐四条线路的平均价格是每人次3.25元，月票乘坐1号线、2号线平均价格是每人次1.41元。单一票制实施后，有80.2%的乘客将减少平均每人次1.3元的交通支出。只有17.9%的地铁月票持有者将增加平均每人次0.6元的支出。过去地铁月票是带有福利性质的，发展到现在却有点畸形了，取消月票是势在必行。”交通部门算的账是很清楚的，说明了取消月票是必须的，实行2元一票制是符合绝大多数人的利益的，而且地方政府每年支付10个亿的财政补贴是没有问题的。既然市情这么清楚，民众大多数的利益又能够得到保证，财政上又没有什么大问题，我们的主管部门还有必要兴师动众开一次这样的听证会么？

听证会是一个新事物，要把好事办好起码有两个问题需要研究：首先，我们要搞清楚什么样的事情需要召开听证会。一个地区一个城市的问题多得很，不能什么事情都要请公民参与开听证会吧——哪怕开再多的会，也不能解决比再多的会还要多的麻烦事。政府部门有许多调查机构和办事机构，凡是可以由他们搞得清楚、办得好的事情，就不要开听证会了，不然也会扰民的；第二，确定听证代表的遴选程序、数量和标准透明。什么人可以参加听证会？谁来决定？用什么标准决定？保证听证人的信息对称，为他们提供快捷方便的信息渠道，这样才能保证听证会的有效性。对于会上不能统一和解决的问题，政府部门要予以回应和说明，这是对参与者人格和权利的尊重，有时它比采纳意见更重要。

听证会是人民参与管理国家事务的一种形式、一个过程，它同时也应该表现出一种结果。人民的参与，只有以能够让他们看得见的形式表现出来，这才是真正的民主。也只有这样，才能最终保障和调动人民参与政务及一切社会活动的积极性。自然，参与的过程也是一个学习和体验的过程，在民众自觉参与和平等交流中，大家会在过程的体验中感悟到国家法律的尊严、建设的艰辛、管理的繁杂、社会的多样化。通过学习和升华，对于提高整个民族的政治和科学文化素质是大有好处的。听证会是一件好事情，要办好它，还需要各个方面主持者和参与者的共同努力才是。^[9]

在讲到程序设置的科学性问题时，人们时常举出美国学者罗尔斯在其著作《正义论》中所讲的分配蛋糕的例子。分配蛋糕一般有两种方法：一种是由母亲来分。但若母亲先分给长子，次子就会认为分配不公；反之，先分给次子，长子也会认为分配不公。母亲无论怎样公平，当事者都会基于母亲人性本能的主观袒护而认为有失公正。另一种分法是假定由其中一人来分，但分者须最后去取，由母亲监督。这种安排就迫使蛋糕分配者必须平等地分蛋糕，否则，最后拿蛋糕的人就不可能得到他可能得到的尽可能平等的一份了。这个例子常作为科学程序的典范。实际上，对蛋糕分配过程和参与者作深入研究，其中还是有许多复杂情况的。

首先，在这个典例中，蛋糕分配公正的指标是要求大家得到一样多。一般来说，这是不错的。但是，类似蛋糕的分配(包括不同职业、不同工种劳动者的劳动分配)并不都是这样。如由于参与者的不同身份、年龄和需要，有时是需要拉开档次进行分配，这样才是公正的，也是科学的。如对老弱病残者或特殊人群，他们或许在蛋糕分配时应该或可以多得一点，而其他的人如极端富有者或因某种情况不宜吃蛋糕者，他们则应该或可以少分配一点或完全不需要。按照参加分配者的实际情况进行分割，设立这样的程序才是科学的。

其次，采取了上述方法也未必能够达到科学的分配结果。这是因为，分配本身就是一件不容易的事：它需要有对平均、公正概念的认识，只有分割时大家每人都能得到一样多的蛋糕，才是公平和公正的；要有科学的精确的分配工具进行分割，才能达到公平和公正的目的。有没有这样的工具或会不会使用这样的工具，这些都是制约科学结果的基本条件。

再次，拿取蛋糕者不一定都希望得到一样多。参与者有的虽然身体较弱，论理是应该多分配一点，但是，他认为这个蛋糕得来不容易，应该让身强力壮者多分配一点，他们吃好了可以出去多挣一点钱养家；而身强力壮者却认为自己身体好少吃一点无所谓，所以，虽然他们可以先拿，他们也不会去拿那块大的。在这种情况下，罗尔斯的那个分配程序也就没有什么意义了。

最后，需要说明的是，对于公平与否，一个很重要的指标是人们的感觉。对一种东西的分配，人们不仅有对具体物质数量多少的要求，如果他看到了分配之间有很大的差异，就会认为是不公平的；有时候他的这种不公平感是针对某一位分配人，如分蛋糕故事中的切蛋糕者，如果他对分配者本身有成见，尽管分配或许也是公平的，但他总会有一种不公平的感觉。在这种情况下，谁来主持分配倒成了问题的关键。所以，程序设置的科学化，是一个复杂的系统工程，需要统筹考虑多方面的因素。

因此，程序设置的科学性，其一，要把握好程序制定的价值前提。所谓价值前提，说的是该项程序设定的目的、目标，以及它是否符合我们当前的情况。程序是为决策和其他一切工作服务的，设计者只有明白了该项工作的意义和这项程序设置的作用，才可能设计出符合要求的程序来；其二，要把握好程序制定的事实前提。所谓事实前提，说的是制定该项程序需要的科学手段。不同的程序需要有不同的手段，不同的手段需要有不同的科学知识。设计者只有具备了一定的科学素养，又懂得如何运用这些知识去设计程序，这样设计的程序才符合实际的要求。